社會組織直接登記管理制度的地方探索

○李漢卿

社會組織直接登記管理制度的地方探索

○李漢卿

全國統一的社會組織直接登記的法律法規尚未出臺，地方政府主要依據本地情況逐步探索，形成了多元化的社團直接登記管理制度。本文試圖對當前具有典型意義的深圳、上海兩地進行比較分析，就完善社團直接登記管理制度進行深入思考。

一、深圳、上海社會組織直接登記管理制度的探索

深圳市通過社團直接登記管理制度改革，逐步形成了多元共治的社會治理格局；上海市則通過樞紐型社會組織管理推動社會組織的直接登記管理。

1.深圳市：多元共治的社會治理格局

深圳市社會組織登記管理體制改革始于2004年，通過培育和壯大社會組織力量，逐步建立起了“多元共治”的社會治理格局。

（1）改革歷程

深圳市從2 0 0 4年起采取三個“半步走”的改革策略，選擇行業協會這個敏感度較低、風險較小的領域作為突破口，從民間化入手改革行業協會登記管理體制，隨后逐步擴大直接登記和無業務主管單位制度適用領域，逐步探索社會組織由民政部門直接登記、規范管理、無業務主管單位的新體制。

2008年9月，深圳市出臺了《關于進一步發展和規范我市社會組織的意見》，進一步擴大直接登記、無業務主管單位的社會組織。將工商經濟類、社會福利類、公益慈善類的社會組織納入直接登記管理；對主要在社區范圍內開展活動的社區社會組織實行登記備案雙軌制；適度放開異地商會的登記和管理，允許本市行業協會、商會根據產業發展需要吸收異地同行會員；打破“一業一會”的限制，允許同行業可以按照產品類型、經營方式、經營環節及服務類型成立行業協會、商會。

深圳市政府還積極通過向社會購買公共服務而拓展社會組織發展空間，建構與社會組織的溝通協調制度使其能夠參與重大決策，并且提出了加大政府投入的機制和建設公共服務平臺的構想，以及社會組織法制建設、人才培養的相關措施。

同時，為了加強對社會組織的監管，深圳市政府提出要加強黨的領導、建立社會組織分類管理、建立公開透明的社會監督機制及社會組織的自律機制，并形成協調聯動的監管合力。

可以說，2008年9月深圳市政府出臺的該《意見》就基本上搭建了深圳市社會組織直接登記管理的制度框架。在此基礎上，2009年深圳市政府與民政部簽訂《推進民政事業綜合配套改革合作協議》(以下簡稱《部市協議》)，全面探索直接登記的管理體制，并授權深圳市開展基金會登記試點。2012年9月，深圳市又出臺《市委市政府關于進一步推進社會組織改革發展的意見》，將實施直接登記的社會組織范圍擴大到工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類和生態環境類等八類社會組織，同時提出“對于滿足市民群眾生活需求的公共服務，凡是能由市場和社會組織提供的，政府不再設立新的事業單位，而交由市場和社會組織承擔，逐步向有承接能力、公信力高的社會組織轉移職能”。

（2）主要舉措與基本經驗

深圳市社會組織登記管理體制改革的目標是：以創新登記管理體制為核心，大力發展和培育社會組織，努力構建多元共治的社會治理新格局。

依據2012年9月深圳市出臺的《市委市政府關于進一步推進社會組織改革發展的意見》，未來深圳市將從九個方面進一步深入社會組織改革發展：

一是深化社會組織登記管理體制改革。對工商經濟類、公益慈善類、社會福利類、社會服務類、文娛類、科技類、體育類和生態類等八類社會組織實行由民政部門直接登記。

二是確保社會組織的非營利性。引導社會組織按章程開展非營利性活動，規范社會組織的經營性活動。

三是規范與監督社會組織行為。界定登記管理部門、行業主管部門和其他職能部門等不同主體的職責，完善統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織綜合監管體制，形成監管合力。

四是推進政府職能轉移委托。一方面，建立政府職能轉移的動態調

整機制。另一方面，完善政府轉移職能的操作機制，編制政府轉移職能目錄、政府職能部門購買服務目錄和符合政府轉移職能承接資質社會組織目錄。同時，引入獨立的社會第三方咨詢評價機構參與評估工作。

五是加大對社會組織的扶持力度。鼓勵社會資本投入，鼓勵設立非公募基金會資助公益事業，鼓勵金融機構向社會組織提供信貸支持。提出將社會組織人才發展納入市中長期人才發展規劃、“孔雀計劃”和“人才安居工程”等重大人才政策和重點人才工程。

六是加強社會組織支持體系建設。培育支持型社會組織，為操作型社會組織提供資金、人才、能力、智力等支持。

七是逐步完善社會組織法制建設，從法律層面鞏固社會組織改革成果。

八是加強社會組織黨群工作。在市、區設立社會組織聯合黨委，加強社會組織群團工作，擴大社會組織志愿者隊伍。

九是搭建社會組織發揮作用的平臺。設立第三方咨詢委員會吸收相關領域的社會組織參與政策咨詢、論證和決策旁聽、聽證。健全社會組織參與矛盾調處機制。

除此之外，在社會組織的登記管理方面，深圳市還將推動社區社會組織實行登記和備案雙軌制，授權街道辦事處對社區社會組織進行備案管理，給予資金扶持，重點扶持發展貼近居民、服務居民的社區社會組織。力爭3-5年內形成以社區服務中心為平臺、多種組織類型并存、滿足社會多元化需求的社區社會組織體系。到2015年，全市平均每萬人擁有社會組織8個以上。

從總體上看，深圳市社會組織登記管理體制改革體現四大創新和轉變：一是創新登記管理體制，實現由雙重管理向直接登記的轉變；二是創新政社關系，實現從行政依附關系向合作伙伴關系的轉變；三是創新服務方式，實現從重登記輕扶持向登記扶持并重轉變；四是創新監管模式，實現從控制型向引導型轉變改革帶來明顯的成效。深圳解決了社會組織的發展難題，構建了新的公共服務體系，初步形成“多元共治”的社會治理格局。

2.上海市：樞紐型社會組織管理模式

與深圳市相比，上海市進行社會組織直接登記的改革相對較晚。但是上海市結合自身情況形成了“樞紐型”社會組織管理模式。

《上海市社會組織直接登記管理若干規定》于2014年4月1日開始實施。在此之前，上海市實施的是三元登記管理模式。三元登記管理模式是指在原登記管理部門和業務主管單位的雙重管理體制的基礎上，成立另一個專門機構，共同行使對社會組織的管理職能。

2002年1月，上海市成立了行業協會發展署，將行業協會的雙重管理擴展為登記管理部門、業務主管單位和行業協會發展署三方。2004年7月，上海市成立社會服務局，將三元登記管理的范圍從行業協會拓展到社會團體（僅限于行業協會）、民辦非企業單位和市場中介組織（如律師事務所、會計師事務所）等三類。應該說，行業協會發展署等組織的成立，推動和規范了社會組織的發展，也淡化了社會組織隸屬行政部門的屬性。然而，它僅是一個臨時性過渡性組織，職權有限，在實際運行中存在著職責界定不清、與其他部門職能交叉，從而使得社會組織的登記注冊程序變得更為復雜等問題。

與之相配合的是，2006年上海市民政局提出了“樞紐式管理”模式。“樞紐式管理”就是在政府管理部門和社會組織之間設立一個組織載體，通過該載體服務和管理一個系統、一個領域的社會組織，行使一部分黨和政府授權或委托的職能，并把社會組織的需求、意見和建議向政府管理部門反饋，使其成為“加強黨建工作的支撐、完善雙重管理的依托、凝聚團體會員的載體和實現合作共治的平臺。這種管理方式稱之為“樞紐式管理”，該載體稱之為“管理樞紐”。管理樞紐設計的功能主要有三個方面：黨建功能；接受政府委托，協助業務主管單位履行對社會組織的部分日常管理和指導職能；協調服務功能。

2014年4月1日，上海市民政局頒布了《上海市社會組織直接登記管理若干規定》（以下簡稱《規定》）。這也就意味著上海市正式開始了社會組織的直接登記。該《規定》的基本內容有：一是行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等社會組織實施直接登記管理（政治法律類、宗教類、涉外類等社會組織的登記仍實行雙重管理）；二是將審批時間限定在30日內；三是構建以社會組織章程為核心的獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的社會組織內部治理機制；四是完善自律承諾；五是主動履行重大事項報告和信息披露；六是構建依法監管體系（如社會組織信息公開、重大事項報告制度、登記管理機關年度檢查制度等）。

除了登記管理體制的改革之外，上海市也非常重視對社會組織發展的扶持。2002年以來，上海市先后出臺了《上海市促進行業協會發展規定》、《上海市行業協會暫行辦法》、《關于本市促進行業協會發展的指導意見》等政策法規，提出堅持市場化原則和“政會分開、自主辦會、有效監管”的改革方向。2006年的《上海市國民經濟和社會發展第十

一個五年規劃綱要》明確提出“推進社會組織健康發展。堅持培育與規范并舉，進一步發揮基層自治組織、民間組織、社會中介組織、行業組織的積極作用。”2007年，上海市第九次黨代表大會提出“重視發揮社會組織在參與社會管理中的重要作用，善于運用社會資源改進社會管理。堅持培育發展與監督管理并重，制定實施有利于社會組織發展的財政支持、人員待遇等扶持政策，促進社會組織健康發展。加強對社會人、社會組織和虛擬社會的管理。”2008年出臺的《關于本市進一步支持行業協會商會加快改革和發展的實施意見》要求進一步打破行業協會與政府的依存關系，各有關部門要從職能、機構、人員、財務等方面將行業協會與政府部門、企事業單位徹底分開，不得干涉行業協會依法獨立自主開展活動。同時還采取搭建新型政社合作平臺，向社會組織轉移政府職能，加大財政投入以及建立公益孵化器培育新興社會組織等舉措推動社會組織的規范有序發展。

二、深圳、上海社會組織直接登記管理改革之比較

如上所述，兩地政府均根據本地實際情況，制定了不同的社會組織直接登記管理規定。比較而言，兩地的社會組織直接登記管理規定的相同點主要有：

第一，降低準入門檻、簡化登記程序、減輕登記負擔、提高登記效率是此次社會組織直接登記制度的基本原則。

第二，推進社會組織的去行政化、引入競爭機制打破社會組織的壟斷是社會組織直接登記制度的主要目標，即推動社會組織的民間化、自治化；

第三，以直接登記制度為契機，完善社會組織的法人治理結構，規范社會組織內部的管理制度，提升社會組織的公共服務能力與水平。

第四，建立法治化、制度化的綜合監管體系，保障社會組織的制度化運行。

第五，社會組織直接登記制度實施的同時，也加強了黨群組織的建設，體現了“政退黨進”的特點。

第六，社會組織直接登記改革是政府選擇性限制與選擇性發展的結果，并不是全部社會組織都可以直接登記，而是將具有公益屬性、能夠提供公共服務的社會組織放開，屬于分領域改革。

第七，均出臺了一系列的措施來激勵和培育社會組織的發展。主要有：轉變政府職能，構建政府與社會組織的良性互動、協同合作的新型關系；強化公共財政意識，建立政府向社會組織購買服務制度；加大政府資金投入，加強基礎設施建設，比如建設社會組織培育基地；落實對社會組織的各項優惠政策以扶持其發展。

兩地社會組織直接登記管理改革的不同之處在于：

第一，關于行業協會的規定，深圳市突破了“一業一會”的限制，允許同行業可以按照產品類型、經營方式、經營環節及服務類型成立行業協會、商會；而上海市對于“一業多會”還處于探索階段。

第二，在政府與社會組織合作平臺建設方面，深圳市主要通過設立第三方咨詢委員會吸收相關領域的社會組織參與政策過程；上海市則創造出了市民中心、民間組織服務中心和街道社會組織聯合會等政府與社會組織合作的新型工作平臺。

第三，在政府與社會組織關系處理上，深圳市主要采取了分類管理、建立公開透明的社會監督機制及社會組織的自律機制，形成了協調聯動的監管合力，同時也引入獨立第三方機構對社會組織進行評估；上海市對于社會組織的監督主要是政府行為，同時上海市在政府與社會組織之間創設了“樞紐型社會組織”實施“樞紐式管理”。這就進一步推動了政社分開、淡化了社會組織的行政化色彩。

第四，在社會組織扶持方面，深圳市鼓勵社會資本投入，擴大社會力量興辦公益事業的空間；上海市則首創了“公益孵化器”，采取“政府支持，民間力量興辦、專業團隊管理、政府和公眾監督、民間公益組織收受”的模式，扶助初創的社會組織逐步成長。

總之，深圳市的社會組織管理體制的市場化程度更高一些，而上海市在社會組織管理方面行政化色彩更濃一些。然而，不論是市場化工具抑或是行政手段，都是社會組織發展不可或缺的要素，因為中國社會組織發展仍處于初期。未來中國社會組織發展的關鍵之處在于如何將二者很好地平衡。

三、社會組織直接登記管理后政府職能轉變的思考

社會組織直接登記管理制度實施的時代背景是改革開放后中國國家—社會關系發生了轉變，即從全能主義向后全能主義的轉向。中國共產黨十八大以來，特別是十八屆三中全會國家治理現代化的提出，為社會組織的成長提供了空間與可能。

縱觀世界，政府與社會組織關系有兩種基本模式：以美國為代表，形成了多元主義的社會組織與政府間的競爭關系；以歐洲大陸為代表形成了多元化的社會組織與政府間的合作關系，也即法團主義模式。結合中國國情，法團主義模式可以為我所借鑒。在社會組織成長的幼年期，可以通過國家法團主義模式為其提供必要的政府扶持。就中國國情而言，政府在以下幾個方面的努力是必需的：

1.加大社會組織培育力度

社會組織實施直接登記后，推動

了它的迅速發展，但是如何提升社會組織的服務能力以及規范社會組織的內部管理就顯得很有必要。目前基本上有政府孵化與NGO孵化兩種培育管理模式。

政府孵化的培育管理模式，是由政府相關部門作為主體進行公益組織的培育與管理。它有自身的優勢，比如容易受到政府政策與資金等支持，但是問題也顯而易見，諸如被孵化組織對政府行政依附性強、政府指導專業性不強等。

NGO孵化的培育管理模式，其典型是由上海首創并被多地廣泛采用的“公益組織孵化器”模式，這種孵化器不直接做公益項目，而是專門培育公益機構。它屬于NGO支持型中間組織，為初創的中小型社會組織提供關鍵性的支持，包括辦公場地、辦公設備、能力建設、小額補貼、注冊協助等，給被孵化機構提供專業的指導，減少它們在后勤、辦公方面的困難。孵化器秉承“政府支持，民間力量興辦、專業團隊管理、政府和公眾監督、民間公益組織受益”的基本原則運行。它的使命是專門培育新的有創新性的社會組織，發現和支持有潛力的社會人才。

這兩種模式前一種是“自上而下”的社會組織培育，后一種則是“自下而上”的培育社會組織模式。這兩種模式均是提升社會組織自身發展能力的有效途徑，它們各有優勢，在實際運行中應該結合實際情況具體運用。

2.對社會組織實施分類指導與樞紐型管理

社會組織直接登記改革后，民政部門將面臨較大數量社會組織的指導與管理任務。樞紐型管理就是利用既有的群團組織或者成立一個介于政府與社會組織之間的組織載體，加強其作為相關社會組織的龍頭帶動和組織者的角色，增強其社會服務功能，充分發揮其聯系、指導和服務相關社會組織的樞紐型作用。

管理樞紐設置的意義在于將一部分政府的權力讓渡給樞紐組織，由它承擔社會組織的管理和規范功能，實際上成為政府民政部門的有力助手，既可以加強政府對社會組織的分類指導與管理，還有利于政府與社會組織之間的信息溝通。樞紐型管理的目標指向“以民管民”、“以非對非”，進而實現政社分開。在此需注意的是防止樞紐型社會組織對政府的過度依賴。

3.加強社會組織規范管理：承諾自律、行業自律與他律的結合

當前，社會組織健康發展可能面臨的難題有：組織運作及行為的非規范性；組織及個人的腐敗和爭名奪利行為；由于狹隘的小農意識而引發的惡性競爭以及違背NGO的非政治化原則等問題。從實際來看，政府對于社會組織實施扶持與嚴管的雙向方針，其意指規范和指導社會組織的正常健康發展。顯而易見，社會組織的發展過程中僅有政府的他律是遠遠不夠的。因此，還需要在政府他律的基礎上，形成社會組織承諾自律及行業自律相結合的管理模式，以更好地推進社會組織的正常健康發展。

4.構建合作平臺推動社會組織發展

理想狀態的政府與社會組織關系應該是平等的合作伙伴關系，基于此，有些地方政府基于平等互信的原則，積極搭建政府與社會組織的合作平臺，在合作中加強對社會組織的管理，并實現對它的扶持。

目前，地方政府主要是通過社會組織參與社會服務，或者建立政府與社會組織的溝通、協調機制，以及通過地方政府重大決策的咨詢參與制度與社會組織參與矛盾調處機制等方式構建合作平臺的綜合管理模式。比如深圳市政府的實踐。

這種綜合管理模式形成的基礎有：一是政府實現政府職能轉變，將一部分公共服務的職能移交給社會組織；二是要推行政社分開，實現社會組織的“民間化、自治化與市場化”，將社會組織建成真正意義上的獨立法人治理結構；三是規范政府與社會組織的關系，二者應該在平等互信的基礎之上構建新型合作伙伴關系；四是政府要積極出臺相關政策扶持社會組織的發展，給社會組織進一步松綁。

5.構筑社會組織的第三方獨立監督與評估機制

第三方獨立監督與評估機制的建立是實現政社分開,對社會組織實行客觀公正監督的有效手段。第三方獨立機構指的是獨立的非政府的服務機構，遵循獨立責任、責任分離的原則。該機制要發揮作用關鍵是實現第三方機構的獨立性。第三方獨立監督與評估機制，有四方面的作用：一是有助于社會組織實現社會合法性；二是可以有效杜絕組織內部人控制；三是避免社會組織權力尋租；四是可以實現社會組織的優勝劣汰，促進其健康發展。

當前，在實踐中已經形成了三種“第三方”主體，即：專家學者、專業公司、社會組織。然而，盡管第三方獨立監督與評估機制已經在中國初具模型，仍面臨著諸多的困境，比如制度保障缺失，缺乏相關的法律規范；第三方與社會組織間嚴重信息不對稱；第三方機構的資金依賴委托方；評估方法不專業等問題。因此，還需進一步發展第三方獨立監督與評估機構，探索社會組織的自治與監管的平衡機制，從而推動中國社會組織的有序發展。

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）