新型城鎮化進程中農民工市民化問題研究

文/邢 波

（西安培華學院 陜西·西安）

新型城鎮化進程中農民工市民化問題研究

文/邢 波

（西安培華學院 陜西·西安）

新型城鎮化建設是我國一個大戰略，其核心是人的城鎮化，因此農民工市民化是推進新型城鎮化的關鍵。各級政府應大力解決農民工市民化的種種難題，從而推進我國新型城鎮化進程。

新型城鎮化；農民工市民化；基本思路

城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020年）》指出，城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。但是在新的形勢下，建設中國特色新型城鎮化面臨許多問題，歸根結底，農民工市民化是其核心所在。建設以人為核心的城鎮化由于各種體制機制的限制，催生了一系列與農民工有關的問題，成為推動城鎮化建設進程中不容忽視和亟待解決的問題。

一、農民工市民化是推進新型城鎮化的關鍵

（一）農民工市民化關乎新型城鎮化的進程。農民工市民化泛指農民工逐步向市民轉化的過程。它不僅是指農民工由農村戶口轉變為城市戶口，從從事農業生產勞動轉變為從事非農產業勞動，而且更重要的是其思想觀念、生活方式、行為方式、社會組織形態等由農村范式向城市范式的轉變，最終成為一個真正意義上的城市居民。據據國家統計局發布的數字表明，2014年中國的城鎮化率已達到54.77%，城鎮化率提高1個百分點，但這只是名義城鎮化率，其中包括了在城鎮里面沒有固定居所、沒有戶口的農民工。如果不包括他們，中國的人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于52%的世界平均水平，也遠低于我國名義上的城鎮化水平。這說明，近年來我國城鎮化水平的提高很大程度上主要來源于農民工進城就業，我國城鎮化是“夾生”的。因此，農民工市民化關乎城鎮化的實際進程，盡快實現農民工市民化是人口城鎮化轉型與改革的關鍵。

（二）農民工市民化是新型城鎮化建設的一項重大任務。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》明確提出新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”，未來5～10年，新型城鎮化重在推進人口城鎮化的轉型發展。當前，實現農民工市民化到了臨界點。一方面農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，他們中80%的即使不放開戶籍也要留在城鎮，也就是說實現農民工市民化有很強的現實需求；另一方面農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。隨著我國城鎮化進程的加快，農村勞動力還將繼續大量涌向城市，因此推進農民工市民化進程刻不容緩，必須改變將進城農民工拒于城市社會之外的制度環境，促進農民工向市民角色的整體轉型。

二、農民工市民化現狀分析

隨著經濟發展，我國農業富余勞動力轉移在持續進行中，農民工規模不斷攀升。據國家統計局公布的數據顯示，2014年農民工總量27，395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%，其中，本地農民工10，574萬人，增長2.8%，外出農民工16，821萬人，增長1.3%。這就意味著我國目前需要市民化的農民工有2.7億多人，農民工市民化問題任重道遠。

目前，我國農業轉移人口的市民化程度究竟如何呢？中國社會科學院城市發展與環境研究所《城鎮化質量評估與提升路徑研究》課題組曾采用2011年數據，對中國農民工市民化進程進行了評價研究。這個評價體系分為政治權利、公共服務、經濟生活條件、綜合文化素質四個大項，共17個分項，構建了“農業轉移人口市民化程度綜合指數”。各項指標以2012年城鎮居民相關指標的平均值為“標準值”，以農民工相關指標的平均值為“測算數值”，以“測算數值：標準值”，得出農民工市民化各指標的“進程”值，用以評價農民工在市民化各個方面與城鎮居民的差距。根據這一評價體系，2011年中國農民工市民化進程為39.56%，2012年中國農民工市民化程度綜合指數為39.63%，只比2011年上升了0.07個百分點。從部分指標來看，市民化進程還是下降的。這也就意味著，目前我國農民工市民化進程緩慢，推進城鎮化的現實難度很大。究其原因，城鄉福利待遇上的落差，城鄉二元的戶籍制度及其附屬的社會福利制度是橫在農民工和城鎮市民身份之間的根本制度障礙。這種制度上的障礙導致這2.7億的農民工及其隨遷家屬未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受與城鎮居民同等的待遇，也無法長期在城市穩定就業和居住生活，從而處在“人在城市，根在農村”的“半城鎮化”狀態。

三、農民工市民化基本思路

（一）深化戶籍制度改革。城鄉分割的戶籍制度是影響農民工市民化進程的一個核心問題。黨的十八屆三中全會明確提出：“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”，這為加快推進戶籍制度改革明確了路徑和要求。加快戶籍制度改革，重點是要分類調整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農民工在就業居住地有序落戶。以具有合法穩定職業和合法穩定住所為基本條件，全面放開在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮的落戶限制。進一步放寬中等城市戶口遷移政策。完善落實大城市現行戶口遷移政策，按照權利義務對等、梯度賦予權利的原則，以社保繳費年限和連續居住年限為條件，逐步賦予農民工與當地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考資格、社區選舉、在當地落戶等權利。戶籍改革要有序推進，不可盲目化，要因城而異、因人而異。要堅持以人為本，充分尊重群眾自主定居的意愿，不能把農業轉移人口“拉進城”、“被落戶”，不得借改變農民戶籍身份之名剝奪農民和農民工在農村的財產權利。另外，要分類實施。要由各地根據不同地區資源環境綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體辦法，有序推進，不刮風、不冒進、不搞運動。

（二）加強農民工的就業指導與培訓，增強農民工市民化就業基礎。農民工市民化不僅僅是戶籍，更重要的是穩定就業和提供公共服務。戶籍改革過程中農民工最擔心的一個問題就是取得戶籍，把他們的地收走，但是沒有工作和就業機會，因此穩定的就業是農民工市民化的基礎、前提。農民工只有在城市有穩定的就業，才能有資格談市民化。作為政府，要繼續加大對農民工的人力資本投入，增強對職業教育和農民工技能培訓的投入力度，提高農民工文化素質和職業技能，健全農民工職業教育和技能培訓體系，大幅度提高技術熟練型農民工的比重，以技能促就業，從而實現穩定就業、收入增長、自我發展和融入城市。同時，還要建立和完善專門的勞務信息網絡，提供有效的信息服務；加強勞動就業的法制建設，規范勞動力市場；大力培育民間勞務經紀人和就業中介機構，建立社會化就業服務體系。

（三）大力推進城鄉基本公共服務均等化。城鎮化本質是農民工市民化，而農民工市民化的根本體現，就是在城市能夠享受到均等的公共服務和發展機會。調查顯示，目前，農民工參加養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險的比例分別僅為18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服務不均等，成為制約農民工市民化的最重要因素。因此，政府要主動為農民工提供與城鎮居民同等質量的公共服務，其重點就是保障五項公共服務。

五項公共服務即子女教育、居住、醫療、養老保險和精神文化生活。具體來講，第一，要全面解決農民工隨遷子女義務教育問題，子女教育，是農民工在城市穩定就業后選擇是否落戶城鎮首先要考慮的因素。政府要根據農民工子女流入的數量、分布和變化趨勢，合理規劃中小學布局，均衡配置教學資源，將農民工隨遷子女全部納入輸入地教育發展規劃，并且研究制定農民工子女異地參加中考、高考的辦法；第二，建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，促進農民工在城鎮落戶定居。農民工在城鎮居住條件低劣，住房支付能力弱，嚴重影響了其生活質量，并成為他們融入城鎮的最大障礙之一。因此，各級政府應逐步將農民工住房納入城鎮住房保障體系，積極推進覆蓋農民工的城鎮保障性住房體制改革。比如，將符合條件的外來務工人員納入公共租賃住房的保障范圍；對招用農民工比較多的企業，在符合規劃的前提下，企業可以在依法取得的土地上建設一些農民工的宿舍樓等；第三，要保障農民工平等享有基本醫療衛生和計劃生育服務。要堅持輸入地管理，以農民工需求為導向優化衛生資源配置，方便農民工在城市務工期間就近就醫和及時補償，確保農民工同步地與其他居民享受大體一致的基本醫療衛生服務；第四，建立覆蓋農民工的養老保障體系，提高覆蓋面和保障水平；第五，要豐富農民工精神文化生活，創新和加強農民工基層黨團和工會、婦聯組織管理，充分發揮社會組織服務農民工的積極作用，從而增強農民工的心理歸屬感。

（四）大力發展中小城鎮，有力保障農民工市民化的可持續發展。相對小城鎮，大都市無疑對農民工更具吸引力。為了控制轉戶農民工蜂擁到主城區，引發“城市病”，必須大力發展小城鎮，引導農民工轉戶到中小城鎮，緩解大城市尤其是省會大城市的擴容壓力。因此，要增強小城鎮，特別是區縣城市對農民工的吸引力。一是建設重點中心鎮，全力推進重點鄉鎮的規劃管理，使人居環境不斷改善，生態環境得到保護；二是加強鄉鎮的行政管理體制改革，向中心鎮“強鎮擴權”；三是規范、科學合理地規劃和發展區縣城市，在區縣形成“縣城+中心鎮”的模式帶動區縣城市建設發展。

［1］韓俊.農民工市民化實質是公共服務均等化［N］.經濟參考報，2013.2.4.

［2］遲福林.十二五應該讓農民工成為歷史［J］.農村工作通訊，2010.23.

［3］楊志明.有序推進農民工市民化［J］.行政管理改革，2014.8.

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收錄日期：2015年1月29日

10.13665/j.cnki.hzjjykj.2015.06.050