縣級政府自然災害應急管理機制研究

□文/宮曉陽　楊　濤

（華北理工大學管理學院河北·唐山）

縣級政府自然災害應急管理機制研究

□文/宮曉陽楊濤

（華北理工大學管理學院河北·唐山）

［提要］中國經濟迅速發展的同時，一些自然災害頻發，造成的損失往往比發達國家同級別災害造成的損失大。本文以東光縣為例，分析我國縣級政府災害應急管理機制存在的問題，借鑒國外地方政府自然災害應急管理的成功經驗，提出我國縣級政府應對自然災害的管理機制。

縣級政府；自然災害；應急管理

收錄日期：2015年9月14日

一、引言

河北省是我國自然災害發生頻繁且較為嚴重的地區，每年都會發生不同類型的自然災害，每年因自然災害帶來的直接經濟損失就達到數十億甚至上百億元。而滄州市東光縣屬于河北省自然災害發生最頻繁的地區之一。據統計，2006～2010年東光全縣共遭受不同程度自然災害57次，受災總人口231，351人次，直接經濟損失6.56億元。頻發的自然災害使得東光的經濟雪上加霜，眾多村民因災致貧、因災返貧的現象嚴重，這已經成為制約東光縣經濟健康可持續發展的重要因素。減少自然災害造成的損失，保障縣級區域的政治穩定和經濟安全，保障河北各民族群眾的生命和財產安全，成為河北地方政府的重要職責。

二、我國縣級政府災害應急管理機制存在的問題

（一）應急管理體制方面。我國現行“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理”為主的應急管理體制?？h級政府災害應急管理機制也是依照此原則來設置，雖然分類屬地管理可以加強搶險救災的針對性和專業性，但在災害應急救援工作中，缺乏一個全面的、協調的綜合應急部門。此外，我國縣級政府缺乏相應的人力、物力資源的保障機制，高效的預警機制跟不上，責任追究督查機制不夠完善，災害發生后的各種保險機制幾乎沒有。各縣級領導在災害發生前防范心理懈怠，災害發生時缺乏科學決策。

（二）政府災害應急能力方面。近年來，我國政府應對自然災害等突發事件的能力有所提升，然而面對自然災害以及由其引發的衍生與次生災害數不勝數，防不勝防的態勢，我國政府還是顯得力不從心。因此，進一步提高各級政府災害預防與處置能力顯得尤為重要。東光縣在2008年后設立了減災委辦公室為縣減災委常設機構，在之后一段時間里，編制了應對各類突發事件的預案、建立了不同類別的臺賬。這些計劃都建立在數年的時間，它顯示了增長速度。但量的變化并沒有提升質的飛躍，應急預案完善程度并不高，有些預案本身存在很多的局限性。由于人力、物力、資金的缺乏等在實踐中卻難以實現，使應急預案過于形式化，起不到最初設想的作用。

（三）應急管理合作方面。由于固有的下級聽從上級指揮，這雖明確了災害應急管理中各方的職責、任務，但其應對災害應急聯動較差，難以形成合力。在遇到自然災害時合作意識差，地方政府各部門在救災中只注重自己部門的工作，忽略救災的其他環節以及與其他部門間的協作。各地區間沒有達成救災協議，當災害發生時不能在第一時間內得到其他地區的援助，還要臨時進行救災協商。另外，由于缺乏應急合作中公共信息共享平臺，導致組織間的合作不協調，很多救災物資分配不合理，居民管理混亂，出現重復性工作。

三、國外地方政府自然災害應急管理成功經驗

（一）美國應急管理機制。美國實行三權分立，在聯邦、州和地方政府進行分權，從而形成一個聯邦政府、州政府和地方政府的三級應急管理組織結構。成立聯邦緊急事務管理署（FEMA），作為救災和恢復過程中，聯系相關地方政府部門和社會組織的協調者。同時，美國防救災工作強調運用高科技，強調事先預防和模擬演練。FEMA通過“E-FEMA”戰略的實施，建立信息系統層次結構模型，讓各種信息資源進行更新，促進信息在不同系統之間共享。此外，美國應急管理合作機制也非常完善。非政府組織和私營部門在救災運作中發揮了巨大的作用，受到了地方政府的高度重視。在災害突發事件中，非政府組織總是活躍在第一戰線，不僅為災民提供衣物、食物等便利，還保護著關鍵的基礎設施和自然、社會環境；其中，紅十字會貢獻突出，成為美國應急協調員。政府主導，社會組織參與在美國得到了法律的認可。在美國，不乏公益性組織應急服務機構。

（二）日本應急管理機制。日本自然災害應急管理過程一般分為中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級，當重大災害或緊急事件發生時，首先，內閣官房在獲取災情情報的第一時間內召開緊急內閣會議，討論災情，并制定應對決策；其次，設置臨時的“重大災難對策本部”，在總理辦公室，分析和處理災情，應急處置工作立即啟動；最后，總理大臣尋求中央防災會議的意見，根據形勢的緊迫性以考慮是否在首相官邸設置“非常災害對策總部”統籌調度；同時，根據就近原則，在受災地區成立“非常災害現場對策總部”進行指揮，各層面和市層面也成立“災害對策本部”，管轄各自區域的應急救援工作。日本還采用地理信息系統（GⅠS），在城市防災減災中，迅速收集相關的復雜的重要信息，幫助解決了許多城市災害管理問題的發生。另外，JⅠS安全研究所構造出防災減災應急仿真系統。用于模擬災難中和災難后重建可能遇到的問題及提出有效的對策。

（三）德國應急管理機制。聯邦公民保護與災難救援署（簡稱BBK），主要負責處理公民的保護事務，支援聯邦政府各部的危機應急管理工作，是聯邦政府與各州政府的災情綜合信息中心，并為政府、社會組織及公民提供專業的咨詢服務。德國還形成了以消防等專業隊伍為主干，以社會組織為側翼的防災救災體系：（1）德國有這樣一個協會——技術救援協會。它擁有救災時所需要的專業知識與大量的技術裝備，依靠這個協會所擁有的技術和人員的專業知識與技能，可以從災害的危險環境中拯救出很多人和動物的生命；（2）德國的志愿者組織。德國政府通過立法、人員培訓、設備支出以及公民文化的培育來保障和發展志愿者組織，在德國發在災難時，志愿者們會以最快的速度形成組織，積極地投入到救災中去；（3）德國汽車俱樂部。作為擁有交通工具的他們與政府簽訂合同，當德國發生災難時，參與德國全景的直升機救援活動。

四、縣級政府應對自然災害管理機制建議

（一）建立高效的應急管理組織結構。我國縣級政府應急管理基礎薄弱，通過改革和建設，加強地方和基層政府下面縣的應急管理刻不容緩。事實上，當地政府特別是縣級政府離災區最近，具有掌握第一手資料的優勢，更了解地方的實際情況。因此，在自然災害應急管理中地方政府應適度權利下放，提高行政效率，加強地方管理。災前決策、災中部署對應對災害都至關重要。

（二）建立健全預警監測管理機制。地方政府要不斷利用高科技來武裝自己，完善自然災害預警系統，建立多元化、現代化、智能化的重大自然災害預警機制。建立預警責任和協作機制，地方政府在自然災害預警中要各司其職，認真負責的做好預警工作。各部門要利用其自身的專業知識、設備和技術，集中精力履行本部門的監測職能，提高整體監測的準確度和效率。對于遲報、謊報、瞞報自然災害情況者，要結合其行為給予行政處分，構成犯罪的依法追究其刑事責任。

（三）建立健全應急財務管理機制。一方有難，八方支援。我國很多公益性組織在災難發生后會迅速向災區提供人力、物資等幫助。因此，建立健全應急財務管理機制在搶險救災中至關重要。我國政府應加大救災資金預算，加大災前資金投入比例。應結合受災地域特點和受災群眾的實際需求，來設置儲備點和儲備品種及儲備物資量。另外，我國應建立和完善救災款物發放制度，落實使用公示制度，接受全體群眾和社會監督，使救災款物真的為災區人民群眾所用，真的能夠解決災區人民群眾的基本生活，最大限度地降低災害造成的損失。

（四）完善應急管理合作機制。要建立健全社會力量參與災害應急救助的法律法規和政策制度，完善志愿服務、緊急征用、對口支援等社會動員機制。政府在應對自然災害時的靈活性和協作性是合作團隊的重中之重，這個合作團隊要相互搭配，實現資源共享，優勢互補，促進應急能力的提升。拓寬非政府組織參與自然災害應急管理的渠道，在面對自然災害，政府和非政府組織不再存在球門線，他們聯合一致發揮了巨大的作用，以對抗災難。政府和非政府組織的目標是一致的，盡最大力量拯救受苦受難的災區人民。

（五）完善農業保險制度。多難能興邦，也能興法。目前為止我國的《保險法》是一部商業保險法。這部法律沒有考慮農業保險不同于商業保險的特殊性，因此在農業大省、農業大縣推進農業保險立法勢在必行。各縣政府應資助農業保險業務，幫助當地村民支付一定比例的保險費用，擴大農業保險覆蓋率；針對農業保險出臺一系列優惠政策，如實行免稅政策；加快設計一套人性化、規范化的農業保險制度，來分散自然災害帶來的風險，真正起到保護投保村民合法利益的作用。

他山之石可以攻玉，借鑒國外地方政府災害應急管理的成功經驗，結合我國縣級政府實際情況，構建適合我國的自然災害應急管理體系，進而更快、更好、更高效地防御災害，減少災害帶來的損失，這是筆者研究的初衷。

主要參考文獻：

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［2］鐘開斌.“一案三制”：中國應急管理體系建設的基本框架［J］.南京社會科學，2009.11.

［3］柴梅.進一步完善我國自然災害應急管理協調機制［J］.中國黨政干部論壇，2010.

［4］閃淳昌等.美國應急管理機制建設的發展過程及對我國的啟示［J］.中國行政管理，2010.8.

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