用系統化思維推進上海郊區城鄉一體化發展

○陳祝平

2015年，市委《關于推動新型城鎮化建設促進本市城鄉發展一體化的若干意見》指出要以高質量的新型城鎮化推動高水平的城鄉一體化，形成以工促農、以城帶鄉、城鄉一體的新型工農城鄉關系。文件明確了上海未來一段時間內城鄉一體化發展的目標、原則和基本路徑，是市委市政府加快郊區發展的重要戰略部署。當前，雖然上海城鄉之間在經濟、社會、文化等領域的發展差距在逐步縮小，但是由于長期存在二元結構影響，城鄉發展不均衡仍然是當前上海城鄉發展的一個常態。如何貫徹落實好市委市政府精神，探索創新發展模式和路徑，破解當前諸多難題，本文擬以青浦區重固鎮新型城鎮化建設試點為例，從實踐角度提出一些上海郊區實現城鄉一體化發展思考。

一、上海郊區城鄉一體化發展面臨的主要困境

近年來，上海的城鎮化速度進一步加快，城鎮化率已達90%，但是數據背后的上海城鄉差距依然很大，當前推進城鄉一體化發展尚存諸多困境。

1.土地困境。土地是新型城鎮化建設的重要載體，推進上海城鄉一體化將嚴格受到土地指標“天花板”等政策制約。過去上海郊區城鎮化速度很快，但土地利用暴露出了很多問題。一是鄉鎮邊界前期擴張過快，土地資源快速消耗，城鎮化建設缺乏后續的動力和可持續性。二是鄉鎮土地使用較為分散、效益低下。集中建設區外分布了大量零星工業用地和農民宅基地，土地使用較為分散；集中建設區內集中了大量勞動密集型低端產業和環境衛生較差的城中村，土地利用效益不高。三是農村土地資源配置的瓶頸性問題亟待突破。農村集體土地流轉還不到位，無法形成集約化規模化農業生產經營，農村宅基地減量政策牽涉面廣，涉及利益糾紛大，農民權益保障不夠充分。

2.人口困境。當前，上海郊區的人口結構主要呈現兩個特征：一是外來人口多年來連續快速增長，成為郊區城鎮人口的主要增長點。二是外來人口的受教育程度普遍較低。大量低層次的外來人口已經成為上海郊區城鎮常住人口的重要組成部分，給當地公共資源帶來極大壓力,也對當地公共安全帶來極大影響。

3.資金困境。以往城鎮化建設資金主要來源是公共財政，這種模式造成了兩個問題，一是城鎮化是系統性工程，資金投入時間長、規模大，給政府財政造成了很大的壓力。二是依靠政府財政推進城鎮化建設，資金主要考慮要項目優先，農村集體經濟發展缺乏保障，良性造血機制無法形成。特別是明確鄉鎮政府不得負債后，基層鄉鎮政府推進城鄉一體化將面臨新的資金困境。

4.產業困境。無論采取何種方式的城鎮化建設，產業發展的帶動始終都是其主要動力，當前上海郊區鄉鎮普遍處于以投資驅動為主要路徑的粗放型工業發展階段，雖然近年來市委市政府大力推動郊區產業結構調整和產業能級提升工作，但是郊區鄉鎮的工業用地單位產出率還是遠遠低于全市工業園區的平均水平。

5.生態困境。上海地處江南水鄉，部分地方還比較完整保留著一些江南水鄉特有農村風貌，具有優于中心城區的環境特質和資源，但是由于部分零星工業對生態的破壞以及人口的無序大量導入等原因，農村生產生活方式發生變化，很多農村地區的原有風貌遭到破壞，生態環境受到極大壓力，江南水鄉的文化特質無法得到發揮。

二、上海郊區城鄉一體化發展的應有內涵

上海是一個國際化大都市，完成建設“四個中心”的重要歷史使命，必須要靠城鄉兩個方面同步發展，共同推動。因而，上海城鄉一體化發展的核心內涵就是以新型城鎮化建設推動城鄉之間在經濟、社會、文化等各方面的均等化、共享化。簡而言之，在具體推進過程中，就是在堅持“以人為本”的基礎上努力實現“四個融合”。

1.產城融合。就是將產業發展和城鎮發展相融合，上海郊區的各個地方，地理位置不同，產業現狀不同，文化底蘊不同，新型城鎮化區別于傳統城鎮化的特征之一就是產城互動、融合發展，產業是城鎮發展的基礎，城鎮是產業發展的載體，只有在堅持產鎮融合的基礎上，才能在集鎮群中找準自身發展定位，突出自身的特點和優勢，打造特色小城鎮。

2.城鄉融合。傳統的城鎮化建設具有鮮明的城鄉二元分割的特征，以城鎮建設政策替代城鎮化政策，把城鎮化的重點放在城鎮改造、城鎮規模擴張上，新型城鎮化就是要改變傳統的重城輕鄉的弊端，實現城鄉的共同協調發展。從這個意義上講，城鄉統籌發展就是新型城鎮化的基本特征。

3.生態融合。一直以來，始終伴隨著我國城鎮化建設高速發展的就是越來越嚴重的城市環境問題，特別是在東部沿海地區，城鎮化過程中的生態壓力和環境資源壓力日趨增強，能否突破環境瓶頸是新型城鎮化體現其“新”的一個重要內在要求。堅持生態融合，對于上海郊區推進城鄉一體化發展至關重要。

4.文化融合。在新型城鎮化的進程中，文化對人的素質、修養的提高是其他要素無法替代的。上海郊區的各個鄉鎮，或多或少都有自己獨特的歷史文化底蘊，在城鄉一體化發展進程中，一定要重視對這些文化底蘊的傳承和接續，重視當地文化內涵與新型城鎮建設的融合，打造獨具自身特色的新型城鎮。

三、青浦區重固鎮新型城鎮化建設方案的實證分析

重固鎮推進新型城鎮化過程中，為了破解同樣面臨的人口、土地、資金、產業和生態等方面存在的困境，實現“以人為本”為基礎的“四個融合”，結合自身實際，重固鎮創新地提出了系統化思維市場化運作推進新型城鎮化思路。

1.基本情況。重固鎮地處青浦區東部，鎮域面積24平方公里，人口5.7萬，其中戶籍人口1.6萬，外來人口4.1萬，重固鎮域內和附近有G15、G50、S26、G1501、G42五大高速經過，背靠大虹橋，面向長三角的重固鎮具有得天獨厚的發展優勢，重固鎮地處上海經濟社會發展速度最快的地區之一，擁有比較完整的鄉鎮工業體系，同時保留了較完整的農村風貌。此外，重固鎮鎮域面積較小，人口結構具有典型上海郊區的一些特征，境內的福泉山遺址是上海市唯一一處國家級大遺址，無論從地理位置、產業現狀、人口結構、文化底蘊等各方面，重固鎮具備成為上海市郊區城鄉一體化發展試點的條件。從2014年開始，重固鎮開始啟動新型城鎮化建設試點工作，目前新型城鎮化實施方案和規劃設計方案等已經形成，并完成相關決策審批。潛在合作伙伴談判選取基本完成，相關試點工作即將開始。

2.總體思路。即系統化思維市場運作方式全面推進重固鎮新型城鎮化，促進城鄉一體化發展。系統化思維，就是“一體設計、分期推進”，針對當前郊區城鄉一體化發展存在諸多困境，新型城鎮化方案和規劃一體設計，綜合考慮土地效益、人口結構、生態環境、農民權益、公共服務、產業導入等各個要素，創新路徑和模式分期推進新型城鎮化建設。堅持新型城鎮化與集約節約用地、產業提升和農村集體經濟組織培育有機結合，總體上按照存量收益反哺鎮村、增量收益用于功能實現的原則，在重固鎮域內一次規劃、分期實施，全區域提升城鎮發展品質，提升產業層次，改善基礎設施及農村生態環境，提升鎮域風貌,著力建設古韻幸福小城。

3.主要做法。一是在產業導入上，注重充分發揮自身優勢，注重產業導入和城鎮發展的融合。依托虹橋商務區，根據重固鎮“一核三軸”產業發展規劃，主動承接虹橋商務區的功能溢出，逐步形成以會展服務業為先導、現代物流業為支撐、生產性服務業為基礎、電子商務業為輔助的新型產業體系，為新型城鎮化建設提供有效的產業支撐。依托福泉山古文化遺址，大力推進福泉山國家遺址公園規劃建設工作，改善和保護古鎮古街和傳統古村落面貌，挖掘歷史文化資源，積極培育和發展文化創意、休閑旅游等特色性項目，構筑低碳環保的以地區專業化為基礎的特色產業鏈，打造特色風情文化街。

二是在城鄉統籌上，注重城鄉規劃的一體化、產業布局的一體化、基礎設施建設和運行一體化、公共服務一體化。主要是結合美麗鄉村、美麗河湖建設，加快構建城鄉一體的公共服務體系，高起點、高標準制定完善村莊總體規劃和交通、農業、水利、環保、產業等專項規劃，全面推進農村環境綜合治理、農村基礎設施建設和農村公共服務設施建設三大工程，推進城鄉統籌發展；落實農業布局規劃，推進生態農業、休閑農業，形成都市型現代化新型農業產業體系。在農村集體經濟發展方面，通過集體經濟組織入股新型城鎮化建設項目公司方式，確保農民收益的長期穩定和造血機制的形成。

三是在生態環境保護上，注重將生態優先與集鎮發展融合起來。在集鎮區，以已通過市建委審批的城中村改造工作為抓手，進一步加強195區域轉型調整工作，淘汰“三高一低”落后產能，著力改善集鎮的環境衛生水平，優化集鎮空間布局。在農村地區，大力開展198區域減量化工作，逐步較少集建區外現狀工業用地的數量，以美麗鄉村建設工作為抓手，建立城鄉一體的網格化管理機制，開展城鄉環境綜合整治行動，提高農村生態品質，著力打造生態城鎮。

四是在文化資源的傳承上，注重歷史傳承，尤其是對于老鎮保護和利用。依托國家級大遺址福泉山文化遺址，大力推進國家級遺址公園的規劃選址和建設工作，積極開展中國歷史文化街區申請認定工作，努力恢復老鎮歷史風貌，培育各類文化產業的發展，與城市產業轉型、舊城區改造有機結合，促進文化與科技的有機融合，成為一個地區實現經濟增長的重要著力點。

4.實施路徑。具體路徑上采取“政府主導、市場運作”模式。發揮地方政府規劃、決策等主導作用，同時引導企業主體發揮市場化運作優勢，在投入產出總體平衡基礎上綜合推進新型城鎮化建設，在上海首次嘗試以政府與社會資本合作模式（PPP模式）在一個鎮域實施全區域開發，利用有限的財政資金，撬動大量社會資本的參與新型城鎮化建設，減輕政府財政壓力，同時利用社會資本合作方在城鎮建設領域和產業招商運作等方面專業優勢，提升城鎮建設的品質，提升產業能級，確保城鎮化發展的后續動力。

一是具體模式。重固鎮新型城鎮化試點采取一次授權、分期分類推進。由政府與社會資本共同出資設立項目公司，項目公司作為唯一實施主體，授權范圍包括：規劃設計修編、土地整理更新、基礎設施、配套設施及功能提升項目的投資建設運營，產業導入和發展服務等。基于項目性質和公共資源配置的來源不同，采取“1+X”的合作模式，1就是一個基本模式，主要指綜合開發（其中一級開發階段項目報銷）模式，X就是視雙方合作情況可能采取的附加模式，包括政府購買（財政中長期預算）模式、缺口補助（政府配置定向出讓用地）模式、特許經營模式等。基本模式主要是要實現基礎開發責任與存量發展收益的捆綁，附加模式以功能提升類項目與增量發展收益結合為原則，充分體現責權對等原則，有助于激發市場活力。

二是項目平衡。考慮到198土地減量及基礎設施等項目建設單項資金難以平衡，試點工作采取項目整體收益打包形式以實現總體平衡。經過測算，重固鎮新型城鎮化建設投入項目支出包括城中村改造、基礎及公共設施建設、土地整理更新、美麗鄉村及河湖、集體經濟發展以及財務成本等，總投資在不考慮項目公司二級開發收益的情況下，總體可以實現靜態平衡。土地方面實現集約利用，指標總體實現平衡，建設用地比例將從28%下降至25%。同時集體經濟除參股項目公司10%股份以實現收益外，方案還考慮數萬平米商辦物業無償交付集體經濟組織，形成集體經濟造血機制。

三是具體實施。采取項目公司+基金運作模式,青浦區、重固鎮、社會資本合作方三方共同出資成立50億元規模的新型城鎮化建設基金，政府與社會資本按照三七比例出資，基金選擇重固鎮新型城鎮化項目作為投資對象，項目公司與基金形成借貸關系。項目資金不足部分，由項目公司實現融資，保持靈活性。同時形成了“358”的項目進度計劃安排，按照基礎建設期、鞏固完善期、全面提升期階段目標分期推進新型城鎮化工作，總體實現“傳承福泉古韻、打造幸福小鎮”工作目標。

四、結語

實現城鄉一體化是上海實現“四個中心”建設任務的基本要求和重要方面。當前，市委市政府已確定了新型城鎮化建設作為上海實現城鄉一體化的基本路徑，上海的城鄉一體化建設與全國其他地方的城鄉一體化建設有所不同，上海的城鄉一體化建設應當更加注重軟實力的提升，應當更加注重人居環境、產業結構改善，注重公共服務的提升，注重農民權益的保障，注重生態文化資源的傳承接續，注重政府財政的合理分配，注重土地資源集約利用和城鎮發展的可持續性。重固鎮從系統化思維、市場化運作角度，完整思考了一套可以推動上海郊區新型城鎮化建設的體制機制。面對城鄉一體化諸多困境，重固鎮新型城鎮化工作的探索創新將給全市面上城鄉一體化發展帶來一個全新樣本，相信未來推進之路也將會形成更多啟示和經驗。