對(duì)存款保險(xiǎn)制度的思考

□文/周麗華

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》中，明確了“建立存款保險(xiǎn)制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”的議題，2014年政府工作報(bào)告中明確指出將“建立存款保險(xiǎn)制度，健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制”列入2014年政府的工作重點(diǎn)，自9月份以來，有關(guān)存款保險(xiǎn)制度的建立被提上了國務(wù)院及相關(guān)部門的議事日程，9月26日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在出席第18 屆國際銀行監(jiān)督官大會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)“中國金融改革開放已經(jīng)進(jìn)入新階段，加快建立存款保險(xiǎn)制度，更好的保護(hù)存款人的利益。”2014年10月12日，中國人民銀行行長周小川出席國際貨幣基金和金融委員會(huì)第三十次會(huì)議時(shí)表示，中國將適時(shí)地建立存款保險(xiǎn)制度。10月30日，中國人民銀行易綱出席金融街論壇時(shí)表示，存款保險(xiǎn)制度建立工作已經(jīng)取得很大進(jìn)展，已接近成熟。11月27日，中國人民銀行副行長胡曉煉在《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上發(fā)表講話稱“央行將加快推進(jìn)利率匯率市場化，建立存款保險(xiǎn)制度，防范各類潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。”經(jīng)過一年的不斷探索，醞釀了20 多年的存款保險(xiǎn)制度，終于于2015年1月在中國推行。

二、我國存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的主要內(nèi)容

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置：先在央行下屬的金融穩(wěn)定局內(nèi)設(shè)立一個(gè)存款保險(xiǎn)基金，并由其管理，等條件成熟后再設(shè)立完全獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司。

（二）保險(xiǎn)基金繳納：由各投保銀行按照存款的一定比例繳納。

（三）保險(xiǎn)方式：存款額50 萬元以下的賬戶給予全額保險(xiǎn)，包括企業(yè)賬戶和個(gè)人賬戶。

（四）參保機(jī)構(gòu)：農(nóng)信社、農(nóng)商行、農(nóng)合行、村鎮(zhèn)銀行及所有存款類金融機(jī)構(gòu)。

（五）繳納額度：存款保險(xiǎn)繳費(fèi)采取風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率機(jī)制，根據(jù)銀行存款的基數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)計(jì)算核定繳納額度，費(fèi)率在0.015%～0.02%之間，按照銀行業(yè)稅后利潤1%～1.5%匡算，存款保險(xiǎn)基金初步規(guī)模每年約在100 億～150 億元。

三、銀行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制啟動(dòng)

新中國建立以來，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建立，全國的銀行收歸國有，在大一統(tǒng)的銀行體系下，政府管理和控制著商業(yè)銀行的方方面面，雖然改革開放以來，我國的商業(yè)銀行體系發(fā)生了重大的變革，機(jī)構(gòu)體系設(shè)置由過去的全國只有一家人民銀行，到央行和商行分家，到四大專業(yè)銀行的建立，到四大國有商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)變，到股份制商業(yè)銀行的改革，再到多種商業(yè)銀行并存格局的形成，雖然建立了商業(yè)銀行的體系，建立了現(xiàn)代銀行的企業(yè)制度，并按照“自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束、以獲取利潤為經(jīng)營目的”的企業(yè)性質(zhì)從事負(fù)債經(jīng)營活動(dòng)，但是商業(yè)銀行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則始終沒有落實(shí)并加以嚴(yán)格執(zhí)行，政府對(duì)商業(yè)銀行的保護(hù)權(quán)始終沒有得到實(shí)質(zhì)性的變革，基于此形成了長期以來我國銀行業(yè)的準(zhǔn)入門檻高，只有資質(zhì)好的機(jī)構(gòu)才能成為銀行并吸納存款，銀行存貸息差大、利潤高，國有大型銀行壟斷的不合理競爭格局。銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)低（銀行不需要破產(chǎn)倒閉，也不可能破產(chǎn)倒閉），銀行破產(chǎn)倒閉的案例在我國寥寥無幾。國家保護(hù)商業(yè)銀行的這種隱性存款保險(xiǎn)制度，驅(qū)使國有銀行肆意從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，加大了道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。近年來，銀行對(duì)地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)和產(chǎn)能過剩行業(yè)的信貸敞口快速增加，不良貸款風(fēng)險(xiǎn)累積加大，加上一部分銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理能力較弱，經(jīng)濟(jì)下行周期發(fā)生擠兌事件的概率較高，一旦形成銀行危機(jī)，最終由國家財(cái)政買單，弱化了市場競爭，不利于中小銀行的發(fā)展，更不利于社會(huì)資本、民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域。

存款保險(xiǎn)制度的建立，一是為了更好地保護(hù)存款人的利益。存款保險(xiǎn)制度建立后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將實(shí)行限額保險(xiǎn)制度，央行明確表示，將為全國98%的儲(chǔ)戶提供全額保險(xiǎn)，由于目前我國50 萬元以下存款客戶占比為98%，因此，初步定為儲(chǔ)戶最大賠付額在50 萬元以內(nèi)，那么存款額度高于50 萬元超限額的部分，將得不到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠付，因此，存款保險(xiǎn)制度實(shí)施后，儲(chǔ)戶應(yīng)當(dāng)選擇多家銀行存款，減少不必要的損失，以保證對(duì)儲(chǔ)戶權(quán)益的最大保護(hù)。二是為了建立公平的金融市場競爭機(jī)制。通過存款保險(xiǎn)制度的建立，一方面可以將國家信用從金融體系中退出，讓銀行信用真正成為市場化的信用；另一方面可以建立商業(yè)銀行市場競爭機(jī)制，建立完善的金融機(jī)構(gòu)市場化的退出機(jī)制，以促進(jìn)銀行業(yè)的發(fā)展，使銀行機(jī)構(gòu)數(shù)量增加，打破國有大型銀行的壟斷格局，增強(qiáng)市場競爭，更好的引入社會(huì)資本、民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域。三是有利于提高商業(yè)銀行經(jīng)營管理水平、風(fēng)險(xiǎn)管理水平和創(chuàng)新水平。利率市場化改革和存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，不僅會(huì)使商業(yè)銀行的利差進(jìn)一步收窄，銀行利潤減少，運(yùn)營成本增加，而且會(huì)使銀行面臨大額存款脫媒等問題，那么，如何提高經(jīng)營管理水平，如何進(jìn)行金融創(chuàng)新，如何規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)就成為商業(yè)銀行工作重心。四是有利于營造良好的信用環(huán)境，互聯(lián)網(wǎng)金融，以及一些地區(qū)債務(wù)鏈，不僅是破產(chǎn)倒閉，而且要追究法律責(zé)任，約束債務(wù)人逃廢債行為。五是存款保險(xiǎn)制度能夠防止單個(gè)銀行危機(jī)通過“羊群效應(yīng)”傳導(dǎo)至整個(gè)金融體系，為防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加一道防線。

四、美國、新加坡存款保險(xiǎn)制度的借鑒

（一）美國存款保險(xiǎn)制度。美國是世界上最早建立存款保險(xiǎn)制度的國家，經(jīng)過100 多年的發(fā)展逐漸走向成熟。1933年《格拉斯-斯蒂格爾法》確立存款保險(xiǎn)制度，1950年正式頒布《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》，1987年頒布《銀行平等競爭法》，2010年頒布《金融監(jiān)管改革法案》對(duì)存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行了不斷地完善。1933年成立的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）其職能發(fā)生了巨大的變化，從最初的對(duì)參保銀行的許可審查以及資本恢復(fù)，到承接倒閉銀行的存款、負(fù)債及對(duì)有倒閉危險(xiǎn)的銀行進(jìn)行收購，再到負(fù)責(zé)對(duì)全國存款保險(xiǎn)統(tǒng)一管理，具有承保者、監(jiān)管者和接收者的職能。

美國存款保險(xiǎn)體系最大的優(yōu)點(diǎn)在于其風(fēng)險(xiǎn)處置能力極強(qiáng)，“及時(shí)糾正”原則體現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置時(shí)機(jī)的要求，F(xiàn)DIC 制定了嚴(yán)格的經(jīng)營標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況，及時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)干預(yù)，及時(shí)糾正期限最多90 天，不會(huì)讓風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)蔓延。當(dāng)銀行申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)時(shí)，F(xiàn)DIC 將采用最小成本法標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收購方投招標(biāo)的方式選擇愿意接收問題銀行的承接者。FDIC 采取“周五銀行關(guān)閉、周一已保儲(chǔ)戶正常交易”的“五一機(jī)制”以最快的速度恢復(fù)存款人的正常交易。

作為國際上功能最為齊全的、“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型存款保險(xiǎn)制度的典型代表，美國的存款保險(xiǎn)制度自1933年建立以來，在維護(hù)儲(chǔ)戶信心，清理問題機(jī)構(gòu)，保障金融穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用。80 多年來，雖然美國經(jīng)歷了多次金融危機(jī)，存款機(jī)構(gòu)倒閉多達(dá)數(shù)千家，但是沒有一個(gè)儲(chǔ)戶的存款遭受損失。究其原因，就在于美國存款保險(xiǎn)制度具有強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)處置職能，高效快捷的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制能夠及時(shí)的對(duì)問題機(jī)構(gòu)實(shí)施及時(shí)有效的處置，及時(shí)的控制風(fēng)險(xiǎn)的傳遞及蔓延，減少基金損失，維護(hù)金融秩序，這是美國存款保險(xiǎn)制度長期穩(wěn)定發(fā)展的第一要義。

（二）新加坡存款保險(xiǎn)制度。1999年新加坡頒布《存款人保護(hù)法案》標(biāo)志著新加坡存款保險(xiǎn)制度的開啟，2001年6月成立了新加坡存款保險(xiǎn)公司，隨后建立了相應(yīng)的具有法律保障的存款保險(xiǎn)制度。新加坡存款保險(xiǎn)制度具有保護(hù)對(duì)象較廣，存款保險(xiǎn)公司擁有事前監(jiān)管和提前干預(yù)職能的特點(diǎn)。

新加坡采取強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)實(shí)行存款保險(xiǎn)，2014年新加坡的311 家金融機(jī)構(gòu)收到存款保險(xiǎn)制度的保護(hù)，風(fēng)險(xiǎn)最高的互助儲(chǔ)蓄銀行占近30%的比重，保費(fèi)采取簡化差別費(fèi)率收取方法，保險(xiǎn)費(fèi)率依次為銀行0.08%；投資公司0.15%；保險(xiǎn)公司0.15%；互助儲(chǔ)蓄銀行0.4%，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)較高的機(jī)構(gòu)多繳費(fèi)的原則。

新加坡存款保險(xiǎn)公司的主要業(yè)務(wù)包括：收取保費(fèi)、管理和運(yùn)營存款保險(xiǎn)基金、對(duì)破產(chǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置，同時(shí)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)管理、檢查權(quán)及建議監(jiān)管權(quán)。新加坡存款保險(xiǎn)公司對(duì)經(jīng)營不善金融機(jī)構(gòu)的處置方式有利用金融控股公司作為第三方承接者的方式進(jìn)行。

五、啟示

從美國、新加坡存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)中得到以下啟示：存款保險(xiǎn)公司完成政策性金融機(jī)構(gòu)的重任，主要職責(zé)就是想盡一切辦法保護(hù)存款人的利益，不斷維護(hù)和完善一國的金融體系，使之安全穩(wěn)定的運(yùn)行；國家和政府必須對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管，不斷完善存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能，以便更好地發(fā)揮其風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)督檢查的職能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)銀行等金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的問題，及時(shí)控制銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地減少銀行危機(jī)的發(fā)生，以保護(hù)存款人和銀行的利益；政府部門一定要加強(qiáng)對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，高度重視金融機(jī)構(gòu)不良資金回收動(dòng)態(tài)，防止存款保險(xiǎn)資金的流失；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一定要及時(shí)發(fā)揮穩(wěn)定存款人信心、高效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)處置能力的優(yōu)勢(shì)，通過銀行倒閉風(fēng)險(xiǎn)處置和及時(shí)救助行為，來回復(fù)存款人對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信心，實(shí)行簡化的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度，提高存款保險(xiǎn)公司資金回收率，賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)，以及時(shí)糾正為基礎(chǔ)，多種方式相結(jié)合，以“五一機(jī)制”為導(dǎo)向，以便更好地開展存款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

［1］王海全，方婷.新加坡的存款保險(xiǎn)制度及其對(duì)我國的啟示［J］.武漢金融，2009.11.

［2］樸明根.我國銀行存款保險(xiǎn)制度研究［J］.保險(xiǎn)研究，2010.10.

［3］郭永平.美國存款保險(xiǎn)制度對(duì)我國的啟示［J］.時(shí)代金融，2014.10.