航運外交在“一帶一路”建設中的法治選擇

○夏海斌

一、航運外交的法治合作基礎

發改委、外交部和商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中提到，21世紀海上絲綢之路重點方向是從中國沿海港口過南海到印度洋，延伸至歐洲；從中國沿海港口過南海到南太平洋。海上以重點港口為節點，共同建設通暢安全高效的運輸大通道。由此可知，21世紀海上絲綢之路建設兼具沿線國家和地區間港口合作，實現地理空間上的互聯互通，首先需要發揮外交的談判，溝通能力，通過簽訂合作協議、聯合宣言，加入國際公約等進而逐步實現航運外交的法治化之路。

1.航運通道的安全合作

隨著世界貿易中心向亞洲轉移，世界航運中心也隨之東移，在全球每年新增的海運量中，高速增長的中國經濟貢獻顯著，有數據顯示，超過60%是中國的進出口貨物，中國已取代美國成為全球最大的貿易國。

作為貿易和航運大國，我國對航運通道安全的依賴性極強，加之我國的戰略自然資源進口和對外貿易進出口所通過的海上通道比較集中，倘若海外通道被截斷，能源危機，經濟危機將隨之發生，對我國經濟將造成嚴重制約。因此，確保我國海上通道安全除了強大的綜合國力，對策重點就是制定和完善國內相關海洋政策與法制，并強化在相關領域的國際合作。國際合作是外交的應有之意。

近年來中美建立的海上危機預防及管理機制就是很好的例證。中美防務政策協調對話機制就打擊海盜、國際海洋法等問題進行磋商；中美海上軍事安全磋商機制就海上安全與慣例、建立互信措施、海上搜救及溝通程序、避免海上事故進行合作。近些年，中美雙方也在集裝箱運輸安全、“海關-貿易伙伴反恐計劃”、危險品運輸安全等方面進行了初步合作。

為維護航道安全，中國自2008年12月26日至2015年8月22日，中國海軍先后派二十批護航編隊赴亞丁灣索馬里海域執行護航任務，編隊在護航期間，與其它各國護航艦艇相互交流學習，深化護航合作。中國積極參與并加入多個海上安全合作機制和海上安全合作公約，向主要航運通道主權國加派使館海事官員，通過外交談判維護航運權益和海員安全，積極參與國際海運組織規則和國際標準組織海運行業標準的制定，掌握國際海運話語權等都需要專業的外交人員參與。

2.航運企業“走出去”進行國際合作

“中國因素”在改變全球經貿格局的同時也正在促進中國航運、港口和造船業迅速崛起。1872年中國第一家輪船公司招商局走出去的方式就是開辟航線和設立機構，增加海外營運收入。當前，中遠集團、中海集團、長航集團、中外運集團和招商集團下屬的招商輪船是我國從事航運業的中央直屬企業，都實施了跨國戰略，去海外投資和并購，其海外布局不斷拓展，投資遍布海外樞紐港。分析其原因，從外部環境來講，除了歐洲和北美等國的港口設施滯后，金融危機使港口運營變得艱難外，海外港口為籌集資金，投資的政治障礙和隱性成本開始降低也是吸引中國企業投資的重要原因。但更重要的原因則是中國經濟海外存在和拓展的現實需要。

隨著中國航運企業“走出去”戰略的實施，各種摩擦也進入高峰期。中國船員、漁民的頻繁遭到扣押，商船遭遇海盜襲擊，必然會涉及當事國外交和法律關系，外交部和商務部針對中國企業海外經營出現的風險專門制定了《海外中資機構文明指南》。駐外各領事館針對每個國家的安全風險，也不斷提出了具體的安全防范措施，包括事前預防、事中應急、事后處理等。對于中國企業走出去，首先應對目的國的法律體系有一個詳細的了解。企業赴海外投資，在出國考察、投資協議框架構思時，就應有相關的法律咨詢和服務。目前中國法學會《關于法學會參與政府重大決策法律風險評估工作的意見(試行)》已逐步實施。

（2）斜Y坡口焊接裂紋試驗 試驗標準：試驗按照《焊接性試驗斜Y坡口焊接裂紋試驗方法》（GB4675.1—1984）進行。

3.航運文化建設合作

航運文化是建設航運強國的內在動力，提升航運文化軟實力就是要挖掘、整理我國航運歷史文化、豐富和發展航運文化，進一步創造航運文化。中國國際航運文化節以“弘揚航運精神，助力航運發展，彰顯海員魅力，服務經濟建設”為宗旨，自2010年以來已經成功舉辦六屆，還有中國航海博物館的建立也是航運文化建設的重要載體。盡管我國已成為世界的航運大國、港口大國和集裝箱運輸大國，但真正的國際航運中心仍然在歐洲，是倫敦。其根本原因就在于國際航運服務業的核心仍然在歐洲。航運軟實力并沒有隨著貿易和航運的發展轉移到亞洲。因此，要提高中國航運的綜合實力和在國際上的影響力、發言權，就必須加強航運文化建設，提升航運軟實力，航運真正的競爭力來源于航運文化的影響力和感染力。

正如國際系統中的權力分配對國家行為的影響與國家之間的互動和互動方式相結合即可構成國際系統分析的兩個重要方面，推廣至國際航運市場，由于海上運輸高度的國際性，因此海上運輸制度也具有較高的統一性，目前中國海運市場基本建立起統一開放、競爭有序的海運市場體系。這既是國際海上貨物運輸制度對我國的促進，同時也是我國運用航運外交資源與世界各國進行談判、磋商、互動的結果。總之，世界近代歷史反復證明了航運關系到國家的興衰，建設航運強國、海洋強國須充分發揮航運外交的巧實力，不斷提升航運文化軟實力。

二、航運外交的法治化路徑

1.國家元首、政府首腦等高層出訪，引領航運法治

2007年9月，國家主席胡錦濤訪問澳大利亞之際，中國與澳大利亞簽署了承建澳大利亞西澳鐵路和Oakajee港口項目的投資合作協議。2008年6月，中遠集團在希臘比雷埃夫斯港集裝箱碼頭私有化招標中成功中標，獲得了該碼頭35年特許經營權。同年11月，在胡錦濤主席和希臘總理的共同見證下，中遠集團與希臘比雷埃夫斯港務局簽署了該碼頭經營權的轉讓協議。2010年10月國家總理溫家寶出訪歐洲四國第一站就是希臘的比雷埃夫斯港，在兩國總理的見證下，中遠與合作方分別簽署了對雅典2011年特奧會的贊助、中遠PCT碼頭與雅典國際機場的“海空鏈接”合作等三項深化中希航運企業合作的協議。2013年9月習近平對斯里蘭卡訪問期間，中國和斯里蘭卡將就科倫坡港口城項目簽約。十八大以來，習近平主席、李克強總理先后出訪17次，足跡遍及五大洲50多個國家，會見外國元首和政府首腦近500人次，在世界上擔當起“中國推銷員”和“攻關專家”的角色。國家領導人出訪前，一般都會在出訪國官方媒體發表文章或者參加工商領導人峰會，闡述世界經濟和自貿區議題。

2.國家主場外交，內生驅動，創制議題

2014年11月，中國以主辦APEC會議為契機，主動設置議題，啟動亞太自貿區進程并批準相關路線圖，隨后又發起成立亞投行和絲路基金，超越并整合本地區日趨碎片化的雙多邊自貿安排。利用中國的經濟實力、展示獨立意志和金融力量，發揮“中國元素”的整體效應，提出中國全球經濟治理方案。

2015年1月，中拉論壇—中國“主場外交”，通過的3個成果文件，其中經濟合作是主軸和主要內容，體現了中國經濟外交宏大戰略在拉美的具體實施。

主場外交還有一種形式，就是用“客場之地”顯“主場之氣”，例如，2013年和2014年習近平在到訪國舉行宴會，與多國領導人會晤，也是我國新一屆領導的一種全新外交形式。這種外交形式效率非常高，可以開拓新的市場、新的合作伙伴，效果也很好。

3.行業協會、企業組織積極搭建多渠道的航運外交法治平臺

中國積極參加國際海事組織、國際公約的談判和履約、確立航運外交的地位。2009年11月7日至18日,國際海事組織審核組對我國履行國際海事公約的總體戰略、制度安排、工作程序、履約資源和效果等情況進行了全面審核，順利通過審核，較好地展示中國政府良好履約的航運大國形象。2012年，國際海事委員會成立115年以來，中國首次承辦了國際海事委員會第40屆大會。這次會議上《船舶司法出售國際承認公約草案》獲得通過，定名為北京規則，這是第一次由中國人主導并積極參與的國際公約的立法過程，因為我國是法院扣押和拍賣船舶數量較大的國家，這將促使我國法院扣押進而出售船舶的效力獲得廣泛的國際認可。此次會議的諸多議題都是航運外交的充分體現。2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議批準我國加入國際勞工組織《2006年海事勞工公約》。航運業一直是全球化特征最為明顯的產業，世界貨物貿易90%由商船承運。批準和實施公約能夠彰顯我國以人為本的執政理念，宣示我國切實維護海員勞動者權益、致力于構建航運業公平競爭環境的意愿和決心，有利于我國樹立負責任的國際形象。批準公約將對促進航運業依法用工發揮重要作用。

更多新聞媒體、工商企業、社會團體、智庫學者等民間機構參與航運，共同對外講好“中國故事”。在各種公共外交的主體中，走出去的企業是重要的成員，走出去的企業急需開展多層公共外交，要處理好政府與市場的關系，走出去要學會和不同的主體打交道。隨著中國海外經濟利益的存在和拓展，國際上對我們的集體認知發生改變了，我們需要承擔更多的社會責任。航運企業在行業標準、環保標準、勞工標準等方面已初步形成了自己的競爭力核心。

4.國際航運年會的實踐成果

中國為加強航運業界的國際交流與合作，增進行業共識與協同，推動世界及中國海運業健康發展。2004-2014年共召開了11屆國際航運年會，年會借助中國經濟對世界的吸引力，使整個航運業受益，同時航運業的崛起，又對中國經濟的發展貢獻巨大。由2007年的航運市場運力不斷上升、造船規模也不斷上升，到2008年下半年以來，國際金融危機給國際海運業帶來了巨大沖擊，中國海運業也受到了嚴重影響，航運和港口業都經歷了前所未有的困難時期，導致航運業運力過剩，再到2013年年會的主題“經濟變革中的航運”對航運市場的結構、航運產業外部的變革，傳統的經營模式、未來航運的發展進行了深入討論等，但最終得出的一個結論就是國內航運企業應通力合作，應對國際航運市場的沖擊，因此，對外交往、國際合作就顯得尤為重要。目前年會已成為全球海運、港口、造船以及金融、貿易等行業交流合作的重要平臺。

伴隨著中國經濟和對外貿易的快速發展，中國航運企業在獲得了更加廣闊的市場空間，但同時也面臨著前所未有的競爭壓力。

一是目前中資企業的海外投資面臨東道國政治、經濟、經營環境等風險，如何防范企業海外投資風險仍是航運企業面臨的首要任務。

二是目前中國海外航運利益保護問題突出，一方面來源于政府外交能力的局限。另一方面，航運企業沒有充分利用駐外分支機構、新聞媒體，沒有充分融入當地、逐步克服主要依賴政府保護為主的被動局面。

三是中國航運企業承擔外交功能面臨的挑戰。2014年，商務部成功地阻擊了國際三大航運巨頭馬士基、地中海航運、達飛（三家企業簡稱P3）的合作計劃，但航運業合縱連橫是大勢所趨，中國航運企業、港務企業必須擁抱競爭，主動融入國際合作而非主要依靠政府干預，這與建立統一、開放、競爭、有序的市場經濟，實行依法治國是相悖的。中國大型航運企業只有參與國際競爭才能生存和發展。還有一個問題航運企業的性質問題，這些國有企業到底是屬于國家還是屬于企業的？我們在討論這個話題的時候一定要考慮到公司的外交決策，以及公司在國際上所發揮的作用。

三、航運外交法治發展空間

1.國家戰略層面的發展空間

航運外交是海洋強國戰略的重要支撐。通過梳理改革開放以來的黨和政府的工作報告、中央經濟工作會議內容，發現涉及“海洋”內容很少，涉及“航運”的內容更少，但是近年來有明顯的變化。如，2013年中央經濟工作中提到“推進絲綢之路經濟帶建設，抓緊制定戰略規劃，加強基礎設施互聯互通建設。建設21世紀海上絲綢之路，加強海上通道互聯互通建設，拉緊相互利益紐帶”。2014年的政府工作報告中提到“在走出去中提升競爭力”，“抓緊規劃建設絲綢之路經濟帶、21世紀海上絲綢之路，推進孟中印緬、中巴經濟走廊建設”，“要堅持陸海統籌，全面實施海洋戰略，發展海洋經濟，保護海洋環境，堅決維護國家海洋權益，大力建設海洋強國”等。

雖然中國已連續12年當選國際海事組織（IMO）的A類理事國，可以說是世界上的航運大國，但對照建設航運強國的目標還有很大的差距，我們的發展空間和潛力巨大。近些年，中國在湄公河與緬甸、泰國、老撾等國開展聯合巡邏執法，共同維護湄公河航運安全即是體現了中國航運外交的理念。

2.航運界發展空間

外交問題轉化為企業問題，進行低敏感度領域的合作。“外交是一個在秩序與暴力之間危險地搖擺的世界穩定下來的主要手段”。從這種意義上講，航運業通過商業締造和平。航運業除了創造利潤之外，在和平與解決沖突過程中的主要任務是建立關系并開創交流和聯合行動的途徑，由于貿易是實現全球相互依存的主要途徑，因此通過航運貿易建立起來各種互信互利的紐帶，有可能加強整個全球大家庭的團結。

航運界有巨大的資源可以提供給外交工作，航運業在全球各地擁有一個現成的龐大的國際網絡，在人們的生活和政府政策受到經濟、政治和社會問題的影響時，它能提供關于這些問題的有用信息。它還擁有巨大的、從未使用過的財政能力可以支援外交。航運業不僅能服務于和平進程，還能實現其自身的經濟目標。

盡管航運業交往的媒介表面上是商品和服務，但是它同時也創造了諸多途徑，使善意、信息、友誼和互相尊重得以自由流動。

3.建立安全法治的國際海洋秩序空間

中國作為世界第一人口大國，向海洋拓展生存空間成為我們未來發展的關鍵。當前我國海洋維權形勢嚴峻，島嶼主權、海域劃界、海洋資源爭奪等問題日漸凸顯。深度分享國際海洋規則制定權，應當從中華民族偉大復興的視角、從全人類和平與互利的高度，著眼海洋秩序發展與重構的未來走向，探索新型的全球海洋治理體制。這就需要平衡包容性與排他性制度安排，平衡國際主義和民族主義，人類正義與國家間的正義，既保障最低海洋秩序，又努力實現海洋利用的最佳秩序。如何實現以上諸多平衡，對航運外交實踐和理論都是巨大的挑戰。

當今海洋法律秩序是歷史上人類對海洋空間、資源的開發利用而形成的，海洋大國的航運能力一直是影響海洋事務的一個持久性因素，而航運外交對中國建設海洋強國的價值在于依托航運實踐和國際海洋法律制度，在涉海談判和爭端解決中發揮廣闊的行動空間，使塑造海洋秩序的意志和戰略轉化成現實能力，從而真正成為維護和實現安全法治的國際海洋秩序。