對哈爾濱市道路泊車收費問題的反思
——阻礙依法行政深入推進的癥結及對策分析

張宇

（黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱150080）

對哈爾濱市道路泊車收費問題的反思
——阻礙依法行政深入推進的癥結及對策分析

張宇

（黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱150080）

從2014年5月至2014年11月，哈爾濱道路泊車收費事件受到了省內外多家媒體的關注，民怨極大，雖然現在哈市的多條街道已經取消了道路泊車收費，但是，此事件所反映出的黑龍江省在深入推進依法行政建設中存在的問題，依然值得我們深思。只有深入地挖掘阻礙黑龍江省依法行政的癥結所在，有的放矢地形成對策，正視并痛改與依法行政不適應、不相符的問題，黑龍江省的法治建設才能走得更遠。

黑龍江省；依法行政；泊車收費；十八大四中全會

在剛剛結束的十八大四中全會上，中國共產黨將依法治國作為核心問題進行討論，并通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。從1997年，黨的十五大將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為治國的基本方略，到1999年，九屆全國人大二次會議又通過修正案形式將“依法治國”載入憲法，再到黨的十八屆四中全會將依法治國作為大會的核心問題進行討論，這標志著我國從形式法治向實質法治的轉變，充分地顯示了我黨依法治國、依法執政，全面推進我國法治建設的堅定信念。黑龍江省作為中國的重要省份，是否全面開展法治建設，是否全面推進依法行政，將直接影響到我國的法治進程。回顧黑龍江省十余年的依法行政建設，成績是喜人的，目前黑龍江省行政的民主法治文明程度，是十余年前所望塵莫及的，崇尚法治、依法行政、權力受制約、以人為本等法治理念正在悄然形成。但是，正如黨在十八屆四中全會上清醒地認識到的：“同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題”[1]。我們不得不承認，在黑龍江省的法治建設中也還存在著這樣或那樣的與法治建設不適應、不符合的問題，能否正視并痛改這些不適應、不符合的問題，直接關系到黑龍江省法治建設的深入程度。從2014年5月至11月，哈爾濱市道路泊車收費事件引起了黑龍江省各種媒體甚至中央各種媒體的紛紛報道，民眾意見極大，哈爾濱市的道路劃線收費停車被指于法無據、與民爭利。這嚴重地影響到了黑龍江省行政機關的公信力，成為法治建設的不和諧因素。雖然目前，哈市的部分街道已經紛紛停止了路邊泊車收費，但是，該事件的發生應當得到我們的重視，該事件中所反映出的問題及其原因，更值得我們去反思。從該事件中我們可以看到，我們的依法行政還沒有做到位，還存在著問題。哈爾濱市作為黑龍江省的省會城市在依法行政上存的問題，也折射出黑龍江省從形式法治到實質法治還有很長的路要走，在黑龍江省深入地推進依法治省建設是十分必要的，而重中之重就是要全面推進依法行政建設。只有深入地挖掘阻礙黑龍江省依法行政的癥結所在，有的放矢地形成對策，正視并痛改與依法行政不適應、不相符的問題，黑龍江省的法治建設才能走得更遠，才能符合中國共產黨在十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求。本文試從哈市道路停車泊位收費事件中所反映出的影響黑龍江省依法行政的癥結入手，查找原因，分析對策，以期拋磚引玉、集思廣益，為黑龍江省依法行政的進一步推進盡一份綿薄之力。

一、阻礙黑龍江省依法行政深入推進癥結之所在

（一）行政主體隊伍建設之不規范

依法行政的實現有賴于行政主體是否規范。行政主體隊伍建設是否合格，工作人員是否具有較高的素質將直接關系到依法行政的實現程度。在哈市路邊停車泊位事件中，民眾普遍質疑，為什么要在二、三類，甚至是四類街道上施劃路邊收費停車泊位，哈市的官方答復是依照了《哈爾濱市機動車管理條例》和公安部的《城市道路路內停車泊位設置規范》。但是，我們找遍了包括上述兩個規范性法律文件在內的法律、行政法規、部門規章以及黑龍江省省的地方性法規，發現哈市施劃路邊收費停車泊位并沒有法律依據，如黑龍江省省地方性法規《哈爾濱市機動車管理條例》第三十七條中就明確規定“市公安機關交通管理部門應當根據停車需求狀況，在非繁忙路段施劃免費道路停車泊位”。我們不禁要對在二、三、四類街道施劃收費停車泊位的主體產生這樣的疑問，我們的行政主體是不懂法，還是知法違法呢？不論是哪一種都折射出加強黑龍江省行政主體隊伍建設的必要性。另外，哈市路邊收費停車泊位事件中，也反映出黑龍江省對被委托執法的主體缺乏制約機制。哈市政府專題會議決定委托哈市城市建設投資集團有限公司（哈市城投公司）經營道路停車泊位。這里也存在著許多問題。首先，行政委托并沒有采取招標、競標等方式，這種“內定”的方式本身就不能保證受委托行政主體的質量。另外，哈市政府將經營道路停車泊位委托給哈市城投公司后，缺乏監管，造成了哈市城投公司在被委托執法后，出現了在學府三道街等處沒經依法批準的情況下，私自增加施劃路邊收費停車泊位的情況。這為我們敲響了警鐘，被委托行政執法的主體，通常都不是行政機關的工作人員，人員素質難以得到保障，而這些被委托執法的人員，其工資或活動經費又通常與罰款與收費相掛鉤，這難免會衍生出一些被委托的執法人員亂罰款、濫收費，造成執法過程中“重罰輕管、以罰代管”等現象。缺乏了對于被委托執法主體的遴選及監管上的制度制約，被委托的執法主體是否合格，是否能在委托權限范圍內執法便無從得到保障。由小見大，我們從哈市道路收費停車泊位事件中，應該看到，黑龍江省的行政執法隊伍建設還有待規范，有待加強。

（二）“人治”思想之桎梏

“如果一個公共行政制度只注重結果而不關心人權，那么它就有可能導致獨裁與壓迫。”[2]哈市道路停車泊位問題早在2014年5月就受到了民眾和媒體的質疑，但是執法部門并沒有正視民眾的呼聲，并沒有停下審批設立停車收費泊位的腳步，幾乎每個月都有審批的道路收費停車位公布。在2014年11月初，哈市收費的道路停車位已達14 836個，覆蓋了交警部門施劃的200多條單行道及市區大部分重要區域的道路，并仍在居民區和小街小巷不斷“擴張”，年底預計達1.8萬個①央視網新聞《爭議：哈爾濱公共道路泊車該不該收費？》http://cctv.cntv.cn/2014年11月03日17:01。。這種無視民眾呼聲，我行我素的做法從側面反映出，黑龍江省的執法部門還沒能完全地從“人治”思想的桎梏下解脫出來。“人治”在我國有著悠久的歷史，我國是一個有著兩千多年封建專制傳統的國家，這使得人治、特權思想的余毒還在一定范圍內存在，“官本位”觀念還很突出。受其影響，部分行政機關工作人員依然存在人治、官本位的思想，職權被認定為特權，法被認為是治民的，而不應是束縛自己行使權力的牽絆。經過十余年的法治建設，雖然黑龍江省執法隊伍整體的法治意識有了顯著的提高，但是，我們也應清醒的看到，徹底破除兩千多年的“人治”思想的桎梏，并不是能在一朝一夕做到的。在黑龍江省，還存在著一些行政權的行使者把自己凌駕于法律之上，凌駕于行政相對人之上，為所欲為的現象。隨意設法，隨意執法，不以民眾為本位的“官本位”現象還時有發生。究其原因，還是由于“人治”的思想沒有得到徹底根除造成的。這些根深蒂固的人治思想、官本位思想嚴重的制約了黑龍江省依法行政的推進。

（三）法制之不健全

有法必依是實現法治的核心，而有法可依是有法必依的前提。法制是否完善，是衡量法治能否運行的前提標準。雖然經過幾十年的法制建設，我國的社會主義法律體系已經基本形成，黑龍江省的地方法規立法體系也比較成熟，但是，法制不夠健全的問題還是有所存在的。以哈市路邊停車泊位事件為例，在群眾質疑道路收費停車泊位的施劃依據時，官方指出《中華人民共和國道路交通安全法》第三十三條規定“在城市道路范圍內，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關部門可以施劃停車泊位”。但是，我們發現該法只規定了我們的行政主體可以在什么條件下施劃停車泊位，并沒有規定行政主體可以收費。行政主體在沒有明確的法律依據下的行政，難免使人對其是否依“法”行政產生質疑。在談到停車收費標準為何不聽證時，官方回答，“停車費的收費標準還沒列入到國家和省的聽證目錄”。基于這樣的原因，路邊收費停車泊位這一涉及廣大民眾切身利益的決定便由執法主體“合法”的自行做出了。從此事件中，我們可以看出，黑龍江省在法治的制度保障上還不夠健全，關于黑龍江省執法主體執法權的規定還不夠細致，執法權還沒有在制度上形成詳細的權力清單，執法程序的制度建設也還有待加強。法制的不健全，必然會影響到黑龍江省依“法”行政的效果及程度。

（四）有效監督之缺失

“絕對權力必然導致絕對的腐敗。”[3]公權力是一把雙刃劍，它既是國家和社會管理不可或缺的利器，同時又因為其濫用，可能使其借助于國家的強制力成為侵害民眾利益的兇器。有效地約束和控制公權力，應是“法治”應有之義。在對權力進行約束和限制的途徑中，除了要求權力主體自律性地依法行使職權以外，他律性的法律監督更是一種有效的方式。雖然黑龍江省也形成了自己的監督體系，但是，從哈市停車泊位問題持續了如此長的時間才得到解決來看，黑龍江省的法律監督的有效性還有待加強。雖然為了防止權力的濫用，黑龍江省也建立了一系列的監督機制，但是，與強大的公權力相比，目前黑龍江省的監督機制還不能滿足對權力做出有效制約的需要。黑龍江省的監督機制主要分為內部監督和外部監督兩個體系。雖然行政機關內設了監督機構，但是內部監督往往是不可靠的，容易出現“官官相護”的情況，其監督效果是有限的。而目前的外部監督往往也只是流于形式，雖然法律賦予了黑龍江省的立法機關、司法機關以及民主黨派監督權，但是，這些監督權的行使往往缺乏主動性，即使行使，也往往得不到公權力行使者的重視，而比較有主動性的群眾監督與媒體監督更是因為缺乏有效性而收不到令人滿意的效果。有效監督機制的缺失，嚴重地阻礙了黑龍江省依法行政的進程。

二、破除黑龍江省依法行政障礙之對策

針對于目前阻礙黑龍江省依法行政深入推進的問題之所在，筆者認為應從以下幾方面入手，進一步推進依法行政的進程。

（一）加強行政主體隊伍建設，提高行政主體素質

推進黑龍江省的依法行政應當從規范行政主體做起，行政主體應通過嚴格的審核取得任職資格，只有具備專業素質的行政主體才能行使行政權。正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中所強調的，“未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動”。只有嚴把執法隊伍主體關，才能保證依法行政的質量。另外，對于受委托行使行政權的主體，要嚴格審核制度，明確委托的遴選程序，把權力委托給能勝任委托的主體，對于資質不合格的被委托者，以及超越被委托的權力行使執法權的主體，要堅決的取締和打擊。在保證黑龍江省行政主體隊伍來源法定化的同時，我們還要提高行政主體的素質建設。要通過定期與不定期的考核不斷提升行政執法主體的執法素質，把是否依法行政作為考核執法主體工作是否合格的主要標準，對于以權謀私，多收費、濫收費，超越執法權的行政執法主體絕不姑息，發現一個，查處一個。“徒法不足以自行”，只有行政主體規范了，素質過硬了，才能保障依法行政的效果。

（二）加強法治培訓，提高法治理念

思想觀念的形成是個長期的過程，觀念的轉變也不可能是一朝一夕就能達成的。要想破除人治思想的桎梏，我們必須要常抓法治培訓工作不放。如果權利本位、法律至上、權力受制約、以人為本等法治理念不能深入執法者的內心，成為驅動執法者行政的潛意識，那么官本位的人治思想就不能得到根本地破除，依法行政的進程就會步履維艱。黑龍江省多數的行政執法人員并不是出自于專業的法律院校，沒有接受過專業的法律訓練，這使執法主體很難具有較高的法律素質和法治理念。而黑龍江省擁有包括黑龍江省政法管理干部學院、黑龍江司法警官職業學院、黑龍江公安警官職業學院等多所專業的法律院校，這使針對于黑龍江省執法隊伍的法治培訓成為可能。黑龍江省應將全省執法隊伍的法治培訓制度化，使所有執法主體定期接受法治培訓，提高執法者的法治理念。只有這樣，才能從根源上破除“人治”思想的余毒，使法治理念成為驅動執法者做出法律行為的原動力。

（三）加強法制建設，真正實現有法可依

法制是依法行政的前提條件。我們必須加強立法，通過地方性法規以及地方政府規章的形式，根據國家的法律法規，明確黑龍江省執法主體的行政權范圍，形成權力清單，這是做到《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所要求的“法定職責必須為，法無授權不可為”的前提條件。在加強黑龍江省立法建設的工作中，還要注重行政程序方面規范性法律文件的制定。“行政程序法以規范權力者公正行事方式保證了法律適用活動的公正性，保障了實體法的正確實施。”[4]程序正義是實體正義的重要保障，完善的行政程序既能保證行政權的有效行使，又能保證行政權不被濫用。在立法中，應將程序正當、過程公開、民眾參與深入地滲透到行政執法程序規定中。只有通過加強法制建設、完善立法，明確執法者的法定職權，形成權力清單，通過立法規范和明確執法程序，才會杜絕隨意行政、濫用行政權，這是實現黑龍江省依法行政的前提條件。

（四）完善監督機制，暢通監督渠道

孟德斯鳩曾經說過“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止”[5]。監督機制便是權力行使的最后一道界限與屏障。這道監督屏障是否強大與有效，直接決定了權力能否在法律的束縛下正確行使。針對目前黑龍江省監督機制中存在的問題，一方面我們要加強內部監督的有效性建設，另一方面，我們更應該加強對權力的外部監督。首先，針對于不主動行使監督權的國家機關及其工作人員要采取問責制，促進監督主體行使監督權的主動性。其次，保證監督主體監督權的有效行使。對不接受監督主體監督的人員要堅決查處，該問責的問責，該免職的免職。再次，要為社會監督提供有效的監督途徑，為社會監督制定相應的監督程序，當社會對于某事項反響強烈的時候，有法定監督權的主體應將該事項納入到自己的監督范圍，運用法定監督權監督民眾反映強烈的事件，使社會反響大的社會監督轉變為帶有強制性的法定監督，只有這樣才能保證社會監督的有效行使，避免出現“監督無門”的現象。只有建立起有效的監督機制，暢通監督渠道，黑龍江省的依法行政建設才能得到有力的保障。

從形式法治向實質法治的轉變不可能是一朝一夕就能完成的，也不可能是一蹴而就的，我們還會遇到很多與法治不適應，不符合的問題，所以，這個轉變的過程必然要經歷一個漫長的階段。但是，只要我們不是停滯不前，能夠勇于解決和糾正在轉變中所發現的問題與不足，實質的法治便不再遙遠。黑龍江省依法行政的深入推進，不但是影響我國深入推進法治建設進程的大事，更是關系到黑龍江省每個民眾切身利益的大事，是關系到黑龍江省的行政能力的大事，是關系到黑龍江省的民主法治文明程度的大事，讓我們舉全省之力，深入貫徹十八大四中全會精神，深究阻礙黑龍江省依法行政的根源，破除依法行政的阻礙，糾正影響黑龍江省深入推進法治建設的不適應，不符合的問題。通過制度建設和法律建設，確保黑龍江省的執法主體能夠用法治的思維以及法治的方式依法行政，將黑龍江省的依法治省工作深入地開展下去。

［1］新華社.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/30/c_127159908.htm2014-10-30.

［2］［美］埃德加·博登海默.法理學-法哲學及其方法［M］.鄧正來，等，譯.北京：華夏出版社，1987：356.

［3］爭議：哈爾濱公共道路泊車該不該收費［EB/OL］.央視網http://cctv.cntv.cn/2014-11-03.

［4］［英］約翰·埃默里克，愛德華·達爾伯格.阿克頓.自由與權力［M］.侯健,范亞峰，譯.南京：鳳凰出版傳媒集團，譯林出版社，2011：342.

［5］王萬華.行政程序法研究［M］.北京：中國法制出版社，2000：37.

［6］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：154.

［責任編輯：鄭 男］

DF31

：A

：1008-7966（2015）01-0039-03

2014-11-12

張宇（1976-），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事法理學研究。