政府治理創新路徑研究———以合肥市為例

吳萍萍

（安徽廣播電視大學省直分校 教學處，安徽 合肥230001）

一、政府治理創新的必要性和重要性

首先，市場經濟發展倒逼政府治理創新。隨著我國從計劃經濟體制走向市場經濟體制，市場經濟要求政府權力從企業微觀生產經營經濟管理領域撤退，把工作重點放在宏觀調控和提供公共服務方面，政府職能從傳統的“劃槳”轉為“掌舵”，在政府職能的轉變過程中，政府治理必須創新才能適應我國市場經濟轉軌的歷史性巨變。

其次，應對全球化趨勢要求政府治理創新。作為全球第二大經濟體的中國已經深深地融入了全球化的進程中。全球化要求政府堅持社會導向、任務導向、結果導向、顧客導向和市場導向，這些“導向”是要將顧客的需求作為政府存在、發展的前提和政府變革、組織設計方案應遵循的目標，體現的是服務型管理。[1]而中國政府傳統治理模式是重管制輕服務，這就要求中國政府必須創新政府治理模式。

最后，解決社會矛盾問題需要創新政府治理。由于體制轉軌引發的一些矛盾是之前從未遇到的，如因貧富差距引發的心理失衡問題嚴重、因漠視民主權利引發的干群矛盾頻發、利益訴求矛盾日益突出、腐敗蔓延引發群眾對政府的信任度降低等問題。[2]唯有創新政府治理才能解決這些問題，建設和諧社會。

安徽省合肥市于2012年提出了建設“大湖名城、創新高地”的目標，并力爭在保障和改善民生與提高政府效能方面有所突破。為了實現這個目標，合肥市政府必然要創新政府治理。

二、合肥市政府治理創新的實踐

近年來，合肥市在政府治理創新方面有了一些新的探索。

（一）蜀山區引入專業社工，滿足居民公共服務需求專業化、個性化趨勢

蜀山區西園街道面積3.431平方公里，人口60684人。針對轄區內涌現出來的大量公共服務問題，如老年人的居家養老問題、困難家庭子女的教育輔導問題、特殊人群的社區矯正問題等，現有的社區干部不僅專業素質不夠，而且人手也較為缺乏，難以適應居民公共服務需求專業化、個性化趨勢。

為解決這個問題，西園街道每年總投入50多萬元用于購買專業社工，進駐街道社工服務中心和社區社工服務站，策劃實施面向轄區居民的服務項目，較好地滿足了轄區內居民對公共服務的專業化和共性化要求。

（二）廬陽區引入市場力量舉辦社區食堂，解決老年人吃飯問題

隨著經濟的快速發展，中國正在逐步邁入老齡社會。到2025年，老年人口總數將達到3億，到2050年我國老年人口總數將超過4億，即每三個人中就有一個老年人。

廬陽區位于安徽省會合肥的中北部，區域面積139平方公里，常住人口60萬，轄區內有為數眾多的老年人口。大多數老年人飲食清淡，缺少精力去準備一日三餐。為了解決老年人的吃飯問題，廬陽區三孝口街道與合肥老字號餐飲企業劉鴻盛餐飲有限公司合作，開辦三孝口社區食堂。2014年2月19日，社區食堂正式開張，轄區內60歲以上的老人只要花上9元錢就可以在食堂吃上一頓可口的飯菜，低保老人更是可以享受政府補貼低價就餐。社區食堂的營業極大地解決了轄區內老年人的吃飯問題，深得民心。

（三）瑤海區深化改革、街所聯動，及時解決矛盾

瑤海區位于合肥市主城區東部，主管區域面積70平方公里，常住人口90萬。一直以來瑤海區不僅是合肥的老工業基地，而且集中了安徽汽車客運樞紐站、安徽郵政樞紐和合肥火車站等交通樞紐，流動人口多，綜合治理難度較大。

2013年4月27日，在前期充分調研的基礎上，瑤海區委、區政府聯合下發了《瑤海區街所聯動維護穩定工作實施方案》，文件明確規定區委政法委書記、區政府分管副區長、公安局瑤海分局局長擔任瑤海區街所聯動維護穩定工作領導小組的組長和副組長。在實踐中，街道和派出所不再是“單打獨斗”，而是通過機構聯建、信息聯享、矛盾聯調、治安聯防、事件聯處和責任聯擔這“六聯”機制及時化解和解決社會管理中出現的問題，取得了較好的治理效果，2013年1~9月份，瑤海區四類可防性案件同比下降了6.7%。[3]

（四）包河區成立濱湖世紀社區服務中心，創新基層社會治理

包河區位居合肥中心城區，區域面積340平方公里，人口122萬，是合肥市面積和人口第一大區。2013年2月1日，合肥市包河區濱湖世紀社區服務中心正式掛牌成立，創新成立了全省首個基本公共服務全覆蓋的大社區。新設立的濱湖世紀社區改革城市管理模式，建立“黨委領導、多元共治、居政分離”社區治理結構，管理層級由原有的“區—街鎮—社區”三級，轉變為“區—社區”兩級，引導居民自治，形成社區黨組織領導，社區社會組織、自治組織、業主組織、駐區單位和社區居民多元參與、共同治理的格局。[4]

包河區的一系列創新措施取得了成績，先后榮獲“全國社會工作服務標準化建設示范區”、“全國居家養老平臺建設試點地區”、“安徽省和諧社區建設示范單位”等榮譽。

三、合肥市政府治理創新的經驗以及進一步推進地方政府治理創新的路徑設計

（一）推進政府購買公共服務

蜀山區購買專業社工，滿足居民的多元化、個性化需求說明了政府購買公共服務的重要性和必要性。公共服務包括基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務和社會公共服務等。我國受傳統計劃經濟體制的影響，一直以來這些公共服務都是由政府單一提供。近年來隨著人們生活條件的改善，群眾對于公共服務的需求呈現出多樣化、個性化需求。傳統的由政府單一提供公共服務的模式已經顯得捉襟見肘，為了解決這個問題，由政府出錢，購買專業的社會組織來提供個性化的公共服務成為一個熱點。截至目前，已有包括安徽在內的11個省市自治區出臺了政府購買服務有關實施意見。

安徽省已經明確養老、教育、就業、農業等為2014年度購買服務重點領域，選擇義務教育信息化寬帶接入、政策性農業保險、社會養老服務體系建設等較成熟的基本公共服務項目，共涉及35項，預算達67.9億元開展試點。[5]合肥市蜀山區在購買公共服務方面已經取得了一些經驗和成績，下一步考慮還要擴大購買公共服務的范圍。

（二）引進市場力量，共同解決公共問題

廬陽區與劉鴻盛餐飲有限公司合作舉辦社區食堂的經驗充分說明，在政府治理中，應適度引入市場的力量，共同解決公共問題。

政府與市場的關系問題是幾個世紀以來引發眾多學者熱切討論的焦點問題。1776年亞當·斯密的《國富論》提出了“看不見的手”的概念，強調了市場的作用，即市場會以它內在的機制維持其健康的運行。與之相對應的，政府被稱為“看得見的手”，即政府的宏觀經濟調控。但由于壟斷、存在外部效應、信息不對稱等原因，也會出現“市場失靈”，即市場無法有效配置資源和正常發揮作用。同樣由于政府角色錯位，對市場的干預范圍和力度過大，就會導致“政府失靈”。在社會主義市場經濟體制下，既要發揮政府作用，也要發揮市場作用，尤其是要引入市場機制配置公共資源。

隨著合肥城市規模的擴大，老年人口越來越多，如何解決好老年人的吃飯問題成為事關政府治理的一件大事。下一步合肥市應考慮借鑒廬陽區舉辦社區食堂的成功經驗，與市場力量進行合作，為老百姓興辦更多便宜實惠的社區食堂。

（三）加強頂層設計

頂層設計是運用系統論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實現目標。[6]頂層設計具有三個方面的特性：一是頂層決定性，頂層設計是從頂端開始的自上而下的設計。頂層一旦確立了目標，整個子系統都應不折不扣地同繞頂層目標去執行。二是整體關聯性，頂層設計可看作一個很系統的具有很強的操作性的戰略規劃，是一個完整的體系。這個體系是由各層分級的子系統組成，各級子系統都與頂層緊緊相扣，為頂層目標實施服務。三是實作可行性，頂層設計不是單純理論體系．它強調理論與實踐的整體構建。因此，進行頂層設計必須緊密契合社會需求去進行設計，要強調設計的可行性和可操作性。[7]

合肥市瑤海區深化改革、街所聯動的舉措，充分說明了頂層設計的重要性。現代城市中涌現出來的很多問題，往往涉及到方方面面，若想要解決起來也要通過各個部門的通力合作才行。如果涉及的相關部門相互推諉，或者只解決自己管轄范圍內的事情，則會令事情難以得到完滿解決。唯有通過頂層設計，聚集各方力量，形成合力，才能更快更好地解決問題。

（四）調動多方面力量，多元共治

包河區成立濱湖世紀社區服務中心充分說明了在提高政府治理的過程中，應該實現多元共治。多元共治的全稱是多元主體共同治理社會公共事務, 多元共治認為必須調動社會組織和公民的積極性，共同解決社會問題。以城市社區治理為例，隨著我國從計劃經濟體制走向市場經濟體制，形成以公有制經濟為主體、多種經濟成分共同發展的所有制格局，過去城市的“單位制”地位和職能日益弱化，取而代之的是“社區制”。這意味著人們越來越多地需要依靠社區來解決生活需求問題，面對社區出現的一些新問題，如老年人的養老問題、社區治安問題、社區環境問題等都與社區居民息息相關。社區的發展一定要有社區居民的參與，通過社區居民全面深入的參與，形成社區發展的內在動力，才會把社區內外資源整合好，真正用于社區居民共同關心的問題，形成一種社區的可持續發展道路。[8]

包河區創新多元共治的基層社會治理模式已經取得了一定的治理成效，下一步應考慮在合肥市范圍內推廣包河區的經驗和做法，進一步發揮公民參與社區治理的積極性，提升合肥市各社區的治理水平，提高合肥市民的幸福指數，推動合肥建設大湖名城、創新高地。

[1]蔡立輝.論全球化背景下中國政府行政模式的轉換[J].中山大學學報（社會科學版），2002，（4）.

[2]常滿榮，劉平.試論當前社會的主要矛盾及其化解[J].人民論壇，2013，（14）.

[3]深化改革 街所聯動 整合資源[N].安徽日報，2013-12-12，（11）.

[4]合肥市包河區積極探索大社區制改革[EB/OL].安徽機構編織網http://www.ahjgbzw.gov.cn，2013-03-04.

[5]徐穎奇，安徽今年政府采購拋69億大單[N].合肥晚報，2014-3-26，（A06）.

[6]于施洋，王璟璇，楊道玲，張勇進.電子政務頂層設計：基本概念闡釋[J].電子政務，2011，（8）.

[7]王榮.頂層設計視域下對新建本科院校人才培養的思考[J].文教資料，2010，（3）.

[8]史柏年.社區治理[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2012-06.