轉型期民族地區法制建設調整目標取向研究
——以甘南藏族自治州為例

高君智，馬仲榮

（1.甘肅民族師范學院政法系，甘肅合作747000；2.甘肅社會主義學院，蘭州730060）

轉型期民族地區法制建設調整目標取向研究
——以甘南藏族自治州為例

高君智1，馬仲榮2

（1.甘肅民族師范學院政法系，甘肅合作747000；2.甘肅社會主義學院，蘭州730060）

綜合考察當前甘南州法制環境，分析民族地區法制建設的特殊性，以轉型期民族地區經濟社會發展的實際情況為依據，在構建“一元法律秩序”的前提下，有選擇地尊重民族地區傳統法價值中的積極因素，這是轉型期民族地區法制建設調整的目標取向。

社會轉型；甘南州；“一元法律秩序”；法制建設

我國已基本形成了以《憲法》為依據，以《民族區域自治法》為主干，以自治條例和單行條例為主要內容的具有中國特色的民族法律法規體系[1]。西部大開發以來，民族地區經濟、社會、文化等領域都獲得了巨大發展，但與此相伴隨，社會利益格局、人際關系、思想觀念、文化模式、社會承受能力等領域逐漸彰顯出轉型期社會矛盾的復雜性和尖銳性，改變了民族地區的法制實踐環境。特別是2008年拉薩“三一四”事件和2009年烏魯木齊“七五”事件表明，新的歷史條件下，面對國內外新的經濟和政治形式，我國民族法制建設水平與民族地區社會快速發展現實之間還存在一定差距，民族地區的法制建設和完善仍然任重道遠。因此，借助國家社科基金項目“社會轉型期的甘肅藏區社會矛盾與民族關系相互作用研究”（0XMZ0001）的相關研究成果，以當前甘肅省甘南藏族自治州（以下簡稱甘南州）法制環境現狀和法制建設為例，對轉型期民族地區法制建設目標調整提出建議。

一、轉型期甘肅藏區法制環境考察

甘南州地處青藏高原與黃土高原接壤帶，位于甘、青、川三省交界，近70萬人口，包括藏、漢、回、土、撒拉、東鄉等24個民族。人口萬人以上的民族有藏、漢、回三族；人口百人以上的民族有土族、撒拉族、滿族、東鄉族和蒙古族，形成了多民族大雜居小聚居、插花式分布的格局。這里是青藏高原社會大系的窗口，在內地與藏區之間起著承接過渡的作用，是“藏族現代化的跳板”[2]。近年來，甘南州加快法制建設，立法工作進展明顯，通過“平安甘南”建設、普法宣傳、增強執法中的民族元素等系列措施，逐步構建了具有民族區域特色的法制環境。

（一）法制建設成效明顯

1.立法工作進展明顯

2010年，對1989年版《甘南藏族自治州自治條例》（以下簡稱《自治條例》）進行了修訂，將“貫徹依法治國方略，加強社會主義民主與法制建設”采納進來。西部大開發以來，根據政治經濟社會發展需要，出臺了諸如實施《中華人民共和國義務教育法》條例（1999年）、實施《甘肅省計劃生育條例》變通規定（1999年）、甘南州土地管理辦法（2002年）、甘南州草原管理辦法（2003年）和《甘南州突發公共事件總體應急預案》（2007年）等，極大地完善了民族立法，有效推動了民族法制建設。

2.是社會建設成效顯著

2006年啟動了“平安甘南”建設，制定了《關于建設“平安甘南”的實施意見》（修改稿），形成了一整套平安建設工作機制，以城鎮、農牧村和基層單位為著力點，從基層抓起，分級負責，逐步推進，在全州110個鄉鎮、街道都成立了綜治委（辦），在村居、單位普遍成立了綜治領導小組，建立健全了治保、調解、聯防等群防群治組織，有效加強了社區治安管理、防范與服務。2011年5—9月間，全面厘清了行政執法主體和依據，規范了行政執法行為，促進了依法行政[3]。這一系列舉措，為甘南州實施“1422253”發展戰略和“十二五”發展規劃創造了和諧穩定的社會治安環境和公正高效的法治環境。[4]

3.普法教育取得實效

甘南州圍繞提高農牧民和宗教職業者的思想覺悟和法律素質這一主題，不斷加強法制宣傳教育，特別是加強了對加快經濟發展方式轉變、促進社會和諧穩定等方面法律知識的宣傳。通過組建“馬背普法宣傳隊”、“摩托輕騎法制宣傳隊”，開展了“法律進牧場、法律進寺廟”工作，有效推進了牧區群眾和僧侶的普法教育工作[5]。2010年3—4月，抽調干部576人深入121座寺院開展了歷時45天的普法教育，發放《民族團結教育讀本》、《法律法規學習材料》等藏漢雙語學習宣傳材料[6]。使寺院法制宣傳教育工作達到全覆蓋，普法取得了實效。

4.執法中的民族元素進一步彰顯

一是保障了藏區群眾用本民族語言進行訴訟的權利。以2008年為例，各級法院為保障藏族當事人用本民族語言文字進行訴訟的權利，翻譯布告、公告、判決360余頁22 000余字，提供庭前、庭審翻譯27次156小時[7]。二是設立了十多個巡回法庭，除了配備警用防衛工具外，還配備了車輛、帳篷、音響設備及多媒體證據展示系統等。這些執法過程中的民族元素，便利了群眾的訴訟，彰顯了社會主義民族法制建設中的區域特征。

（二）存在問題不容忽視

據上，自西部大開發以來，甘南州的法制建設成效明顯，但與全國其他地區相比，進程明顯滯后。隨著市場經濟的發育和城市化建設的推進，甘南州進入到“矛盾凸顯期”，法制環境發生了新的變化。主要表現在以下幾個方面：

1.轉型期的社會矛盾特征明顯

歷史形成的草山糾紛、邊界沖突時有發生。城市化和經濟體制轉軌中產生的征地、城市拆遷、下崗職工再就業等新問題日益增多。部分縣市的部分地方不同程度存在流氓惡勢力犯罪、盜搶牲畜、市場壟斷、地方保護主義、聚眾賭博和偷盜破壞電力、通信、公路、公共設施等違法犯罪問題。據統計，2000—2008年，刑事案件年均增長不到1%；民事案件年均增長約2.4%；經濟案件年均增長約20.6%。以2008年為例，州法院共受理各類案件1 229件。刑事案件161件213人，其中“三一四”打砸搶燒暴力犯罪案件16件，故意殺人5件，占3.4%；傷害32件，占22.3%；盜竊38件，占26.2%；搶劫18件，占12.4%；交通肇事22件，占15.1%；貪污賄賂3件，占2%；毒品4件，占2.7%；其他23件，占15.9%；各類民事案件784件，其中婚姻家庭458件，占58.4%；合同176件，占22.4%；權屬150件，占19.2%。共受理執行案件220件，執結206件，執結標的額1.32億元。共接待來訪群眾76人次，處理來信112件次，受理再審案件3件。經濟糾紛增多，民商案件、執行案件增速加快，表明轉型期各類矛盾糾紛多元化、復雜化、表象化特征正日益凸顯。

2.社會治理難度加大

群體性事件有抬頭趨勢，并呈現出關聯多極化，對地區社會的破壞呈現多元化等特征。尼江事件①從1995年10月至2001年6月，歷經6年之久，起先只是一樁簡單的牲畜偷盜案，逐步升級為草山糾紛，后經少數違法分子多次挑唆，并脅迫群眾參與，最終成為造成嚴重后果的涉槍刑事犯罪。、幾次影響較大的上訪事件②都是個別開發商操縱的，其目的就是把開發商之間的一些矛盾轉移到群眾身上。、2008年3月事件③2008年3月15—18日，甘南州發生的打砸搶燒暴力犯罪事件致使94名公安民警、武警官兵和干部群眾受傷，造成國家和個人財產損失2.3億元。，就是例證。期間，不法分子還試圖通過焚燒清真寺挑起民族矛盾制造社會動亂。近年來，達賴集團及極端宗教勢力的破壞活動有增無減，有漸趨頻繁之勢，使得社會治理難度加大。

3.法制環境不統一

由于歷史原因和傳統文化的回潮，近年來，習慣法和傳統勢力的社會功能回潮彰顯，在某種程度上體現出一種參與“社會控制”的角色，主要表現在兩個方面：其一，部分地區依法行事的自覺性不強，教法原則、部落習慣法在婚姻、財產繼承與分割、偷盜搶劫、傷人殺人、民事賠償等方面仍然扮演著社會規范的作用[8]。其二，活佛、喇嘛、原部落頭人及其直系后裔（象征權利的繼承）不時參與民事糾紛的調解，部落勢力干預地方政務的現象時有發生[9]。另外，行政命令、權威意志、行政干預司法等現象仍時有發生，執法人員不足、執法水平參差不齊的問題依然存在。這些都對甘南州的法制環境造成了人為的“錯位”，破壞了法制環境的統一。

二、影響轉型期甘肅藏區法制建設因素分析

影響民族地區法制環境的因素是多方面的，自然環境、歷史文化、經濟社會發展和社會發育程度都對民族地區社會秩序建設具有一定的制約作用，而市場經濟的發展、城市化的推進、國內外民族宗教關系的發展是影響當前甘肅藏區法制環境的關鍵因素。

（一）傳統文化價值觀中的消極因素

由于歷史原因和民族文化傳統，甘南州三大主體民族形成了“藏族重牧輕農商、漢族重農輕牧商、回族重商輕農牧”的生計文化價值觀。這明顯與市場經濟理念相沖突，依然在一定程度上影響各族群眾在市場競爭中的心理態勢，嚴重阻礙了法制建設的發展和進步。受此影響，部分新興行業形成了從業者群體和民族分層的某種重合。例如：牛羊肉加工和餐飲行業以回族為主要經營者；娛樂、休閑和個體旅游業則以藏族和漢族為主要經營者；運輸業則回、漢等多民族共贏。這樣一個多民族、利益主體多元化、競爭日益顯性化市場經濟發展進程中，需要通過完善立法維護各族公民正當的利益訴求。

（二）城市化進程中帶來的社會問題

城市化是民族地區步入現代化的必由之路，隨著城市化的逐步推進，一方面對民族地區的發展從根本上保證了該地區的政治穩定；另一方面對民族地區現行的政治體系、利益分配、傳統文化以及社會結構產生強烈沖擊。[10]甘南州既出現了城市改造、拆遷安置、就業與社會保障、流動人口管理、產業結構調整等城市化進程中具有普遍性的社會、政治、經濟問題，也出現了不同民族成員間在語言文化、風俗習慣、宗教信仰等方面，因缺乏相互了解和尊重而引發的矛盾。外來人員與當地民眾形成了就業與社會資源競爭，帶來了文化沖擊，在社會生產生活中造成新的矛盾和問題。成為影響轉型期甘肅藏區法制建設的一個不容忽視的因素。

（三）國內外民族宗教關系發展呈現的新特點

近年來，西方敵對勢力利用民族宗教問題對我國進行“西化”、分化的活動愈演愈烈。特別是達賴集團調整了其分裂活動策略，積極與“臺獨”、“疆獨”及其他海內外反華勢力相互勾結，試圖通過破壞藏區經濟發展、擾亂社會秩序達到其分裂國家的目的。2008年3月，甘南州6個縣市、27個鄉先后發生打砸搶燒暴力犯罪事件。其間，夏河縣阿木去乎鎮的不法分子試圖焚燒清真寺，制造民族矛盾。這一系列惡性事件正是國外“藏獨”分裂勢力利用一些不守教規、寺規和國法的僧尼從事分裂活動、擾亂社會秩序的結果。這對民族地區法制統一與建設提出了新的挑戰，成為影響轉型期甘肅藏區法制建設的一個十分重要的因素。

三、甘肅藏區法制政策調整目標取向

法制環境體現著社會進步程度的基本狀態，決定著物質文明和精神文明的性質和發展進程。甘肅藏區由于歷史文化發展、民族習俗、宗教信仰等方面的特殊性，形成了法制建設的特殊性和復雜性。在依法治國語境下，如何構建轉型期民族地區的社會秩序，不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。甘肅藏區社會轉型期的系列特征正進一步凸顯，良好的法制環境成為甘肅藏區經濟社會文化發展的必然要求，建設“一元法律秩序”成為今后甘南州的法制政策調整目標取向，也是經濟、政治、文化協調發展和社會全面進步整體目標的內在要求。

（一）社會主義社會秩序建構的本質要求

任何社會的規范體系都是由該社會的本質制度所決定的。新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，民族法制建設成績斐然，民族法制體系已比較完善，對維護民族團結、社會和諧穩定乃至祖國統一起到了重要的保障作用。《民族法制體系建設“十二五”規劃》明確提出要“不斷完善體現中國特色、符合科學發展要求的民族法律法規體系”。由此，可以說，一元法律秩序是社會主義社會秩序建構的本質要求。

（二）民族事務管理和市場經濟發展的客觀需要

轉型期民族地區矛盾一定范圍內還帶有階級斗爭性質。這就需要民族地區政府正確判斷，將民族工作納入法治化軌道，這也是民族事務社會管理的最好創新[10]。市場經濟是法治經濟。大力發展社會主義市場經濟是甘肅藏區開發與振興中不可或缺的必然條件。隨著地區間聯動性的加強與市場經濟一體化的加速，要求民族地區從國家統一市場和區域經濟聯動發展的角度，不斷完善現有法律，研究制定實際需要的新法規、新政策，提高法律在民族地區的調整力度，以法治理念為指導，以法制實體規范和程序規范為支撐，建立以法治為基礎的現代市場經濟體制，構建民族地區的和諧社會。

（三）當前甘肅藏區法治環境的現實要求

對當前甘肅藏區社會秩序控制效果的考量是如何調整當前社會秩序最直接的參考依據。根據劉藝工、劉利衛2008年10月在甘南州的調研，在解決草山糾紛問題的過程中，受訪人認為活佛的作用最大（占受訪者49.83%）；次之是政府（包括司法機關）（35.12%）；第三是村委會（9.03%）；最后是部落組織（6.02%）。當問及在糾紛處理中認為最具權威的機關時，57.86%的受訪者選擇了司法機關，19.73%選擇了部落組織，16.32%選擇了鄉政府，5.69%選擇了村委會。2011年6月，本課題組在合作和碌曲就民眾對習慣法的相關田野調查中發現，很多人對習慣法的認知更多體現為一種道德倫理觀念，一種民族傳統，一種文化情結。在牧區民事和經濟糾紛中，在當事一方由于法律意識、民族文化背景等緣故而不認同習慣法的約束力，或者不愿意通過習慣法或習慣勢力進行調節時，就會產生“規范效力差”，導致調解行為失效，甚至引發新的糾紛和矛盾。也就是說，“在一個變遷很快的社會里，傳統的效力是無法保證的”[11]53。與傳統的糾紛解決機制相比，廣大農牧民群眾對現代法律體制在社會控制的優越性上保持了較高程度的認同，更多的民眾傾向于公平公正的司法制度。

綜上，從社會主義法治建設，從民族地區市場經濟發展，從甘南藏區法制環境的現實要求這樣一種“宏觀—中觀—微觀”的多層次進行觀照，“當前中央對民族法制建設的要求更高，少數民族群眾對民族法制建設成效的期待更為迫切，民族工作機構依法行政的能力建設面臨著更加緊迫的任務”[10]。

四、轉型期甘肅藏區法制建設

“現代的社會中并不把法律看成一種固定的規則了，法律一定得隨著時間而改變其內容。”[11]57甘肅藏區法制文化是隨著民族區域自治實踐和社會主義市場經濟的發展逐步建立和完善起來的。甘南州要根據當前市場經濟發展和城市化建設的實際，以理論創新和政策完善為重點，依據《民族法制體系建設“十二五”規劃》，抓緊制定配套的法律法規，保障民族自治地方依法行使自治權，建設“一元法律秩序”。具體應該做好以下幾個方面的工作：

（一）認真貫徹“依法治國”政策，努力加快民族立法建設

一是以解決貧困、民族地區開發問題和促進民族團結進步為目標，盡快對原《自治條例》、《單行條例》進行認真梳理，使之與修改后的《民族區域自治法》相配套，并以此檢驗法制現代化建設的實效。二是加強民族法律法規的規范化與系統化建設，強化立法程序，使現有民族法律法規成為效力等級分明、結構嚴謹、協調統一的整體，保證民族法律法規的有效施行和整個民族法制的協調發展。

（二）健全民族立法監督體系，維護法律尊嚴

社會主義市場經濟與法律秩序是一種內在的耦合關系，因此要高度重視法律協調的作用，加強民族執法和司法，建設公正高效權威的審判制度，建立嚴密有效的法律監督及保障機制，加強對政府行為中實施民族區域自治法律制度情況的監督，以訴訟的形式處理違反民族區域自治法律制度的各類案件，充分發揮司法監督功能，確保市場經濟環境下民族地區依法行政、依法治國方略的有效實施。

民族地區樹立法制權威、維護法律尊嚴，及時、妥善處理民族利益問題。依法堅決打擊民族分裂勢力、暴力恐怖勢力和宗教極端勢力的分裂破壞活動，依法維護國家利益和民族團結，維護社會穩定、維護國家的主權與統一。

（三）加強民族法制理論研究，探索民族立法實踐的理論指導，培養民族法制人才

加強構建社會主義和諧社會目標下民族法制理論研究是民族地區建設“一元法律秩序”的關鍵環節。例如，在如何對待本土法資源的問題上，依據“一元法律秩序”否定其他社會規范在社會秩序中與法律平等重要的地位，但并不否認它們在維護社會秩序中能夠發揮的作用，以及一元法律秩序包含著多種社會規范共同作用的實質，根據習慣法在社會控制中的現實功能，深刻把握藏區各民族的心理慣性，做好開展調查，在繼承、改造和利用的基礎上，將習慣法中合理、有益的部分通過立法活動上升為地方民族立法，使之融于社會主義法制的科學體系之中。同時，加強民族立法機關的建制和立法專門人才的配置，建立一支包括一定數量的專職研究者或研究機構的高質量的骨干隊伍。

（四）運用多元手段，推動法制建設

“徒法不足以自行”，法制建設是一項系統工程，除了由立法為主轉變為立法、執法、司法、普法同步發展建設良好的法制環境之外，還需要注意為統籌經濟社會、城鄉、人與自然、區域、對外開放協調發展服務。尤其要做好以下幾項工作：其一，注意發揮民族政策和社會主義道德等社會調節手段的功能，有效彌補民族法律法規調整之不能。其二，甘肅藏區寺院、宗教等組織分布廣泛，歷史上的部落勢力和影響的影子仍然存在，要充分研究和發揮這些非政府組織（NGO）在社會秩序構建中的積極作用，發揮其所固有的社會輿論控制、道德制約等功能，在法院調解過程中依法合理運用社會精英和宗教領袖的作用，在各類糾紛的徹底解決和處理結果的執行方面發揮積極作用。其三，注重消除體制的障礙，完善民族地區社會主義市場經濟制度改革的總體思路，將支援民族地區經濟社會發展的措施和經驗制度化，保障少數民族享有的教育、就業、醫療、社會保障等方面的平等權利，在各民族平等的基礎上推進民族法制的現代化，充實和完善民族地區社會主義市場經濟體制下的法律體系。

五、結語

“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。”[12]充分認識當前甘南政治、經濟、文化、資源、社會等各要素之間相互關聯、相互促進、相互制約的關系，以科學發展觀為統領，以經濟建設為中心，加快依法治理的進程，建立以法律調節為核心的民族地區社會發展體系，為社會發展提供和諧的法制環境，只有這樣，才能從根本上解決各種社會矛盾，實現社會成員、群體、階層、集團之間關系和諧，順利完成社會轉型；也只有這樣，各族人民才能“走出一條具有中國特色、甘南特點、時代特征的跨越式發展道路”，[13]成為甘肅省乃至國家全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化、構建和諧社會的重要力量。

［1］徐海濱.國家民委介紹《中國的民族區域自治》白皮書有關情況［N/OL］.2005-02-28.國際在線.http://gb.cri. cn/3821/2005/02/28/1062@462901.htm.

［2］費孝通.行行重行行——鄉鎮發展論述［M］.銀川:寧夏人民出版社，1992：87.

［3］甘肅省甘南州州直行政執法主體和依據清理工作已全面完成［N/OL］.中國政府法制信息網.2011-09-16.ttp: //www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/gs/201109/20 110900349389.shtm l.

［4］王剛.創造和諧穩定治安環境和公正高效法治環境:甘南州委副書記劉志民訪談［N］.甘肅法制報，2006-07-17.

［5］甘肅省司法廳.我省“五五”普法工作取得重大成績［N/OL］.2011-6-28.甘肅司法網.http://www.gssf.gov.cn/

［6］徐仲英.守護藍天:甘南州集中開展寺院法制宣傳教育［N］.甘肅日報，2010-06-17（2）.

［7］2009年甘南藏族自治州中級人民法院工作報告（內部資料）［Z］

［8］蒙小鶯，蒙小燕.解析當代甘南牧區民間糾紛調解中的藏族部落習慣法［J］.中國藏學，2010，（1）.

［9］申偉.甘南藏族自治州民族習慣法考察筆記［J/OL］. 2004-07-05.http://jyw.znufe.edu.cn/flsxsw/default.asp

［10］國家民委政策法規司.對當前民族法制建設形勢和任務的幾點認識［J］.中國民族，2011，（9）.

［11］費孝通.鄉土中國［M］.北京：三聯書店，1985.

［12］胡錦濤.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定［N/OL］.2006-10-18.http://cpc.people.com. cn/.

［13］李鈺.甘肅省政府回顧“十一五”、展望“十二五”系列發布會之六［N/OL］.2010-12-15.http://www.gscn.com.cn/

［責任編輯：李 瑩］

BF052

：A

：1008-7966（2015）01-0001-04

2014-10-28

2010年國家社科基金項目：“社會轉型期的甘肅藏區社會矛盾與民族關系相互作用問題研究”(10XMZ0001)

高君智（1969-），男，甘肅定西人，教授，主要從事法制與民族地區社會發展的研究；馬仲榮（1974-），男（回族），甘肅臨潭人，博士，副教授，主要從事民族學的研究。