民族地區農村土地流轉中存在的問題與對策研究———以湘西自治州為例

張寒陽

（吉首大學 商學院，湖南 吉首416000）

一、湘西自治州農村土地流轉實況

湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西北部，云貴高原東側的武陵山區，與湖北省、貴州省、重慶市接壤。全州內居住有漢、土家、苗、回、瑤、侗、白等30個民族，人口236.71萬，世居主體民族土家族占41.5%、苗族占33.1%。轄吉首市和瀘溪、鳳凰、花垣、保靖、古丈、永順、龍山7個縣，全境地域環境復雜，土地利用類型多樣、社會基礎設施薄弱，土地經濟密度較小，屬“西部大開發”的貧困之地。

（一）湘西州農村土地流轉基本概況

近幾年來，湘西農業總體呈現穩步增長趨勢，農村基本經營制度不斷完善，土地利用狀況較早年有較大進步。土地利用總體向合理方面轉化，利用效率逐步提高，推進了湘西州社會經濟的全面發展。隨著經濟的高速發展，農業結構不斷完善，土地利用效率不斷提高及土地產出效益的增加使得湘西州土地流轉態勢健康穩步發展。湘西全州有農戶55.15萬戶，家庭承包經營耕地總面積193.99萬畝。至2012年底，全州農村承包土地經營權流轉面積19.57萬畝，占總承包總面積的10.08%，較五年前的9.23%上升了0.85個百分點。其中轉包9.98萬畝，出租6.62萬畝，互換1.16萬畝，轉讓0.89萬畝，股份合作0.62萬畝，其他形式流轉0.30萬畝。農戶依法簽訂流轉合同2.74萬份，較五年前的2.59萬分增加了0.15萬分。涉及面積9.09萬畝，占總流轉面積的46.4%。（數據來源：湘西州農經局2012年關于湘西州農村土地流轉情況調查報告及2007年關于湘西州農村土地流轉情況調查報告）

土地流轉激活了農村土地、勞動力等生產要素，進而激活了農村生產力，增加了農民收入。首先，推動了農業產業化。花垣縣道二鄉流轉土地6000余畝，建立龍頭企業1家、建立苗漢子蔬菜開發、黃金葉煙葉種植等合作社4家，建立了一批優質特色農產品基地，推動了農業產業化發展。其次，促進了規模經營。保靖縣豐澤烤煙種植專業合作社在水銀、復興、陽朝、涂乍等鄉鎮集中發展烤煙，規模煙葉基地達5500余畝。目前，全州經營規模在100畝以上500畝以下的有50戶，500畝以上的有39戶。再次，增加了農民收入。目前，州內土地流轉費為每畝每年200~400元，被龍頭企業返聘的流轉土地農民還可以獲得每天70~100元的工資收入，促進了農民增收。最后，減少了土地拋荒。保靖縣隴木村將230畝土地以股份的形式交給索源果業農民合作社管理，集中整治，成片開發水果種植，防止了土地摞荒閑置，提高了土地利用率。（數據來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

（二）湘西州農村土地流轉具體特點

1.土地轉包占據大部分比例

湘西州農村承包土地經營權流轉面積19.57萬畝，其中轉包9.98萬畝，占總流轉面積的50.10%。土地轉包是指承包人把自己在承包期內承包的部分或全部土地的承包經營權，以一定的條件、在一定期限內轉讓（發包）給其他農戶或經濟組織來從事農業生產經營的流轉形式。這種流轉形式優勢在于：轉出方將土地轉出以后就可以更好從事其他產業，而轉入方可以更好經營轉入的土地，使得這片土地發揮更好的效益，同時充分利用了農村勞動力，間接促進了就業。而其劣勢在于：缺少土地的農戶只是獲得土地使用權，而沒有從根本上增加土地承包量，沒有從根本上獲得缺少的土地。在一定程度上，土地轉包帶動了湘西州土地流轉，因為流轉起來相對自由，很少有政府參與，是大部分農戶信任的一種流轉形式。但承包方對土地的使用要受土地承包期限的限制，因此限制了土地長久效益。

2.種糧大戶有所增加

2013年國家繼續開展糧食穩定增產行動，再次提高糧食最低收購價格，這一舉措使得以土地為生活保障的農民們打心眼兒里高興，更加提高了耕地務農的興趣，一批批農業大戶紛紛出現。龍山縣召市鎮雙進村村民楊梅香，下崗職工，2008年回到家鄉流轉土地種植水稻、玉米等農作物，從當初的284畝發展到2012年的600余畝，畝租金300元，帶動流轉土地面積1000余畝。龍山縣華塘街道辦事處官渡社區廖定美，租賃土地70畝種植西瓜，每畝可收入1萬元，利潤在40%左右，年收入達30余萬元，帶動該社區特色農產品發展。去年全州經營規模在100畝以上500畝以下的有50戶，500畝以上的有39戶。（數據來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

3.有償集體流轉初顯優勢

有償集體流轉，是眾多流轉方式中應用較多的一種，在全國范圍內也有廣泛應用。具體實踐中表現為：在土地承包期間，承包方將土地租賃給村集體，然后由村集體組織耕種或由村集體再租賃給農業企業老板或專業合作社進行耕種。生產全過程由企業實行統一規劃、統一操作，實行標準化生產，規模經營，由村集體統一保障群眾利益。這種流轉模式在湘西自治州土地流轉眾多方式中初現優勢，頗受農民歡迎，在總的流轉方式中占一半以上較高比例。政府的有效引導，帶動湘西州土地流轉，使得農民在流轉中大獲裨益。永順縣西歧鄉合心村、西歧村農民有種植西瓜習慣，但由于面積小，技術參差不齊，形不成產業。2012年，在該鄉黨委政府的引導下，引進14位種植牛奶西瓜的能手，與兩個村的300多戶農戶簽訂合同，以每畝500元流轉稻田1000多畝，建設大棚西瓜基地。300多戶農戶當年即獲土地流轉收入50萬余元、西瓜基地勞務收入60余萬元。（數據來源：湘西州農經局2012年關于湘西州農村土地流轉情況調查報告）

4.隨親、隨地流轉現象普遍

在發展相對落后的山區，土地是農民賴以生存的資源，被農民視為生存發展的最后保障，落后的觀念使農民對土地流轉極為慎重，因此便出現了隨親流轉、隨地流轉的形式。即土地承包期內，承包方將土地使用權轉包給其親屬或朋友，不改變原承包方與發展方的合同關系，承包方不愿放棄其承包土地的權利和義務。隨地流轉就是在土地承包期內，承包方之間為了耕作方便，將同等類型，不同田塊的承包土地相互置換，按照同類型、同面積，自愿的原則進行流轉。雖然各縣積極響應號召，提出自己的規模化產業目標，而農民對這些政策的反應則相對保守。農村土地流轉是農業規模化經營的前提，黨和政府大力支持和扶持下，湘西州土地流轉規模也在擴大，然而隨親流轉、隨地流轉這種模式，對轉變農業生產方式，實現農業規模化經營顯然貢獻不大。

5.多種流轉方式并存，伴隨非法轉讓土地行為

隨著十七屆三中全會提出“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”以土地流轉為核心的土地改革，成為億萬農民關注的焦點。各地農民紛紛拋棄舊的、不適宜的流轉模式，開始思考適合自身和當地發展的向多元化流轉模式。古丈縣，作為湘西州一個農業大縣，在穩定家庭承包經營的基礎上，倡導“一村一品、一鄉一業”的規模種養業發展，發展柑橘、反季節蔬菜、百合、烤煙、辣椒、油茶等八大優勢產業。把農民土地流轉和農村經濟合作組織、農業龍頭企業發展建設聯系起來，通過訂單農業等方式實行產、供、銷一條龍服務，建立“公司+基地+農民專業合作社+農戶”發展模式，大力發展農業產業。著力實現合作社組織、企業和農戶的雙贏。包括古丈縣在內，全州各個地區都紛紛以土地流轉為依托，積極調整農業產業結構調整，建立適合本地發展的模式。多重流轉方式紛紛投入實踐，同時也潛藏了一些非法土地轉讓形式，例如建設流轉，土地承包方為便于建住房或者其他建筑，將同等類型、不同田塊的承包土地相互置換或買賣，按照同類型、同面積、自愿的原則進行流轉。隨著改革開放進程的推進，農村交通、飲水、電話、有線電視、網絡等基礎條件的不斷改善，農民在交通要道建房的越來越多，不少公路沿線有的甚至開始建房經商、出租。這樣，就開始有人出售承包地、宅基地、甚至責任田了，這種流轉就不是單純的土地流轉，而是一種非法轉讓土地的行為。

6.仍存在大量耕地拋荒閑置

由于勞動力轉移力度加大及氣候等諸多因素的影響，湘西州不少地方存在著不同程度的耕地拋荒現象。湘西州十三屆人大一次會議專門針對造成耕地拋荒問題的原因及解決對策展開討論。討論認為，造成耕地拋荒的原因主要有四：一是糧價過低，市場上一斤大米的價格不及一斤紅薯的價格，糧食生產低效益或負效益挫傷了農民種糧的積極性。二是大量青壯年農民到城市謀生發展，使農民老齡化，老人無力耕種，只好閑置棄耕。三是農村文化生活不豐富不積極的影響，賭博打牌為盛，懶散之風蔓延，不愿辛苦去種田。四是農村耕作技術斷層，農村人員年齡偏大，種地農民年齡偏大，對新技術新品種較難接受，而依靠老辦法種田更賺不到錢，于是干脆不耕作。

然而農民寧愿耕地拋荒也不流轉，原因何在？筆者認為可以從這樣幾個角度思考：首先，湘西州是國家級貧困地區，農民思想意識相對落后，大部分農民有“戀地情節”，認為土地是農民命根子，是生活最基本保障，流轉后會失去土地，因此不舍得流轉。其次，青壯年進城務工，因不能保證工作長期穩定、有生活保障，且農村留守兒童老人，很可能將來仍舊返回農村生活，因此，暫時閑置耕地。再次，隨著糧價不斷上漲，土地流轉價格水漲船高，致使需要土地的人因為價格因素不敢下手，擁有土地的人想流轉卻流轉不掉，被迫拋荒。

耕地拋荒直接減少了耕地有效使用面積，嚴重地浪費了土地資源，既減少糧食生產，也影響農村經濟發展和社會穩定，亟待解決。

二、湘西州農村土地流轉中存在的問題

通過對湘西自治州土地流轉現狀的觀察不難發現，盡管在黨的領導和政策的扶持下，土地流轉大體健康穩步發展，并且取得了很大的進步。然而縱觀整個發展過程，問題依然不容忽視。

（一）農民觀念保守，對土地流轉缺乏信任、積極性不高

湘西自治州是國家級貧困地區，大部分農民生活在大山中，人均耕地少。農民仍將土地視為最后生存保障，保持土地是農民“命根子”的觀念。對土地所有權、承包權、經營權沒有清晰認識，認為土地承包出去就失去了最后的生存保障，寧愿粗耕、招人代耕、甚至拋荒閑置也不愿流轉。還有農民認為土地是自己的，想賣給誰就賣給誰，政府無權干涉，土地流轉也無需到政府登記、備案等等。部分村民雖參與土地流轉，但也僅僅是隨親流轉、隨地流轉。農民對土地流轉的保守陳舊的認識直接影響土地流轉的有序發展，規模受到限制、秩序也難以維持，是制約農村體制改革的一大阻礙。

（二）、流轉不夠規范，存在土地糾紛問題

十八大明確提出建立規范的有效流轉機制體制，促進規模經營。然而，目前我國尚未建立起規范的土地流轉機制，因此這一問題是全國各地區農村土地流轉中普遍面臨的難題，偏遠的湘西民族地區這一問題也很嚴重。州內土地流轉中，很多農民認為親戚、朋友或者村民之間土地流轉無需簽訂協議，采取口頭協議形式較多，簽訂合同的很少。即便有簽訂合同的，也出現了大量合同不規范，甚至是無效合同的現象。而簽訂合同并到政府相關部門審查備案的，則更是所剩無幾。由于土地流轉的期限較短，部分合同還超過了第二輪承包有效期。除此之外，土地流轉后并未得到合理利用，建設流轉等非法轉讓土地現象也嚴重阻礙了農村機制體制改革的推進。土地流轉的無序，存在大量糾紛隱患，一旦發生了糾紛，給調解工作也帶來了很大困難。據統計，2012年，全州共接待土地流轉糾紛信訪件167起，占農民信訪總數的30%。（數據來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

（三）政策宣傳力度不足，服務體系不健全

在土地流轉過程中，政府政策的作用至關重要。然而在湘西部分農村地區，農民思想相對保守落后，土地流轉的有序推進就更加依賴政府對黨的土地承包及流轉政策宣傳領導工作，使農民真正建立對于承包土地的穩定感。有些地區雖采取了一定的宣傳措施，但并未引起廣大農戶的重視，甚至聽若未聞，有些至今似懂非懂，墨守陳規。直至目前為止，州縣、鄉、村三級農村土地流轉服務網絡尚未健全，不能及時收集和發布土地流轉信息，要轉的轉不出，要租的租不到，在很大程度上延緩了土地流轉進程。由于缺乏規范的土地流轉市場，農民土地流轉有很大的盲目性，利益分配不合理，農民土地的流轉效益低，最少的只有每年每畝50元。（數據來源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通報）

（四）地理條件制約土地流轉有效推進

湘西自治州山體地貌特征明顯，大部分農民居住在深山，村與村之間相對分散，加之承包到戶時一般按好田地搭配差田地原則，致使同一農戶即便2~3畝田也可能是零零散散的分成很多丘塊，給土地集中連片流轉、經營帶來難度。受交通、水源、地理位置等的影響，不同地理條件土地流轉面積有所不同，一般縣城周邊鄉鎮流轉面積高于偏遠鄉鎮，公路沿線流轉面積大于偏僻地區；水源好，平原和易耕作地區的流轉面積較大。另外，由于地塊地理位置不同，條件不同，流轉價格不統一。目前缺乏合理的價格依據、評估標準，導致各地流轉標準不一致，價格呈現混亂局面。隨著種糧大戶的增加，大量農田的種植不能再依托人力完成，勞動力的緊缺讓機械化生產成為必要。然而，曲折蜿蜒的山路給機械化生產增加了很大的困難，嚴重阻礙了土地流轉的推進。

此外，耕地拋荒不流轉，農業設施不健全、交通運輸障礙、市場因素等也是湘西自治州土地流轉過程中面臨的問題。這些問題如果不能及時解決，勢必阻礙土地流轉進行，減慢湘西州深化農業機制體制改革的步伐。

三、發展和完善湘西州農村土地流轉的相關對策

（一）用社會保障取代土地保障、消除農戶顧慮

農民作為“三農問題”的主體，在土地流轉中起決定性作用。不管是歷史、現實還是心理上，農民將土地視為生活、生存的依托和保障，再加上落后保守的觀念勢必制約土地流轉，阻礙規模經營的實現。

土地流轉出去了，土地保障雖不能說是喪失了，但最起碼是弱化了，那么，與土地脫鉤的農民的生存、生活乃至高質量生活的預期又將如何保障呢？子子孫孫又該怎么辦呢？要讓農地得以流轉，首先，必須明晰農民的土地產權，相應的社會保障要跟上去，用社會保障取代農民的土地保障，讓農民自愿、積極地參與土地流轉。

（二）擴大集體流轉規模，培育鼓勵種養大戶等經營主體，同時拓寬土地流轉渠道

地方政府應該積極響應2013年中央一號文件的基本精神，即“應該是在堅持農戶作為農業生產經營主體的基礎上，創新發展專業大戶、專業合作社、農業產業化等生產經營形式，但不鼓勵工商企業大面積、長時間租種農戶土地。”從地方自身條件出發，集合一號文件精神，制定適合本地區發展的土地流轉機制體制。根據湘西地區土地流轉現狀，有償集體流轉的優勢已經顯現，政府應該在此基礎上，抓住機會進一步加強農民對于該種流轉方式的信任，對于通過集體流轉得到的土地，村集體應充分發揮主動性，組織合理經營。對于再租賃給農業企業老板或者專業合作社的土地利用效率，政府要充分發揮監管作用，促進土地合理使用，創造最大效益。對于已經積極參與到土地流轉中的種糧大戶、種養大戶，采取一定鼓勵培育政策，增派專業農業種植、管理等技術人才，進行專門指導，增加種糧大戶、種養大戶專業技能，增加土地產出效益。同時，土地流轉模式多種多樣，政府應該積極探索，拓寬土地流轉渠道，積極培養多種流轉模式。探索更多適合本地區的流轉方式，推進農地利用效率最大化，切實保障農民利益，讓農民在土地流轉中獲得更多收益，從而更加深化農民對土地流轉的信任，調動流轉積極性。

（三）加強政策宣傳、創新獎扶方式

對土地流轉政策的正面宣傳和引導，對于農民清楚認識土地流轉具有積極的作用。尤其針對偏遠民族地區，政府應該加大宣傳力度，擴大宣傳范圍，引起農戶認識和思考土地流轉的主動性，讓每一個農戶都明白土地流轉的優越性和有利性，最重要的是增強農戶對這一政策的信任，讓廣大農民產生安全感。另外，政府可采取一些喜聞樂見的方式進行宣傳。例如：上門訪問、開設專門咨詢點、建立專門網頁宣傳、讓一部分有說服力和影響力的村民間接宣傳等等。除此之外，政府還可以采取一些激勵、獎勵措施，增加農戶關注和嘗試的主動性。多種獎扶方式的實施，對調動農民參與土地流轉的積極性具有重大意義，尤其可以增加農民對土地流轉的信任，減少農民心中不安和疑慮，進而按照規范的模式參與流轉。

（四）規范流轉合同，增強服務意識

土地流轉涉及多方面的利益，必須按照規定程序進行。對那些已經形成穩定關系但尚未簽訂流轉合同的，農經管理部門要積極督促流轉雙方盡快訂立流轉合同；對已經簽訂了流轉合同的要及時審查進一步加以規范。此外，政府部門可以設立中間部門，例如土地流轉工作領導小組、糾紛調解委員會，負責規范合同內容和形式，或者嘗試建立專用模版范例，規范民間土地流轉合同。另外出現了有關合同糾紛時，有關部門應盡量保全雙方利益進行調解工作。主動增強服務意識，擔任起農地流轉過程中的協調服務工作。

（五）培育流轉市場，強化市場監管

土地與其他生產要素一樣，其流轉與重新配置組合取決于其交易手段與輸出發育程度。政府在推進市場流轉進程中，應該充分尊重農民意愿，不搞強制推進，要充分發揮市場在資源配置中的決定作用，積極培育流轉市場。積極統籌涉農投入，整合涉農資金、項目，加大規模經營扶持投入。逐步擴大和深化農業保險，構筑農業實體應對自然災害和市場風險的保障體系，通過社會力量參與土地流轉，發展農業規模經營的積極性。同時，市場并不能起全部作用，有效的政府監管，在土地流轉中也起著至關重要的作用。

（六）適當增加農業設施投入，提高農業生產效益

伴隨著我國現代化農業的發展，現代農業漸漸取代了傳統農業。農業成產設施的良好運行自然需要一些配套設施作為保障。早在2010年，國土資源部就下達了有關完善設施用地的管理相關問題的通知，其中就提及了附屬設施的問題。說明了我國總體上是大力支持完善農業生產設施事物的。針對湘西獨特的地形地貌特征和本地農戶需要，政府可以在適當范圍內增加農業生產配套設施及附屬設施的投入，例如首先便是修建機耕路，讓機械化生產有的放矢對于地形復雜多山的湘西，修建機耕路著實是一件困難事，然而一旦這一困難被克服，必然使大部分沒有進入合理流轉的農村土地得到合理利用，彌補本地地理環境阻礙農業發展這一遺憾，架起農戶實現規模經營、增加收入的夢想與現實不盡完美之間的橋梁。其次就是增加對水利設施建設的投入，建立相對穩定的長效機制，促進農業有序、健康發展。在嚴格控制設施用地規模的限度內達到農戶需求。

（七）增加教育投入，為當地培養農業專業人才

知識是致富路上必不可少的武裝力量。尤其面對少數民族地區經濟發展相對落后于發達地區，教育投資也不足。造成就算有土地也不能很好利用的難題。如果能加大教育支出，培養專業人才，引導當地人民發展農業，科學耕種、科學整改，依據當地特色，找到最適合的作物，采用最適合的經營模式，讓資源得到合理配置，達到帕累托最優。不僅如此，高科技的農耕解決了很多當地青壯年的“種地沒出息”的顧慮，可以有效降低土地拋荒現象的蔓延。科學、合理的經營持續進行，農業規模經濟的實現就指日可待了。

除此之外，還有很多完善土地流轉的措施，例如，針對少數民族地區，可以在認真貫徹《少數民族區域自治法》的基礎上，制定適合本地少數民族發展的相關制度和優惠政策；或者可以考慮征收建設用地地稅，補償種地農民的策略增加農戶務農激情；在農業貸款上為大規模農戶“開綠燈”降低要求等。

（八）適度向城鎮、工商資本開放農地流轉市場

農地流轉問題，乃至“三農問題”的解決，技術路線、理論支撐、因地制宜的產業遴選、布局等固然重要，但最重要的應該是基層設計問題、是落地的問題、是誰去做的問題，關鍵是資本的問題（包括貨幣資本及人力資本），農村很缺乏有遠見、懂市場、懂經營管理的人力資本，更缺乏貨幣資本，故農村和農民本身難以或無法解決農地拋荒問題、農地流轉問題。問題的解決須求諸于農村農民之外，求諸于城鎮和工商業。資本是趨利的，那么怎樣激發資本流向農地的沖動呢？可以從培育和發展特色農業產業、規制的松動、政策法規的支持、政府的支持等方面下工夫，使農業成為賺錢的產業，使農民成為體面地職業，適度向城鎮、工商資本開放農地流轉市場。

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