多措并舉解決養老金缺口問題

□文/王赟智

（廣東外語外貿大學會計學院 廣東·廣州）

一、我國養老金制度回顧

我國的養老金制度分城鎮職工養老金制度和農村養老金制度，城鎮職工養老金制度又分企業和機關事業單位兩部分，由于篇幅有限，這里主要探討城鎮職工的養老金制度。從20世紀90年代后，我國城鎮職工養老金制度的發展大體經歷了三個階段：

（一）雙軌制階段。所謂雙軌制是指不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度，即城鎮企業職工與機關事業單位職工的養老制度不同，前者實行社會化，后者仍是單位管理。該制度始于1995年，國家率先對企業養老金制度實行社會保障改革，即由企業和職工個人共同承擔的“統賬結合”模式，機關和事業單位并未納入改革范圍，職工退休金仍由財政全額撥付，這樣就形成了企業與機關事業單位兩種完全不同的雙軌模式。

雙軌制實施后暴露出很多問題，主要體現在以下兩點：一是不公平。企業職工的“統賬結合”模式就是社會統籌與個人賬戶相結合，社會統籌部分采取現收現付模式，均衡單位負擔，個人賬戶采取積累模式，體現個人責任，全部通過企業職工在職期間個人工資中扣除部分繳費形成。而機關事業單位職工在職期間無需個人繳費，退休后全部由國家財政撥付，這一制度從設計本身就體現了不公平；二是人力資源配置不合理。由于機關事業單位相對更有保障的退休金制度，造成大量人才尤其是大學畢業生傾向于到機關事業單位就業，企業吸引人才的能力差，后繼乏人，在職人員轉崗的意圖也很強烈。長此以往，中國企業的國際競爭力堪憂。

（二）事業單位養老保險制度改革先行先試。2008年國務院確定山西、浙江等5個省市開展事業單位養老保險制度改革試點，為保障此次改革能順利開展，事業單位分類、人事制度、工資制度、財政體制改革都要同步推進。現有承擔行政職能的事業單位執行機關公務員的養老保險制度，從事生產經營活動的事業單位執行企業養老保險制度。但從試點的效果來看很差，試點的5個省市幾無進展，無一省市出臺具體試點實施方案或指出方案仍在調研、討論中，究其原因主要還是不公平。由于此次改革仍將機關公務員排除在外，事業單位工作人員明顯感覺不公平。從改革前的實際情況來看，事業單位工作人員的退休金處于“比上不足，比下有余”的狀況，高于企業低于公務員，改革后與企業退休人員一致，預期實際退休金會下降，與公務員攀比的心態更強烈，矛盾更突出，因此改革的阻力特別大。由于改革遲遲無法推進，引起了媒體的廣泛關注，2013年中青報《機關養老不并軌，改革都似“耍流氓”》一文，一針見血地指出了問題的根源所在。

（三）完全并軌階段。2015年1月14日，國務院發布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，決定從2014年10月1日起對機關事業單位工作人員養老保險制度進行改革，機關事業單位實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費。至此，從制度設計上，橫亙在養老保險制度改革前的最后一塊擋門磚被挪開，在實現了全面并軌的前提下體現了公平的原則。

二、目前養老金保險制度存在的問題

雖然實現了并軌，但這只是從制度的設計上克服了不公平的狀況，目前仍有許多需要解決的問題，其中最突出的就是養老金的缺口。財政部5月8日公布的2015年全國社會保險基金預算數據顯示，剔除財政補貼因素后社保基金收不抵支。社保基金收入 43，088.07億元，支出38，463.97億元，剔除9，741.75億元的財政補貼，社保基金“虧空”5，117.65億元。剔除財政補貼，2015年全國基本養老保險基金（含企業職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險）總收入減去總支出，“虧空”3，115.33億元。更加嚴重的是，與此前幾年的預算執行情況相比，社保基金“虧空”越來越大。以企業職工基本養老保險為例，剔除財政補貼后，當期保險費收入與支出相減，“虧空”3，024.87億元，較去年1，563億元的收支差顯著擴大。2013年剔除財政補貼后的“虧空”僅為959億元，而在2012年該指標還為正值：收支相減余額為1，079億元。造成巨大缺口的原因有以下幾方面：

（一）人口眾多，社會老齡化趨勢日漸突出。我國是世界上人口最多的國家，改革開放后，雖然經濟得到快速發展，GDP不斷提升，但由于人口基數太大，人均GDP增幅依然無法滿足日益擴大的養老金缺口。另外，實施多年的計劃生育政策形成了越來越多的獨生子女家庭，這種獨生子女家庭很大程度上導致了我國不合理的人口結構，其中依靠養老金維生的老年人口比例過高，而繳存養老金的年輕人口比例下降。從具體數據來看，目前我國的老齡人口增速是每年3%，而人口的增速卻只有0.66%，是老齡人口增速的1/5。我國的人均GDP不足發達國家的一半，未富先老導致養老金缺口日益擴大。

（二）舊的養老制度的缺陷。過去的養老金制度由于長期實行“雙軌制”，不同退休群體的養老待遇差別很大，機關事業單位職工在職期間無需個人繳存養老金，完全靠財政支付，并軌后這些職工的個人賬戶上沒有資金積累，但是他們的養老又需得到保障。再加上不少單位實行的提前退休制度，意味著作為勞動能力的繳存年份減少，而領取養老金的年份和數額增多，隨著這部分人員數量的增加也迫使國家提前發放養老金，使本已捉襟見肘的養老金雪上加霜。

（三）養老金使用不當，很難實現保值增值。職工與企業繳存的養老金，尤其是其中的基本養老基金，考慮到降低風險以及我國職工個人對賬戶投資無自主權，其主要的運營方式是存銀行和購買國債，由于利率低，加上高企的通貨膨脹率，造成養老金的大幅貶值縮水。據社科院社保研究中心鄭秉文測算“，多年來基本養老保險基金的投資年均回報率約為2%，低于2011年5.4%的通貨膨脹率，低于2007～2012年實行市場化企業年金投資8.35%的平均年化收益率，低于2000～2013年全國社保基金年均8.13%的收益率，也低于20年來全國城鎮職工14.85%的平均工資增長率。”來自審計署的審計結果也佐證了這一測算結果，由于負利率的侵蝕，“躺”在賬戶中高達2.7萬億元的養老金僅2013年的損失就達178億元。如何通過多元化的投資運營方式，在控制風險的前提下實現養老金的保值增值已成為亟待解決的大問題。

三、多措并舉解決養老金缺口問題

針對目前出現的巨大的養老金缺口，官員、專家、學者給出了不少應對的措施，其中比較集中的是延遲退休。該政策是全球一種普遍的應對人口老齡化的社會政策，幾十年來，歐美等發達國家的退休年齡不分男女均為65歲以上，日本更高，相比我國男60歲、女55歲，某些行業企業更早的退休年齡顯然已不適應時代的發展變化。專家曾做過測算，退休年齡每延遲一年，養老統籌基金可增長40億元，減支160億元，這一增一減可減緩基金缺口200億元。但對此需綜合分析，另一方面我國的國情是人口眾多，我們擁有世界上最大的勞動力后備大軍，尤其是近年來，年輕人的就業現狀是沒有最難只有更難，而就業是民生之本、社會穩定的根基，延遲退休實質上在很大程度上犧牲了年輕人的就業崗位。因此，通過這種方法解決養老金的缺口總體看來弊大于利。結合我國實際情況并借鑒西方的養老制度，以下幾項措施更具可行性。

（一）對接資本市場，發揮專業機構的投資優勢。由于養老金存放銀行和購買國債的收益率太低，因此養老金投資收益更高的股市已是大勢所趨。但養老金畢竟是職工的養命錢，充分地規避和降低風險、保障支付是基本原則，因此養老金入市在態度上要謹慎，做法上要穩妥，需一系列完備的規則和制度的配合。

從投資主體選擇上看，養老金入市應選擇專業的、資質良好的投資機構，其市場化運營也不是簡單意義上的“炒股”，而應通過多元化的資產配置，選擇多樣化的投資標的，如業績良好穩定的上市公司、具有長期穩定收益的大型基礎設施建設項目等，在此基礎上要輔以專業化的政府、社會、機構監管以保障資金的安全。這樣一方面實現了養老基金收入的穩步增長；另一方面又為國民經濟發展和資本市場注入了長期、穩定的資金，對于促進國民經濟發展、扭轉股市“炒短”“、炒差”的現狀都會發揮重要作用，是個一舉多得的好辦法。

（二）提高職工對其個人賬戶投資的自主權，建立和發展中國版的401K退休計劃。401K計劃也稱401K條款，始于20世紀80年代的美國，是一種由雇員、雇主共同繳費建立起來的完全基金式的養老保險制度，之所以稱401K計劃是指美國1978年《國內稅收法》新增的第401條K項條款的規定。該計劃的成功主要得益于以下三方面：一是非強制性。雇員可根據自身的風險偏好為個人賬戶選擇不同的投資組合自愿入市；二是合法避稅。這一配套的稅收優惠政策，極大提升了雇員參保的熱情和動力；三是美國成熟的資本市場、健全的法律法規以及完備的監管體系。以上幾方面導致美國諸多雇主和雇員將401K計劃作為首選的社保計劃，其覆蓋面迅速擴張，盈利水平不斷提升。

我國的養老金制度實行社會統籌與個人賬戶相結合的“統賬結合”模式，養老金包括基本養老金和補充養老金，補充養老金一般稱為企業年金和職業年金。基本養老金要求有更高的安全系數，它的市場化運營不大可能根據個人的風險承受度和投資偏好，只能委托專業投資機構在考慮參保群體風險承受度和風險偏好的基礎上實行整塊投資的方式。而補充養老金的個人賬戶部分可以借鑒美國的401K計劃，參保人不需由雇主或任何機構控制，直接參與自己的資產投資管理，可以決定資產配置及比例，明確投入資金和獲得回報的預期，從而形成合理的人生財務規劃，管理好個人乃至全社會的養老風險。

為配套這一做法，國務院于2009年提出探索發展的“個稅遞延養老保險”已浮出水面，經過幾年的技術準備，該養老保險試點會在2015年內啟動。這種養老保險是歐美通行的做法，它實質上就是保險公司的一種商業保險，可以享受個稅的延稅優惠，延稅不是不交稅，而是等到退休領取養老金時再交，這樣鼓勵個人為自己退休后積累一部分養老金，進而鼓勵全社會共同參與養老保障體系建設。

（三）劃轉國有資本充實社保基金。由于前述各種原因造成的養老金缺口在短期內如何解決？依賴企業和職工并不現實，我國目前處于經濟結構的轉型期，經濟下行壓力很大，企業利潤不高，原本由企業和職工繳納的養老金比例即使放在世界范圍內也很高，因此再提高繳存比例已不可能。不僅如此，為了降低企業尤其是實體企業負擔，提高職工生活水平，今后還需適當降低社保繳存比例。所以，由政府、企業、職工個人三方共同負擔的養老金就應由政府發揮更大的作用。

據2010年國新辦發布的《中國的人力資源狀況》白皮書，預計2035年我國將面臨兩個納稅人供養一個養老金領取者的狀況，即繳納社保人與領取社保人之比為2∶1，這一比率可視為“老齡社會危機時點”或養老金缺口的警戒線，學術上稱之為贍養比或贍養系數，2∶1只是個預測的平均水平，從目前看，個別地方已提前出現比此比例更嚴重的情況。2015年，李克強在兩會期間參加黑龍江代表團審議時，黑龍江省省長陸昊說，黑龍江目前的贍養系數已達1.42∶1，養老金支付的困難明、后年就可能出現。這種現象在類似黑龍江的老工業基地如遼寧、吉林等職工密集的省會城市以及生育率較低的大城市已然出現，上海早在2009年該系數就已降至1.41∶1。在這種情況下，總理為養老金缺口指出路，就是國家全力解決，通過劃轉國有資本充實社會保障基金，此項工作已進入實施階段。由財政部牽頭，人社部、社保基金理事會、證監會等部門共同推進，選擇一些收益一貫比較穩定的中央企業，拿出其中一部分產權劃到社保基金名下，社保根據所持的這部分產權，通過年度分紅持續獲得收益。此做法在山東已然落實，2015年5月18日山東能源集團、山東機場公司、山東鹽業集團等省屬企業作為首批劃轉企業，將30%的國有資本劃轉社保基金，體現了國有資本全民所有、全民受益的原則。

既然養老是關系國計民生、關系每個公民切身利益的大事，各方就應通力配合，群策群力，由政府發揮主導作用，為職工提供退休后的基本養老保障；企業搞好經營，提高利潤，及時足額為職工繳存養老金；商業保險機構擴大商業型養老基金規模，尤其是壽險公司未來可針對富裕階層大力發展以養老為主的壽險業務；個人可以通過儲蓄和購買商業養老保險方式提供補充。這樣，形成各方共同參與的多層次養老保險體系，就一定能實現“老有可依、老有所養”目標。

［1］2010年兩會報道-鄭秉文：事業單位養老金改革試點受挫的原因.人民網.

［2］養老金缺口或超3千億財政部正研究解決方案.財經網，2015.

［3］國務院.國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定.2015.

［4］中國經營報.今年養老金虧空3000億，養老金亟須保值增值.2015.