檢察機關執法公信力的反思與完善

羅 浩，歐陽國

（1.景德鎮市昌江區人民檢察院，江西景德鎮333000；2.景德鎮市中級人民法院，江西景德鎮333000）

檢察機關執法公信力的反思與完善

羅 浩1，歐陽國2

（1.景德鎮市昌江區人民檢察院，江西景德鎮333000；2.景德鎮市中級人民法院，江西景德鎮333000）

檢察機關作為國家法律監督機關，其公信力是司法公信力的重要組成部分，當前檢察權地方化趨勢明顯，檢察管理方式不規范，檢務公開力度不夠，針對這些問題，需要弱化檢察權地方化，強化檢察公信力；進一步深化檢務公開力度和實效；規范罰沒款物的管理。

檢察；執法；公信力

歷史法學派認為：“法律是一個國家民族精神的體現和產物”。法律的良好實施是社會法治大廈的基石，檢察機關作為國家的法律監督機關，履行憲法賦予的法律監督職責。檢察公信力是反映公眾對檢察工作的認知狀況，是衡量檢察工作公眾滿意度的重要指標。檢察機關執法公信力的核心是社會公眾對檢察機關公共信用理性認知基礎上的心理認同。要素是信用與信任。它直接關系到檢察機關在社會公眾心目中的總體評價和綜合印象［1］。檢察機關的公信力是司法公信力的重要組成部分，其建立與完善需要全體檢察人的共同努力，加強和改善檢察機關的執法活動，對提升檢察機關整體形象具有重要意義。

一、檢察機關公信力內涵

所謂檢察公信力，是指檢察機關通過依法、全面、有效地履行法律監督職能，維護和實現社會公平正義，服務黨和國家工作大局，回應和滿足社會司法需求，促進社會和諧和法治化進程逐步積累起來的，社會公眾中的信任度、權威性和影響力，反映了社會公眾對檢察機關、檢察工作和檢察人員的主觀評價、心理反映和價值判斷［2］。高銘暄教授認為，公信力是什么？“公”是公眾不是指個人，“信”是信仰、信賴、信譽，具有雙向意義，包括執法機關是不是依法執法和公眾對其執法是否相信。“力”是作用力、影響力、權威力［3］。馬克昌教授曾認為，執法公信力就是執法活動在公眾中的信任程度。筆者認為檢察公信力是公眾對檢察工作及其工作人員的認知度。當然這種判斷或認知度是一種價值判斷，不是事實判斷，不可能完全或全部反映檢察公信力，完全反應檢察公信力的情況是達不到的，也不可能完全達到，只可能無限的接近，受到經濟、社會、文化等客觀因素的影響。當前我國正處在社會轉型期、利益調整期，各種社會矛盾凸顯，經濟、政治改革步入深水區，但由于司法公信力不足，加之近年來冤假錯案頻繁發生，使得“信訪不信法”的觀念大范圍“流行”，檢察公信力日益受到“挑戰”，強化司法公信力需要重視檢察公信力建設。

二、檢察機關公信力存在的問題

近年來，隨著檢察機關不斷加強自身改革的力度，強化執法辦案水平和質量，法律監督能力顯著提高，社會影響力逐漸提升。為了改善檢察機關自身監督力度不足，以及受“監督者自身也要接受社會監督”的影響，最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）于2003年9月開始試點開展人民監督員制度，2010年10月，高檢院在總結試點地區經驗基礎上，在全國檢察機關全面推行人民監督員制度，防止和糾正檢察機關查辦職務犯罪中執法不公平、不公正的問題，可以說取得了明顯的成績，得到公眾的廣泛認可。當然在一些地方檢察機關的公信力不高，執法辦案尤其職務犯罪的查處力度不夠，群眾滿意度缺失，干群關系緊張，檢察公信力還有待完善和提高。

（一）檢察權地方化明顯

檢察公信力的維護需要全體檢察人的共同努力，沒有檢察人的共同努力和檢察人員自身形象的維護，很難有檢察公信力的提升，因此，需要建立檢察人的職業認同感和歸屬感。

一些地方，檢察機關受地方黨委、政府的影響，執法辦案的效果不理想，一方面群眾對貪污、受賄等職務犯罪深惡痛絕，另一方面基層職務犯罪長期得不到解決，民眾選擇走“上訪之路”，民眾的維權成本增加，政府的職能錯位，造成了一定程度的公共資源的浪費。

據有關資料統計，在信訪案件中司法問題占據很大比重，公眾通過新媒體、傳統方式尋求解決。加之檢察機關因考評、考核工作的要求，每年需要辦理一定職務犯罪案件完成考核任務。但是由于財政、人事等因素受制于地方，一些經費需要黨委、政府保障和支持，一些案件在立案時需要向當地的黨委備案或請示，查處力度遭受一定影響，逐步弱化。

檢察權同審判權一樣屬于司法權，本屬國家權力，依法進行法律監督、代表國家進行公訴。然而近年來，由于受地方經濟社會發展以及維穩工作的需要，檢察機關更多的是配合當地的黨委、政府開展工作，獨立性體現并不明顯，影響檢察機關執法公信力的提升，部分民眾對檢察機關職能認識不清，同時，檢察機關自身體制行政化色彩過于濃厚，檢察官辦案獨立性不足，請示匯報程序繁多，“集體智慧、集體決策”，造成一些案件定性把握上存在一定問題。

（二）檢察管理的方式不規范

社會管理創新是政法機關追求的目標，檢察機關公信力的獲得需要不斷改革完善自身的體制、制度性的障礙，最大限度的獲取公眾的支持。罰沒款物的規范管理是檢察管理方式的重要內容之一。一些地方檢察機關與當地黨委、政府協調好，實行罰沒款物返還制度，一定程度上緩解了辦案經費緊張、調動了辦案人員的積極性，也提高了辦案的效率，但是該項制度存在的問題也十分突出。一些檢察院片面追求罰沒款物的處理，反而忽視對犯罪嫌疑人刑事責任的追究，甚至有的職務犯罪案件由于沒有或者不能進行罰沒款物，減少對相關案件的辦理或者追繳罰沒了事，這些嚴重影響司法權威和檢察公信力，讓民眾產生對司法的極度不信任，最終走上“信訪不信法”之路。正如張明楷教授所言：“一個為自己利益而選擇適用刑法的公安、司法機關，沒有客觀公正可言，也不可能具有權威性”［4］。

另一方面，檢察管理方式的轉變需要提升檢察人員的職業榮譽感，受經濟發展水平、法治意識等因素的影響，檢察人員同普通的公職人員一樣，甚至待遇、福利、升職變得更少或更難，部分檢察人員為了基本的生活擔憂，為今后的職業前途憂慮，為社會福利發愁，職業榮譽感、自豪感喪失殆盡，當然，這需要與西方國家的法官、檢察官相區別，畢竟經濟發展水平、社會法治發展程度、法治思維等存在很大差異，人員的素質、專業化水平、職業道德認識水平也有很多不同。因此，在現有條件下，有必要提高司法工作人員的經濟條件和社會地位，但是這又需要檢察機關社會公信力的提高，兩者是相互補充、相互促進、相輔相成的關系。

（三）檢務公開的效果不明顯

2013年12月，高檢院印發《檢察官辦案責任制改革試點方案》，自2004年1月1日起在全國7個省份17個檢察院試點開展檢察官辦案責任制改革。這是檢察機關強化自身建設、專業化建設的重要舉措，2013年12月3日，全國檢察機關統一業務應用系統正式上線運行。除絕密級以外的各類檢察業務的受理、辦理、流轉、審批、監督和用印都將在軟件上操作，并和地方檢察機關互聯互通。然而，就目前情況來看，檢察機關的改革力度和舉措落后于其他司法機關，尤其是檢務公開力度和實效上嚴重不足：

1.檢察機關的法律文書沒有及時在網上公布，當然這需要一定的時間和周密的安排部署。現代社會處于網絡時代，大量工作處理、辦案通過網絡進行，不僅提高辦案、辦事效率，又節約辦公成本和司法資源。以法院為例，2011年起法院在全國推廣使用統一的審判信息管理系統軟件和司法政務管理軟件，而檢察機關在2013年年底才開始試點推廣。就自媒體微博的開通情況來看，2013年11月21日最高法在新浪等媒體上開通了微博，2014年3月最高檢開通微博，各省檢察機關開通情況更是不同，部分省院未開通微博或更新內容不及時，基層檢察院更是少之又少，即使有開通也是流于形式，信息內容更新、適用性等有待進一步提高。

2.對一些不訴案件的辦理，公開力度不夠，部分辦案人員鋌而走險，造成了一些違法、違紀的情況發生。尤其是一些終局性的法律文書，公開接受社會監督，公開比不公開好，檢察文書越公開，檢察工作越有公信力。同時，也是讓民眾參與司法活動的重要途徑，民眾可以了解辦案的進程，對案件的被害人也是一種心理的安慰。

3.法律文書的釋法說理工作不到位，既包括檢察文書的說理，也包括承辦人對法律文書的釋法說理工作，一些地方承辦人以法律就是這么規定的，敷衍了事，給部分當事人產生一定的“誤解”，民眾無法參與到司法活動中來，隔閡日益加深，當事人不理解選擇傳統方式解決訴求，涉檢上訪時有發生。

三、檢察機關公信力的健全與完善

（一）確保獨立行使檢察權

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱決定）提出“全面推進依法治國”，“依法執政首先要堅持依憲法執政”、“確保依法獨立公正行使審判權、檢察權”。司法獨立、獨立行使檢察權很早就提出來，司法機關一直在提獨立行使職權，但是為什么每年都會出現一些冤假錯案、刑訊逼供等違法犯罪情況，是司法機關工作人員的專業性不強、還是受制于地方行政權的干擾。從河南的趙作海、河北的聶樹斌“故意殺人”、湖北佘祥林“殺妻”案到現在的杭州張輝、張高平“強奸致死案”。每一起案件的情況不同，也許存在司法人員責任心不強、工作態度不積極等情況，問題是各種因素疊加、交織，種種的“過失”共同影響造成的，筆者認為主要是由以下幾方面構成：

1.雖然刑訴法采取了非法證據排除和嚴禁刑訊逼供等制度，但是在基層院是否完全做到了非法證據排除，辦案時是否完全沒有刑訊逼供情況，這一點值得深思，從近年來的冤假錯案我們可以發現，一種奇怪的現象，法院判處檢察機關提起公訴的嫌疑人無罪，那么該地檢察院今年一年的公訴考評排名就會末位，而法院在判處嫌疑人無罪的時候在考評時有加分項，這樣的考評固然可以形成相互制約、相互監督的情況，但是對犯罪嫌疑人來說將是極大的不公，因為是否有罪并承擔刑事責任不是取決于法律規定，而是取決于考評細則，這樣的辦案公信力難以保持，也不可能建立，當事人的合法權益更是難以保證。

筆者在調研中發現某地辦理了這樣一起刑事案件，犯罪嫌疑人張某系一名女性，2年前曾經因犯詐騙罪被判處3年有期徒刑，刑滿釋放后，張某經人介紹認識了李某，兩人因結婚后共同生活了一段時間，張某及其家人在婚前向李某索要財產共計9萬余元，然而，婚后由于李某經常大罵張某，張某一氣之下離家出走，從此杳無音信，李某尋人無果的情況下向公安機關報警，聲稱張某以結婚為名騙取錢財，涉嫌詐騙罪，公安局實行拘留、檢察院批準逮捕，最終法院以詐騙罪判處張某有期徒刑5年，屬于累犯從重處罰。案情簡單，但是是否真正符合犯罪構成要件，筆者認為值得進一步思考。其一，犯罪嫌疑人是否具有非法占有為目的值得商榷，因為張某與李某結婚后生活一段時間才發生離家出走情況，且是因為李某對張某實施了毆打行為所致，張某離家出走情況至多算作“緊急避險”，為了使本人的人身和其他權利免受正在發生的危險，不得已采取的緊急避險行為，造成損害的，不負刑事責任。即使是造成損害也不要承擔刑事責任，更何況沒有造成他人人身損害。這不僅不應該打擊，更應該提倡和保護。其二，詐騙罪的基本構成是行為人實施欺騙行為，使受騙者產生認識錯誤并基于該認識錯誤處分財產，行為人取得財產，被害人遭受財產損失。就本案來看，犯罪嫌疑人婚前取得了李某的財產9萬元，結婚之后這9萬元財產自然轉化為夫妻共同財產，除非張某有證據證明這9萬元是與婚后財產相分離，即使是不動產房屋共同還貸這樣婚前的財產，按照《婚姻法司法解釋三》的規定，也是按照協議處理，協議不成的以歸婚前所有人為原則，對另一方進行經濟補償。這些涉及的是婚姻法的財產分割問題，不能僅僅以詐騙追究犯罪嫌疑人的刑事責任。筆者深入了解后發現，這樣的案件提起公訴的最重要的一點是犯罪嫌疑人之前犯過詐騙罪，另一方面，檢察機關已經進行逮捕，如不起訴影響一年的偵監考評，如判決嫌疑人無罪影響一年的公訴工作業績和考評，此外，檢察機關相信公安不會無緣無故拘留一個人，于是批準逮捕，法院稱人已經逮捕現在又進行起訴，判決無罪顯然太不給“面子”，兩家不會冤枉人的，都經過“層層把關”，且判決無罪影響兩家關系，于是各方協調，最終嫌疑人“有罪”。這樣的解釋對嫌疑人來說將是極大的不公。

2.檢察機關公信力的提升還取決于隊伍素質的提高和職業認同感、歸屬感。一些地方檢察人員“為辦案而辦案”，沒有積極關注和回應社會需求，案結事了情況時常發生，事實上，對于一些經常發生的類案，完全可以進行綜合分析，提出預防對策，向公眾展示類案的規律，共同建立預防機制，無論是普通的刑事案件，還是職務犯罪案件，都需要針對性的開展一定的預防措施。這樣才能與公眾建立互信，檢察公信力才會逐步健全和完善。檢察人員職業認同感歸屬感實質上是檢察職業道德的重要內容，因此，需要強化檢察人員的職業道德建設，與黨風廉政建設結合起來，共同建立檢察公信力的良好秩序。

（二）規范檢察機關的綜合管理

檢察機關的綜合管理涉及多方面的問題。其一，規范罰沒款物的管理。一個人在選擇做事情的時候一般會首先選擇對自己有利的事情去處理，一個單位也是同樣道理，首先會選擇對單位有利的事情對待，西方諺語：“任何人不能做自己案件的法官”一樣，即使實體上再公正都難以保證將來類似案件的客觀公正，因為程序上不合法。罰沒款物的上繳與地方財政的分離應是現代法治秩序的客觀選擇，因此，建議由省級財政統一保障檢察機關的執法辦案，依據辦案人員和辦案數綜合考慮，并隨著經濟社會的發展及時增補。

其二，提高檢察人員的專業素質。在西方國家檢察官、法官的社會地位很高，美國聯邦法院大法官是眾多法律人的終身追求目標，當然他們不是為了職務的升遷，而是為了追求正義的實現，他們既是法律的守護神，又是道德的楷模。聯邦最高法院的各項決定深深地影響著社會生活的各個重大領域，一些重大事件都與聯邦法院聯系在一起，“消滅種族歧視”、“改善種族關系”、“總統選舉”等等。我們的檢察隊伍專業水平與其他發達國家相比存在一定的差距，加之一些基層院隊伍斷層相當嚴重，呈現兩極分化情況，因此，需要不斷強化檢察人員的教育培訓，有針對性地開展輪訓，不斷更新法律理論和法學知識，將系統的法學理論應用于檢察工作實踐，更好地指導辦案。

（三）著力提高檢察工作的透明度

提高檢察工作的透明度，首先需要深化檢務公開的力度，需要媒體、公眾的廣泛參與，這不僅僅是在新聞媒體上自我評價，更需要公眾的公開評判。建議在年底考評時，引入第三方社會調查，采用調查問卷的形式（或占據一定的比重、分值），考察檢察工作開展情況、案件辦理情況、公眾影響力情況，結合民意調查或調查走訪的形式，綜合反映檢察公信力和影響力，檢察機關辦案是其職責，考評是為機關辦案提供指導、是“指揮棒”，檢察工作開展的效果如何取決“聽眾”。

其次，著力提高門戶網站的利用率。“陽光是最好的防腐劑”，主動公開是建立互信的前提。檢察門戶網站應與自媒體相互結合共同挖掘職務犯罪線索，加大反腐和網絡舉報力度，讓公眾廣泛參與信訪、參與到舉報中來。不信任很大程度上源于不了解、不認識，檢察門戶網站應成為檢察公信力提升的重要載體，除涉及當事人隱私以及保密事項外，在門戶網站上公開一些批捕書、公訴書、不起訴意見書等，主動接受社會監督。

再次，深化法律文書的釋法說理工作。檢察機關的法律文書具有法律性和權威性，將會對當事人的權利產生重要影響，也是增強檢察工作的透明度和認同感，有效化解社會矛盾，促進司法和諧，提升檢察公信力的重要途徑，因此，對法律文書的釋法說理顯得尤為重要，應逐步建立釋法說理工作機制，通過辦理案件預防及時跟進、釋法說理跟進，減少中間環節溝通不暢帶來的誤解和矛盾，突出證據展示，法律條文的說理、法理的詮釋等，提升法律文書的說理性，逐步取得當事人的理解和支持，最終提高檢察公信力的透明性和影響力。

［1］王建寧.公共關系語境下檢察公信力的提升［J］.中國檢察官，2013，（12）.

［2］劉繼國.和諧視野下的檢察公信力［J］.人民檢察，2007，（13）.

［3］樊崇義.公信力理論研究的六個前提性問題［J］.人民檢察，2009，（23）.

［4］張明楷.刑事司法改革的斷片思考［J］.現代法學，2014，（2）.

［責任編輯：李 瑩］

DF0

A

1008-7966（2015）02-0118-03

2014-10-07

羅浩（1984-），男，安徽六安人，檢察員，法律碩士，辦公室副主任；歐陽國（1981-），男，安徽六安人，碩士,法官。