對《環境保護法》第44條第二款區域限批適用的幾點思考

陳康嘉

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州 215006）

對《環境保護法》第44條第二款區域限批適用的幾點思考

陳康嘉

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州 215006）

《環境保護法》第44條第二款規定了區域限批制度，對實踐起到了指導作用。將超過國家重點污染物排放總量控制指標和未完成國家確定的環境質量目標作為限批的適用情形具有深刻的實踐支撐，是為解決我國目前環境監管不力做出的嘗試，但在環境質量目標的確定上還需進一步探討。將區域限批決定權賦予省級以上環境保護主管部門有助于區域限批手段的有效運用，省級以下環境保護主管部門雖無決定權但也應當制定相關規定使其充分發揮環境監管職能。新增重點污染物排放總量的建設項目作為限批對象，需要對“新增”進行準確的認定，限批情形和限批對象之間相互對應，環境治理措施“對癥下藥”，才能“藥到病除”。

區域限批；限批情形；行政主體；限批對象

一、問題的提出

《環境保護法》第44條第二款規定：“對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環境質量目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。”這是環境保護基本法首次對區域限批制度做出明確規定。區域限批在我國的環境保護監督管理工作中早有使用，取得了一定的治理效果，《水污染防治法》、《規劃環境影響評價條例》等法律文件也對此做出了規定［1］，但是，“區域限批”的行政合法性和合理性爭論一直是環境法學界懸而未決的事項，不少學者都著文加以探討。《環境保護法》的修訂明確表述了“區域限批”的規定，為理論研究提供了新的法制權威，也為區域限批的適用提供了法律依據，有助于行政行為的合法化和合理化。這一制度在我國仍處于初步發展階段，適用條件、主體、程序等問題還需要進一步研究。本文根據《環境保護法》中的規定，探討以下幾個問題：第一，法條明確規定的適用區域限批的兩種情形是否合理，在適用過程中有哪些需要注意的問題？第二，各級環保主管部門在區域限批制度中應當扮演什么角色？第三，暫停審批的對象如何準確界定？限批情形和限批對象之間的邏輯對等關系。

二、《環境保護法》規定的區域限批情形的范圍

區域限批是環評文件審批過程中一個非常態化的現象。環評文件的審批是行政許可行為，為限制行政主體權利的濫用以及實現行政許可制度的目標，法律明確規定了行政許可程序中行政機關不通過申請人申請的各種法定情形，區域限批作為中斷行政許可程序的一種行政行為必須擁有充分合法的依據。從以往的限批實踐和地方立法來看，嚴重環境違法行為是引發區域限批的主要原因。有學者將區域限批歸納為：環境危害型限批、任務型限批、事故型限批、違法型限批等，由此可見，在《環境保護法》修訂以前，區域限批的情形比較眾多，實踐中較為混亂［2］。《環境保護法》第44條第二款規定區域限批制度時明確了超過國家重點污染物排放總量控制標準和未完成國家確定的環境質量目標兩種適用區域限批的情形。厘清環保主管部門適用區域限批的依據是這一制度合法性的基礎。

（一）超過國家重點污染物總量控制指標

超過國家重點污染物總量控制指標作為區域限批的適用情形在《水污染防治法》和《規劃環境影響評價條例》中都有規定，從法律邏輯上理解較為容易。污染物排放標準從濃度控制發展到總量控制是人類環境意識不斷提高和環保需求日益迫切的選擇，國際上對臭氧層的保護以及溫室氣體的控制都是在總量控制的框架下尋找解決問題的途徑。依據1989年《環境保護法》中的規定，我國對污染物排放實行濃度控制標準，而隨著環境科學技術和環境保護要求的提高，環境容量的概念和總量控制逐漸被運用在了環保實踐中。2008年修訂的《水污染防治法》第18條規定國家對重點水污染物排放實施總量控制制度。但是在環境保護基本法中一直采用濃度控制，直到2014年《環境保護法》修訂，第44條第1款中增加規定了我國實行重點污染物排放總量控制制度。現階段實行總量控制的污染物包括：向大氣排放的污染物二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）以及水體中的化學需氧量（COD）和氨氮（NH3－X）。環境影響評價制度和排污許可證制度作為總量控制實現的手段，在我國現階段的環境監管中發揮的作用差強人意，催生了區域限批制度。

1.區域限批制度可以彌補常規環評程序被架空所產生的漏洞

污染物總量控制指標是法律的強制性規定，排放重點污染物的建設項目順利運行必須取得排放指標。根據《環境影響評價法》的規定，建設項目通過環評的條件之一就是沒有超出總量控制的范圍，正常程序運行過程中，如果建設項目所在地區總量指標已被用完，且沒有取得減排單位剩余的指標，建設項目的環評就不能通過，也不能開工建設，環境監管的功能由此得以發揮，區域限批的實施空間并不存在。然而，實踐中的情況并非如此，建設項目未環評而先開工，或者環評還未通過就開工的現象屢見不鮮，違法成本嚴重低于守法成本的法律負激勵作用使本應起到預防作用的環評制度變成了環境監管措施中的“雞肋”。法律責任的內容不僅在于制裁，還在于補救［3］，在環境問題上，補救的意義就更加不言而喻了。從過去幾年區域限批的實踐來看，雖然在對一些特定企業集團的限批中實施效果有所折扣［4］，但對于特定區域行政機關的威懾力還是可見一斑的，被限批的區域大力整治環境污染，取得了一定的效果。此次《環境保護法》的修訂針對環評程序被架空的現象采取了一些較為嚴厲的措施，加大了違法成本，區域限批制度的設計目的也在于截斷此類違法行為。

2.區域限批制度可以解決排污許可證制度程序滯后的問題

排污許可證制度為市場經濟發展和排污總量削減的良性互動提供了實現路徑。以《水污染防治法》為例，該法第20條中規定：“國家實現排污許可制度。直接或間接向水體排放工業廢水的企業事業單位，應當取得排污許可證，禁止無證排污。”按照法律設計，在重點污染物總量確定的情況下，排污許可制度可以有效遏制超出自然界自凈能力的違法排污行為，實現環境保護的目的。建設項目從前期設計到施工建設再到開工運行是一個復雜的工程，需要人力、物力、財力的不斷投入，那么排污許可這項管制措施何時發生作用呢？“建設單位應當在新建項目的主要環保設施和措施已與主體工程同時建成和落實，并經環保行政主管部門現場核實同意進入試生產后，填報臨時排污許可證申請表，申請臨時排污許可證。”［5］想要通過排污許可證制度來避免污染雖說可能，但是程序上明顯滯后，建設項目都已經建成了，政府的招商投資已經塵埃落定，憑借環保主管部門的一句不批準，就要讓已建成的項目擱置，且不說環保主管部門是否有這個魄力和決定權，造成資源的巨大浪費也與環境保護的初衷背道而馳。相比排污許可的懸崖勒馬，區域限批制度就顯示出了優越性，在項目開工建設之前的環境影響評價階段，將可能對環境造成重大負擔的建設項目予以暫停，待環境容量有所空余時再將建設項目提上日程，不僅實現了重點污染物總量控制的目標，也可以引導資源的合理流向，符合環境保護的預防原則。

（二）未完成國家確定的環境質量目標

1.環境質量目標的內涵

相比已出臺的《水污染防治法》和《規劃環境影響評價條例》，《環境保護法》增加了一種區域限批的情形，即未完成國家確定的環境質量目標。環境質量是衡量地區環境的重要指標，包括大氣、水、噪聲、固體廢棄物等多方面因素，環境質量的好壞直接決定著地區居民的身心健康和日常生活。“國家規定的環境質量目標”應該包括哪些內容，《環境保護法》沒有明確的規定和列舉。作為區域限批的情形之一，明確環境質量目標的準確內涵是體現法律公開公正，維護限批對象合法權益的必然要求。

2.環境質量標準是確定環境質量目標的重要依據

環境質量標準應當是環境質量目標的重要基礎，合理的環境質量標準可以為不同時期確立環境質量目標提供科學依據。例如，2012年《環境空氣質量標準》（GB3095－2012）制定出臺，增設了細顆粒物（粒徑小于等于2.5μm）的濃度限值，并調整了顆粒物（粒徑小于等于10μm）的濃度限值［6］。《環境空氣質量標準》的修改是國家在環境質量標準上提出的新要求，適用于環境空氣質量評價和管理，具有強制性，也應當是今后區域限批決定做出的重要依據。

3.環境質量目標具有地域性

環境因子具有整體性和流動性，但也存在較強的地域性特征，這是由原生自然環境、產業布局以及生態功能差異等因素所決定的，在環境質量標準和目標的確定上不能忽視這種客觀存在。因此，基于“我國不同地區的空氣污染特征、經濟發展水平和環境管理要求差異較大”，在2016年全國范圍內實施《環境空氣質量標準》之前，分三個時間段在不同區域內先后執行新標準［5］。在環境質量目標的確定過程中，區域差異必須納入考慮，否則區域限批將會是形式平等面具下的實質不平等，成為環境脆弱地區的不合理負擔。

4.環境質量目標是對地方政府的制約

環境質量目標為各地政府在保護和改善環境工作中提出了具體要求。有些地方政府在巨大經濟利益和官場利益的誘導下，將環境保護作為“做做樣子就好”的表面工程。根據2012年的《環境空氣質量標準》，我國地級以上城市環境質量達標比例僅為40.9%，環保重點城市達標比例為23.9%。將完成環境質量目標作為區域限批的一種情形，是對地方政府環境監督管理責任的落實，想要不被限批，就要花功夫治理環境，把歷史的欠賬先還上。曾經那種一味追求經濟增長的發展模式，被區域限批叫停，受影響的最終還將是地區經濟發展。

三、有權做出限批決定的行政主體

做出行政行為的行政機關擁有法定管轄權是行政行為合法性的要件之一。“為了確保行政機關行使行政職權的合法、有效，法律、法規和規章對各個行政機關的管轄權必須做出明確的具體的規定”［6］，《環境保護法》明確規定了有權實施區域限批的行政主體。

（一）省級以上環保主管部門

根據環評文件分級審批的規定，不同類型建設項目環評文件的審批由不同級別的環保主管部門負責。《環境保護法》第44條第2款將實施區域限批的權力賦予了省級以上人民政府環保主管部門，有著豐富的實踐依據：自2006年12月26日，原四川省環保局對瀘州市做出了環評區域限批的決定；以及2007年1月10日原國家環保總局根據《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，首次在國家層面對河北唐山、山西呂梁、山東萊蕪、貴州六盤水四個行政區域，和大唐國際、華能、華電、國電等四大電力集團啟動新建建設項目的環評限批以來，環保總局（環保部）和省級環保廳基本主導了每一次的區域限批①根據竺效教授的統計，“自年首次使用環評區域限批以來，國務院環境保護主管部門已不下20（批）次使用了該種行政措施；就措施所適用的行政區域的級別而言，主要針對地級市、縣（區）、各類經濟技術開發區，國家級環評區域限批尚未針對鄉、鎮行政區域采取”。。

1.環保部的限批權限

根據《環境影響評價法》第23條和《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》第5條的規定，環保部負責審批的建設項目環評文件包括：“（一）核設施、絕密工程等特殊性質的建設項目；（二）跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目；（三）由國務院審批或核準的建設項目，由國務院授權有關部門審批或核準的建設項目，由國務院有關部門備案的對環境可能造成重大影響的特殊性質的建設項目。”環保部擁有對這些建設項目的環評文件做出暫停審批的決定權是毋庸置疑的。

2.省級環保主管部門的限批權限

根據《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》，省級環保主管部門負責審批對環境可能造成重大影響的建設項目環評文件和一部分污染較重的建設項目環評文件。省級環保主管部門的審批權限基本囊括了可能對環境構成嚴重威脅的建設項目，因此，賦予省級環保主管部門區域限批的權利十分必要。在過去8年時間里，省級環保廳在區域限批方面做出了許多嘗試，但經過統計曾采用過區域限批措施的省級行政區域只有8個②根據竺效教授的統計，“截至2013年8月底，全國僅四川省、山東省、河南省、浙江省、江蘇省、新疆維吾爾族自治區、遼寧省、貴州省這8個省級行政區域曾采用過環評區域限批，不超過省級行政區域的26%”。，區域限批手段在省級環保主管部門中的運用并不普遍。此次《環境保護法》的修訂，明確地賦予省級環保主管部門這一權力，有助于區域限批的全面落實。

（二）省級以下環保主管部門在區域限批中的角色

《環境保護法》在設計區域限批制度時沒有提及省級以下環保主管部門，根據《環境影響評價法》第23條和《建設項目環境影響評價文件分級審批規定》第8條的規定，地市級的環保主管部門擁有著對很多高污染建設項目環評文件的審批權，在《環境保護法》修訂之前，地市級環保主管部門也曾經做出過區域限批的決定，甚至嘗試出臺相應的實施辦法③例如，山東省青島市環保局在2008年曾針對5種情況對其下屬的市（區）實行了環評限批；2013年，湖北省武漢市也就出臺《武漢市建設項目環評限批暫行辦法》征求公眾意見。。《環境保護法》的修訂一定程度上否定了這些地方的限批實踐，地市級的環保主管部門在區域限批中的角色定位勢必會發生相應地改變。

1.省級以下環保主管部門執行上級的限批決定

在區域限批中省級以下環保主管部門應當扮演什么樣的角色，《環境保護法》沒有給出明確的規定，環保部2008年擬制的《建設項目環境影響評價區域限批管理辦法（試行）（征求意見稿）》第14條中規定：“對被環境保護部暫停審批建設項目環境影響評價文件的區域，該區域所在地的縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門應當同步暫停審批該區域內相關建設項目環境影響評價文件。”［7］可見，省級以下環保主管部門對區域限批決定起到了保障實施的作用。由于對區域限批制度合法性的爭論不斷，不論是環保部試圖制定的《區域限批管理辦法》，還是各地的《實施辦法》都停留在了征求意見階段，至今尚未通過。區域限批制度在實施過程中的權限范圍和程序問題都還存在法律真空，這將是《環境保護法》修訂后配套制度亟待完善的地方。

2.省級以下環保主管部門能否單獨做出限批決定

區域限批的決定權掌握在省級以上環保主管部門，地市級環保主管部門在《環境保護法》的規定下將不能做出區域限批的決定。區域限批實施以來的八年間，地市級環保主管部門單獨做出的限批決定鳳毛麟角，且面臨著合法性的質疑，明確地否定它們擁有這項權力有助于行政行為的合法化。區域環境問題愈演愈烈和地方政府的政治經濟施壓往往是密切關聯的，如何充分發揮地市級環保部門的環境監管作用是環保立法和執法過程中關注的重點之一。基層環保主管部門往往在人力、物力上受制于地方人民政府，在法律制度的構建中應當適度地采取環保工作垂直管理體系，要求基層環保主管部門及時主動地向上級環保主管部門反映區域環境質量狀況，便于有決定權的機關正確做出決定。

四、暫停審批的對象

2013年之前環保部（包括原國家環保總局）采取的區域限批通常針對被限批行政區域內除污染防治、循環經濟、生態恢復項目外所有的新建建設項目，而2013年以后做出的區域限批僅針對目標區域范圍內的新增化學需氧量和氨氮排放的建設項目或僅限于暫停審批燃煤機組新、改、擴建項目［8］。區域限批從帶有濃厚連坐性質的概括性限批，變為了針對性更強的環境治理方式。《環境保護法》第44條也體現了這一點，將暫停審批的對象規定為“新增重點污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件”。

（一）“新增”范圍的確定

什么是“新增”重點污染物排放總量的建設項目？把“新增”的重點放在不同的位置會產生范圍大不相同的兩種解釋結果。

1.新建的建設項目會增加重點污染物的排放總量

這種情況是直觀上最先想到的，在區域國家重點污染物排放總量超標的情況之下，對這一類建設項目的限批是無可爭議的。

2.建設項目的新建、擴建、改建工程會增加重點污染物的排放總量

擴建、改建的建設項目增加重點污染物的排放總量的情況時有發生，這種情形是否也在限批的范圍內呢？在環境可承載的范圍以及國家設定的環境質量標準內，允許排放的重點污染物總量是固定的，區域限批的一個重要情形就是地區排放的國家重點污染物超出了總量控制指標，目的也在于控制和減少被限批區域內的重點污染物排放量。無論是從法律字面解釋，還是從立法目的角度出發，擴建、改建工程的環評文件都應該被暫停審批。

（二）限批情形與限批對象之間的關系

1.超過國家重點污染物排放總量控制指標時，對新增國家重點污染物排放總量的建設項目環評文件的限批

《水污染防治法》和《規劃環境影響評價條例》都將區域重點污染物排放總量超標作為了區域限批的情形，且只規定了這一種情形①《水污染防治法》第18條規定國家對重點水污染物排放實行總量控制制度，超過重點水污染物排放總量控制指標的地區，有關人民政府環保主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環評文件。《規劃環境影響評價條例》第30條規定：“規劃實施區域的重點污染物排放總量超過國家或者地方規定的總量控制指標的，應當暫停審批該規劃實施區域內新增該重點污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。”。這樣的規定具有明確針對性是值得肯定的，在環境監管實踐中易于把握。根據《環境保護法》第44條規定，國家重點污染物排放總量控制指標由國務院下達，省、自治區、直轄市人民政府分解落實，企業事業單位遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標，層層分明，配合以科學完善的污染物排放監測系統，哪個地區超標了，根源在哪，一目了然，區域限批的實施也更加順利。

此外還有一點值得注意，雖然環境保護的整體工作不能局限于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，但是區域限批本質上是對權利的非常態約束，避免公權力的肆意擴張十分必要，就目前我國實行的總量控制的4種污染物而言，如果是SO2總量超標了，去限制排放COD的建設項目的環評文件通過，就具有明顯的連坐性質了，對于環境問題的解決也并無大益。

2.未完成國家確定的環境質量目標時，對新增重點污染物排放總量的建設項目環評文件的限批

如前文所述，“國家確定的環境質量目標”這一表述，尚未有準確的法律界定，在具體的實施過程中邊界模糊。但是，至少有一點是可以肯定的，環境質量標準中所涵蓋的環境因子應當是國家確定環境質量目標的重要內涵之一。那么，非屬國家重點控制排放的污染物以外的環境質量目標未完成，對新增重點污染物排放總量的建設項目環評文件暫停審批，是否具有法律上的正當性？能不能真正起到改善環境質量的作用呢？做這樣一個假設：某一地區地表水體中的某一重金屬嚴重超標，有區域限批決定權的環保主管部門決定對這一水域實行區域限批，直至重金屬含量符合地表水環境質量標準。現在同一流域要新建一個建設項目，這一新建項目需要排放國家重點監控的COD，而不排放流域中已超標的某一重金屬物質，如果按照《環境保護法》第44條的規定，環保主管部門就可能對這一建設項目環評文件暫停審批。即便是將區域限批作為對地方政府環境保護不力的懲戒，這樣對行政相對人權利限制的正當性也是值得考量的。從區域限批在我國短暫的發展歷史來看，雖然前期的概括性限批被喻為環境保護的“殺手锏”，在短期內產生了較好的環境治理效果，對地方政府和特定的企業都產生了較大的威懾力，但這種連坐的懲罰措施一直飽受質疑。既然《環境保護法》的修訂將區域限批作為一項環境治理措施，我們就必須思考如何在法律的框架內構建和適用這一制度，使其真正發揮作用。

并且，重金屬超標了，限制COD排放的做法真的可以解決問題嗎？答案或許是否定的。人類環境保護意識和環境保護行動的開始就是建立在對自然科技認識的基礎之上的，“對癥下藥”一直是環境保護和環境法制的追求，只有找到癥結才能“藥到病除”。既然區域限批在過去幾年的環保工作中取得了一定成效，《環境保護法》也將其納入其中，那么在非國家重點污染物超標的環境質量目標沒有達成的情況下，如何適用區域限批來應對我國環保成效不大、屢治不好的現實情況，使法律的規定“有因有果”，需要我們謹慎對待。對限批對象進行適當的擴大解釋，使其涵蓋國家確定的環境質量目標中的相關重點污染物，也許不失為解決問題的一個途徑。

五、結語

理想社會中法律責任無處遁形，這與現實生活恰恰相反，但也正是由于個體理性的缺陷，才需要污染防治法律的不斷完善。《環境保護法》第44條第2款規定的區域限批制度是在總結近年來我國環境治理實踐經驗的基礎上做出的新的制度嘗試，目的在于改善我國環境保護工作中地方保護主義盛行，治理效果較差的現狀。想要這一制度發揮功效，必須制定法律的配套措施，在適用條件、適用程序等方面進行細化，使行政行為的做出更加合法、合理，改善環境的同時保護行政相對人的正當利益。

［1］曾賢剛，王新，倪宏宏，吳雅玲.規劃環評條例促“區域限批”走向成熟［J］.環境保護，2010，（4）.

［2］曹樹青.區域限批制度的法律解讀［J］.西部法學評論，2009，（2）.

［3］周永坤.法理學——全球視野［M］.北京：法律出版社，2012：240－241.

［4］朱謙.對特定企業集團的環評限批應謹慎實施——從華能集團、華電集團的環評限批說起［J］.法學，2009，（8）．

［5］朱謙.環境法基本原理［M］.北京：知識產權出版社，2009：211－212.

［6］章劍生.現代行政法基本理論［M］.北京：法律出版社，2008：126－140．

［7］環境保護部.關于征求《環境影響評價區域限批管理辦法（試行）（征求意見稿）》意見的函［Z］.

［8］竺效.論新《環境保護法》中的環評區域限批制度［J］.法學，2014，（6）.

［責任編輯：鄭 男］

D922.6

A

1008-7966（2015）02-0131-04

2014-12-16

陳康嘉（1990-），女，山西晉城人，2013級環境與資源保護法學碩士研究生。