政府信息公開行政訴訟裁判方式若干問題探究

呂方圓

（蘇州大學，江蘇蘇州215006）

政府信息公開行政訴訟裁判方式若干問題探究

呂方圓

（蘇州大學，江蘇蘇州215006）

政府信息公開行政訴訟要根據不同的事實和訴求，選擇合適的裁判。對于行政機關公開的內容與原告申請公開的內容不一致的，法院經審查不符合公開條件的，應該駁回訴訟請求。在撤銷不予公開的行政決定之后，如果裁判時機成熟，則應判令行政機關履行公開信息的義務，否則只作出要求被告答復的判決。對于行政機關拒絕履行公開政府信息義務的，要判斷拒絕行為是屬于行政作為還是不作為，然后再作出不同判決。在原告請求確認違法和行政機關履行公開信息的法定義務時，法院應當向原告釋明恰當的訴求，在判決中應針對原告的要求履行這一訴求作出判決。

政府信息公開；行政訴訟；裁判方式；裁判時機

一、引言：問題的提出

《政府信息公開條例》自2008年生效以來，各地法院陸續出現了大量的政府信息公開行政案件。以浙江省為例，從2008年5月1日至2009年5月31日這段時間內，法院共受理了85件政府信息公開案件[1]。信息公開訴訟作為一種新型的行政訴訟類型，在受案范圍、原告資格、舉證責任、法院審查力度、裁判方式等諸多問題上，都具有不同于傳統行政訴訟的許多特點。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《信息公開若干規定》）第9條第1款規定：“被告對依法應當公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，人民法院應當撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定，并判決被告在一定期限內公開。尚需被告調查、裁量的，判決其在一定期限內重新答復。”依據這一條款，人民法院對于行政機關不予公開政府信息違法的，可以做出撤銷不予公開決定，并判令行政機關限期公開；也可以只是判決行政機關限期答復，具體是否公開，則交由行政機關自由裁量。《信息公開若干規定》第9條與第10條對于行政機關拒絕公開政府信息或者不予答復申請的行政行為的裁判方式的規定，改變了過去以撤銷判決為中心的特點，真正體現了課以義務之訴的特點，這可以說是其中的一大亮點。那么，法院在何時應該作出具體的課以義務裁判，而何時又作出一般的給付判決呢？對于行政機關拒絕履行公開義務違法的，是撤銷并責令重作呢？還是責令其限期履行呢？基于對以上問題的思考，筆者在選取由最高人民法院編纂的《人民法院案例選》以及《中國行政審判案例》中的一些案例之后，從法律規范、法院的裁判以及法學理論的不同層面，對于信息公開行政訴訟中裁判方式的若干問題進行研究，以期對司法機關審理信息公開訴訟案件作出裁判時有所裨益，并為此類案件的裁判方式的完善提供參考。

二、駁回訴訟請求判決

我國《行政訴訟法》第54條規定了維持、撤銷或部分撤銷、限期履行及變更等四種判決形式，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》增加了確認判決和駁回訴訟請求兩種判決方式。《若干解釋》第56條規定了四種駁回訴訟請求的情形。這一司法解釋新增的判決方式一定程度上彌補了《行政訴訟法》中對于裁判方式規定的不足。

駁回訴訟請求判決是對原告訴訟請求的回應，符合訴訟法的一般原理，體現了司法的被動性。法院之所以成為法院的特征之一便是其處理糾紛方式的被動性，被動性特征要求法院的裁判只能在當事人訴求的范圍內作出裁判[2]。那么，法院在具體的案件的審理中，又是如何裁判的？下文筆者將就關和瑜訴國家食品藥品監督管理局信息公開案一案來具體分析。

（一）案情及法院裁判

最高人民法院編纂的《中國行政審判案例》第101號案例：關和瑜訴國家食品藥品監督管理局信息公開案。該案的基本案情：當事人關和瑜認為通化東寶藥業股份有限公司生產的東寶筆試胰島素注射器存在安全質量問題，向國家藥監局申訴要求查清東寶筆是否存在安全隱患。國家藥監局委托中國藥檢進行研究，作出《胰島素注射筆安全試驗報告》。后國家藥監局將該報告的結論性意見告知了關和瑜。當事人關和瑜向藥監局申請要求公開該試驗報告遭到拒絕后，提起訴訟。

法院判決認為：行政機關為主動公開政府信息，當事人已經掌握相關政府信息或者經向行政機關申請已獲得相關政府信息，但仍認為行政機關未履行主動公開政府信息義務或者未向社會公眾公開政府信息而起訴的，裁定不予受理；已經受理的，應裁定駁回起訴。最終，法院駁回了原告的起訴。

（二）對法院裁判的評析

在該案的裁判中，法院認為行政機關已經履行了相關的公開政府信息的義務，最終裁定駁回起訴。筆者注意到，原告關和瑜要求公開的政府信息是《胰島素注射筆安全試驗報告》，而國家藥監局公開的只是該安全報告的結論性意見。在這里就存在政府公開信息的內容與當事人申請公開的內容不一致的情形。事實上，在被告的答辯中也提到，涉案試驗報告屬于技術部門的研究資料，涉及的是試驗方案和檢驗方法，屬于商業秘密，因此不予公開。

筆者認為，法院裁定駁回起訴不無商榷之處。原告起訴的是行政機關不公開胰島素試驗筆安全試驗報告，而國家藥監局只是公開了該試驗報告的結論性意見，也就是說行政機關公開的內容與原告申請的公開的內容是存在不一致的。《信息公開若干規定》第1條第2款規定：“認為行政機關提供的政府信息不符合其在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式的，人民法院應當受理。”法院根據《信息公開若干規定》第3條作出不予受理的裁決理由牽強，因為當事人在起訴之前已經向行政機關提出過申請。因此，此種情形應該屬于法院受理的范圍。至于該試驗報告是否屬于商業秘密，那應該是在受理之后的實體性審查中所應涉及的內容，而不能作出駁回起訴的裁定。如果法院在審查之后認為試驗報告屬于商業秘密的內容，應該判決駁回訴訟請求。這種情形相當于原告起訴被告不公開政府信息的理由不成立，因此應該適用《若干解釋》56條第1項的規定，起訴被告不作為理由不能成立的，法院應當裁決駁回原告的訴訟請求。“如果被告未按照申請人要求的內容或要求的形式提供政府信息，人民法院經審理認為能夠按照申請人的要求提供的，應當判決撤銷被訴行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為；無法完全按照申請人要求提供但已通過適當形式提供的應當判決駁回訴訟請求。”[3]

三、概括的給付判決還是課以義務判決

法院在審理具體的政府信息公開行政訴訟案件的時候，當事人提出的訴訟請求往往是要求法院判決行政機關公開政府信息，而行政機關會以涉訴信息不屬于政府信息、不屬于公開范圍或者該行政機關不是信息公開的義務主體為由拒絕公開。那么，法院在審查的過程中，對于此類問題要進行何種范圍和程度的審查？法院審查的深度的不同，也會影響法院的最終的裁判結果。是基于司法與行政的分工，尊重行政機關在專業問題上的判斷和行政機關的初始判斷權而只是作出原則性的答復判決？還是明確要求行政機關在法律規定期限內作出公開當事人申請的內容的政府信息？以下筆者將結合兩個具體的案例來對此作出分析。

（一）姜智勤訴天津市食品藥品監督管理局信息公開案

該案的基本案情如下：原告姜智勤因手術植入格蘭特商貿有限公司銷售的瑞特人工骨而出現術后并發癥骨髓炎，原告因而向被告天津市食品藥品監督管理局申請公開格蘭特商貿有限公司（以下簡稱格蘭特公司）是否有該類產品的經營權限，并且向原告準確提供有關格蘭特公司《醫療器械經營企業許可證》審批、變更手續的信息。行政機關只公布了格蘭特公司的許可證，而對要求公開許可證審批、變更手續的相關信息的申請沒有受理。最終法院判決被告限期對于原告的該項信息公開申請是否受理履行審查職責。

從該案的判決可以看出，法院在此作出的是概括性的給付判決，亦即只要求行政機關對于原告的申請事項受理，至于行政機關在受理之后是否決定公開，則仍然屬于行政機關自由裁量權范圍之內的事情，法院不宜干涉。行政訴訟原則上是一種事后審查機制，即以行政機關的認定、判斷為前提來進行審查。同時，基于行政權與司法權的分野，司法審查過程中應對行政權保持必要的謙抑與尊讓，對于申請人要求信息公開的申請，公開與否屬于行政機關自由裁量的范疇，司法權應給予充分的尊重。在訴訟前被告尚未針對原告的申請作出任何處理之前，如果法院介入實體處理，直接判斷被告是否應當公開相關信息，有侵越行政機關“首次判斷權”之嫌[4]。具體到本案中，對于原告要求公開的格蘭特公司的許可證審批、變更手續的相關信息，被告在答辯中認為，該類信息涉及國家機密和申請企業的商業秘密、個人隱私，因此不屬于《政府信息公開條例》中應予公開的信息范圍。由于政府信息是否屬于不予公開的內容，行政機關有著一定的自由裁量權，法院應當在專業性的問題上尊重行政機關的判斷，這也符合司法和行政分工的原理。

（二）中華環保聯合會訴貴陽市修文縣環境保護局環境信息公開案

該案的基本案情如下：中華環保聯合會因環境公益訴訟需要調取好一多公司的相關環保資料，便向被告貴州省貴陽市修文縣環境保護局提出申請，要求被告向其公開好一多公司的環境影響評價報告、環保設施竣工驗收資料、排污許可證、排污費征收等有關環境信息。修文縣環保局在收到被告的公開申請之后，在法定期限內既未向原告公開上述信息，也未對原告申請給予答復。被告在答辯中聲稱原告要求公開的政府信息不明確，并且沒有繳納公開政府信息的檢索費用和郵寄費用。

一審法院經審理認為，原告向被告申請公開好一多企業的環保資料，該信息屬于被告在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的資料。原告中華環保聯合會所申請的好一多公司的環境信息資料并非相關法律法規所禁止公開的內容，被告貴州省貴陽市修文縣環境保護局未向原告公開其所需信息的行為違反法律法規的規定。原告中華環保聯合會為環境公益訴訟案件的需要向被告貴州省貴陽市修文縣環境保護局通過郵政快遞的方式提出了環境信息公開的書面申請，并在申請中載明了申請人的名稱、聯系方式、申請公開的具體內容等，其申請環境信息的內容不涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私，屬于法定可以公開的政府環境信息。法院最終判決被告在十日內對原告的申請進行答復，并按照原告的要求公開好一多乳業公司的相關環境信息。

在該案的判決中，法院不是要求環保局對于原告的申請作出答復這樣概括性的判決，而是在判決中明確要求被告環保局于十日內按照原告要求公開好一多乳業公司的環保信息。之所以作出這樣的判決，是因為在該案中，原告所申請的政府信息為被告行使職責的過程中所制作或者獲取，該信息屬于政府信息，為被告擁有，且不屬于國家秘密、商業秘密或者個人隱私，被告要求申請公開的政府信息內容也具體明確。綜合以上可知，被告對于是否公開原告申請的政府信息的自由裁量的空間已經縮小為零，即裁判時機成熟。所謂裁判時機已臻成熟是指法院對于系屬之行政案件，依照職權就原告的訴訟請求進行斟酌和考慮，以足以作出最終裁判者謂。裁判時機成熟就是案件的事實已經調查清楚，適用法律法規已經明確，已經達致裁判的時點[5]。

目前，我國的“多規合一”工作經過了多年的整合，并逐步形成了將國民經濟與社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃這三大規劃為主，水利、交通、林地與環境等其它規劃為輔的綜合規劃體系。通過貴州省六盤水市、雷山縣、三都縣“多規合一”試點編制的實踐過程中，發現各規劃之間存在有目標不一致、內容不一致、管控不一致等問題，導致了許多規劃任務出現了規劃不協調等問題。此外，我國現階段的空間規劃體系中還存在著諸多未解決的問題，導致了現階段的“多規合一”工作同時面臨法制以及機制上面的障礙，并且難以取得良好的運行效果。

課以義務判決中，法院對于行政機關的具體行政行為的內容予以明確要求，這種裁判方式是否有違行政權與立法權的分工，從而造成司法權侵害行政權的后果呢？在滿足一定的條件的情況下法院所作出的課以具體義務判決并不侵犯行政權。法院告知行政機關行使其裁量權法律允許的界限，這實際上正是司法機關的正當職責范圍。其次，由于行政機關的不作為可以看作是行政機關的棄權，在進入司法程序之后，其權限已經轉移至司法機關，法院確定其應履行義務的內容，也是對行政權的正當干預，并不會破壞司法與行政的平衡[6]。

四、拒絕履行的裁判

行政機關在收到行政相對人的政府信息公開申請之后，存在多種可能的結果。對于行政機關拒絕公開政府信息的，行政相對人提起訴訟，法院經審理之后應該如何裁判？這里主要涉及的是如何認定行政機關的拒絕履行公開信息的行為的性質，對于拒絕履行性質認定的不同，裁判方式也隨之不同。

（一）拒絕履行的法律性質分析

對于拒絕履行的法律性質，學界有不同看法。有的學者認為，拒絕履行應該屬于行政不作為。行政不作為不僅指行政主體不履行程序法上作為義務的情況，還包括行政主體沒有履行實體法上的義務，對于相對人的申請作出拒絕決定的情形。“行政不作為包括拒絕作為和不予答復、拖延履行等情形。”[7]133行政不作為分為方式的不為和內容的不為，方式不為肯定為不作為，方式為但反應的內容不為，是形式上有為而實質上不為，也是不作為[8]。依據這一觀點，拒絕履行屬于行政不作為。這種觀點以對于實體或行為內容上的不為的判斷通常以相對人的申請是否得到滿足為標準，僅以相對人的申請未獲滿足即認定行政主體實體或行為內容上存在不作為顯然是有問題的，特別是在相對人的申請不符合法定條件下行政主體的拒絕行為不僅是一種作為的行政行為，而且是一種合法的作為行政行為[9]。也有學者認為行政機關拒絕履行是一種行政作為。行政不作為不應當包括拒絕履行行為,但是否包括瑕疵履行行為，則要對瑕疵履行行為作具體分析[10]。筆者認為，拒絕履行包括行政機關拒絕接受申請、不予受理、受理之后未啟動程序即拒絕以及受理之后完成全部程序而拒絕履行這四種不同情形，籠統地說拒絕履行是行政不作為或者作為都是失之偏頗的，而應該以行政主體是否履行了相應的職責去判斷拒絕履行的性質。對于行政機關未經任何程序即作出的不予受理或者受理后未啟動程序即拒絕公開信息的，這種拒絕行為應該屬于行政不作為。而如果行政機關在受理相對人申請信息公開后，啟動了相應程序，認為當事人的申請不符合公開的條件，作出不予公開決定，這種不予履行公開政府信息的拒絕行為是行政主體在作出相應的實體和程序方面的認定之后所作出的決定，因此屬于一種行政作為。

（二）法院應該如何裁判

對于拒絕履行的法律性質的認定不一樣，從而引起的對于此類政府信息公開行為的法院裁判方式也不一樣。如果法院在進行實體審查之后，認為行政機關拒絕履行公開政府信息的行為違法，那么法院應該如何裁決呢？是直接判決行政主體履行公開政府信息的法定義務？還是先撤銷行政機關的不予公開政府信息的行政行為，然后再責令行政機關重作？一種觀點認為應當適用履行判決。將行政主體的拒絕行為認定為不作為，即可使用履行判決，直接實現相對人的權益保障。反之，如果將拒絕行為認定為作為行為，則針對違法的拒絕行為，法院只能適用撤銷重作判決[7]134。“需要明確的是，拒絕處理雖是行政作為，但是經過法院審查，認為行政相對人的申請具有事實和法律依據時，并不能適用撤銷判決，并責令其限期重作，而應該適用履行判決，因為此時相對人向法院提起的訴訟請求是請求行政主體履行作出行政處理的義務，而非請求法院撤銷行政主體的拒絕處理行為。”[11]也有學者認為，對于行政機關的拒絕履行行為，法院不適用限期履行判決，而是適用撤銷并重作判決。“拒絕履行(拒絕行為)是一種作為，只不過是否定性行為，拒絕履行不適用履行判決，而應適用撤銷判決加重作判決。”[12]

五、原告同時訴請確認違法和履行法定職責的裁判

確認違法判決是在不適宜作出撤銷判決以及其他判決方式的時候，法院作出的一種補充性的判決方式，確認判決對于原告的實體權利的救濟有限，僅在符合一定條件的情況下，可以作為要求行政賠償的依據。我國《行政訴訟法若干問題解釋》第50、57和58條對于行政訴訟確認違法判決的適用情形作出了規定。確認違法判決適用于以下情形：①行政機關違法但是判決其重作已經沒有實際意義；②行政機關違法，但是不具有可以撤銷的行政行為；③行政機關違法，但是判決撤銷會給國家利益或者公共利益帶來重大的損害。因而，從原告的訴訟請求方面來看，確認違法判決對于保護原告的權利意義不是很大。基于確認違法的適用情形，其與其他的判決方式難以并存適用。如果當事人在起訴時，同時訴請要求確認違法和要求行政機關履行公開政府信息法定職責，法院應該如何判決？是根據訴判一致的原理，作出確認違法并限期履行判決？還是發揮法院的職權主義作用，作出其他類型的判決？

在吳 群等四人訴杭州市人民政府不履行信息公開法定職責案中，申請人要求杭州市人民政府公開杭州市政府的杭府紀要[2006]97號文件，杭州市政府以該會議紀要文件屬于政府內部文件為由，拒絕向申請人公開。吳 群等四人遂向法院起訴，請求法院判令市政府不履行信息公開法定職責的行為違法，并判令市政府向原告提供杭府紀要[2006]97號文件。法院作出的判決確認了杭州市人民政府未依照《信息公開條例》的規定履行法定職責違法，并責令杭州市人民政府限期公開會議紀要。

在該案的判決中，法院根據當事人的訴求，同時適用了確認違法與責令限期履行判決。筆者以為，這樣的裁判方式有失妥當。雖然這一判決考慮了當事人的訴求，但是卻與法律規定以及法理相悖。確認違法判決是在不適宜作出撤銷判決、履行判決而行政機關的行為又確實存在違法的情形下，法院所采用的一種裁判方式。確認違法判決方式，應該定位于替代判決方式，是不得以而為之的手段，而不是一個常規判決方式[13]。具體到該案中，法院可以先撤銷被告對于原告申請公開信息予以拒絕的行政行為，判決重作并明確重作的具體內容。這樣同時達到了既保護原告的知情權，又不與法律規范相悖。在當事人訴訟請求不明確的情況下，法院必須加以釋明。對裁判方式的選擇，要抓住當事人訴求的核心，不能表面化、簡單化處理。如對當事人訴請要求履行公開政府信息的同時要求確認行政機關不予公開政府信息違法的案件，一向應針對是否判令被告履行職責下判，對確認違法的請求可以在“本院認為”部分進行闡述，而沒有必要作為判決主文的內容，因為確認違法的訴訟請求是否具有獨立的價值值得探討[14]。

六、結語

自《政府信息公開條例》生效以來，各地紛紛涌現了一批政府信息公開行政訴訟案件。此后頒布的《信息公開若干規定》則對于信息公開訴訟中的受案范圍、被告資格、舉證責任、裁判方式等都作出了規定。盡管如此，由于我國行政訴訟制度本身裁判方式的不完善，導致法院在審理此類案件的過程中對于如何有效裁決才能既尊重行政機關的裁量又保護相對人的權益往往陷于兩難的境地。裁判方式的完善需要立法機關在未來的行政訴訟法的修改中增加新的裁判方式。我國現行的裁判規則中，不同裁判方式之間存在著沖突和重合的情況，這使得法官在適用時難以適從。此外，政府信息公開行政訴訟裁判方式的完善還需要行政法基礎理論的完善，對于政府拒絕履行公開義務如何裁判就取決于拒絕履行的法律性質的認定。再次，裁判方式的完善不僅是一個立法的問題，更需要司法機關在具體的訴訟案件中不斷發展，尤其是信息公開訴訟作為新的訴訟類型，其不同的特征可以為裁判方式的發展提供好的契機。

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［責任編輯：鄭 男］

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：A

：1008-7966（2015）01-0032-04

2014-10-12

呂方圓（1987-），女，湖南邵陽人，2012級憲法學與行政法學專業碩士研究生。