基層干部法治教育培訓需求研究——以江蘇省江陰市為例

黃春英

(中共江陰市委黨校,江蘇 江陰 214431)

基層干部法治教育培訓需求研究
——以江蘇省江陰市為例

黃春英

(中共江陰市委黨校,江蘇 江陰 214431)

摘要：全面了解基層干部法治教育培訓的需求、增強法治教育培訓的針對性和實效性，是提高基層干部法治思維和能力的基本要求。通過對江陰市基層干部進行問卷調查和座談，發現法治教育培訓在培育法治思維、提升法治能力和優化法治環境方面具有獨特的功能和作用，但也存在培訓意識不強、實用主義明顯、培訓時間太短和培訓能力不強等問題。要提升基層干部法治教育培訓實效，應從強化需求調研、優化培訓內容、增加培訓時間、整合師資資源、創新培訓方式等方面著手。

關鍵詞：基層；法治教育；培訓需求；培訓方式

①根據《公務員法》規定，股級干部并不是法定的干部職級，參照《公務員法》中的科員級別，但在津貼上單列一級，比科員高。

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，對黨員干部提高法治思維和依法辦事能力提出明確要求。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。基層干部法治思維和能力的高低，對推進法治中國建設具有非常重要的導向和引領作用。法治為了全面了解基層干部法治教育培訓的真正需求，增強法治教育培訓的針對性和實效性，課題組以江陰市基層干部為調查對象，通過問卷調查和座談的方式了解相關情況。調查共發放問卷238份，回收有效答卷225份，回收率為94.5%。被調查對象以科員為主，38.7%的被調查者是股級干部①，34.2%的被調查者是普通科員，27.1%的被調查者是科級干部。重點反映了基層干部的法治教育培訓需求。

一、基層干部法治教育培訓的意義

隨著依法治國進程的全面推進，法治教育培訓的作用日益凸顯。在被問及“參加法治教育培訓的理由”這一問題時，64.9%的被調查者選擇了“單位要求”，70.7%的被調查者選擇了“法律對自己工作很重要”，44.0%的被調查者選擇了“維護自身合法權益”，無論是公職部門還是基層干部都認識到了法治教育培訓對提升干部法治思維和能力的重要意義。

(一)培育法治思維的客觀需要

經過30多年的法治化，我國廣大基層干部的法治意識、法治思維得到顯著增強。調查根據《公務員法》規定，股級干部并不是法定的干部職級，參照《公務員法》中的科員級別，但在津貼上單列一級，比科員高。

顯示，79.6%的的被調查者認為法治思維對自己工作“非常重要”，19.5%的被調查者認為“重要”，兩者相加高達99.1%，只有0.9%的被調查者認為“無關緊要”。越來越多的人認識到法治思維對自己工作的重要性。但不可否認的是，當前基層干部的法治思維還存在一些突出問題。在回答“當前干部隊伍中法治思維和能力的突出問題”時，分別有60.9%和55.1%的被調查者選擇“法治意識淡薄”和“特權意識明顯”。與領導干部這個“關鍵少數”相比，作為“最大多數”的基層干部與人民群眾的聯系最為緊密。“最大多數”身上存在的這些法治思維問題，嚴重影響了基層群眾對法治的信心，導致整個社會尊法學法守法用法的法治氛圍難以形成。越來越多的基層干部意識到這一問題，在回答“當前干部最缺乏的知識”時，53.8%的被調查者選擇“法律知識”，另有38.2%和8.0%的被調查者分別選擇“公共管理知識”和“經濟知識”，基層干部對法律知識的需求較為強烈，而法治教育培訓既是滿足干部法律需求的重要途徑，更是培育干部法治思維的客觀需要。

(二)提升法治能力的基本要求

黨的十八屆四中全會《決定》對提高干部法治能力提出了明確要求，強調黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。現實生活中，一些干部雖有法治之“心”，卻無法治之“力”，雖然具備一定的法治思維，但在法治實踐中缺乏法治能力。在問及“當前干部法治能力”時，65.8%的被調查者認為“一般”，20.4%的被調查者認為“缺乏”， 兩者相加高達86.2%，只有13.8%的被調查者認為“較強”。而在問及“當前干部隊伍中法治思維和能力的突出問題”時，分別有68.0%、40.9%和40.4%的被調查者選擇了“‘大局’、‘穩定’壓倒法治”、“改革創新突破法治”和“應急不顧法治”，這些都是基層干部法治能力缺失的典型表現。近年來接連曝光的“誹謗領導”事件，如彭水詩案、稷山文案、高唐網案等，多數被領導貼上了“破壞地方穩定與發展”的“大局”標簽①劉銳：《無規矩，不成方圓——領導干部決策必備的法律思維》，北京:中國法制出版社，2012年版，第82頁。。法治能力的提升不可能一蹴而就，基層干部只有自覺參加法治教育培訓，認真學習法律知識、法律原則和法治理念，并在實踐中努力將法治理念轉化為實際的法治能力，才能適應法治實踐的需要[1]。

(三)優化法治環境的重要抓手

中國的法治化必須在中國的土壤上進行，全面推進依法治國的進程離不開法治環境的優化[2]。在被問及“當前干部隊伍中法治思維和能力的突出問題”時，44.9%的被調查者認為“社會大環境沖淡法治思維和能力”。當前影響干部依法辦事的因素不僅包括法治思維的缺失、法治能力的低下，對于基層干部來說，立法質量不高，考核、晉升指標不科學等外在因素的影響也不容小視。如一些地方政府在干部選拔、任用、考核和晉升等方面重視經濟指標和穩定指標，而輕視甚至忽視法治指標，考核、晉升的指揮棒與全面推進依法治國的進程不同程度地偏離。法治環境的優化是一項復雜的社會系統工程，需要方方面面的努力。從政策科學的視角來審視，法治教育培訓在提升立法質量、科學設置考核指標等方面具有其獨特的優勢。作為基層干部法治教育培訓主渠道的黨校，是黨委的重要組成部門，與公共政策的制定和優化有著密切的聯系，能夠較好地發揮黨委政府決策的思想庫作用。作為法治教育培訓對象的基層干部、作為公共政策的實踐者，了解公共政策的實際情況，是公共政策研究不可或缺的參與者[3]。要充分發揮法治教育培訓在政策研究方面的特色和優勢，為優化法治環境提供智力支持。

二、基層干部法治教育培訓存在的問題

關于當前干部法治教育培訓的總體效果，56.9%和5.3%的被調查者認為“一般”和“不滿意”，兩者相加高達62.2%，28.9%的被調查者認為“比較滿意”，只有8.9%的被調查者認為“滿意”。被調查者認為當前法治教育培訓在主觀和客觀方面存在如下問題。

(一)主觀上：培訓意識不強，重實用輕理論

1．培訓意識不強。當談到“當前干部法治教育培訓中存在的主要問題”時，46.2%的被調查者認為“思想上不夠重視”是影響培訓效果的重要原因。一些公職部門對法治教育培訓的重要性缺乏足夠的認識，認為培訓是“軟任務”，可搞可不搞。一些基層干部對法治教育培訓的重要性認識不足，認為培訓作用不大，訓與不訓一個樣，培訓態度停留在“要我學”層次，還沒有轉變到“我要學”層次。而基層干部“參加法治教育培訓的理由”，有高達64.9%的考慮是出于“單位要求”。如果平時有參加法治教育培訓的機會，公職部門又認為其是“軟任務”，不要求干部參加，很難想象這些干部會積極報名參加。

2．實用主義明顯。如前所述，基層干部“參加法治教育培訓的理由”， 64.9%是基于“單位要求”，70.7%是因為“法律對自己工作很重要”，大部分公職部門和基層干部把法治教育培訓視為“工作需要”，法治教育培訓對單位和個人工作“有用”才參加的，如果覺得培訓作用不大，就不參加。此外，在回答“當前干部法治教育培訓的重點內容”這一問題時，53.3%的被調查者選擇了“法學理論”，48.9%的被調查者選擇了“憲法”，說明隨著法治理念的逐步深入，越來越多的人認識到法治意識、法治信仰對構建法治國家的重要性。特別是隨著十八屆四中全會“國家憲法日”的設立，越來越多的人認識到作為國家“母法”的憲法在國家法律體系中的根本法地位。但是更多的被調查者選擇了“專業法律知識”，比例高達88.4%，接近“法學理論”和“憲法”選項的2倍。基層干部在法治教育培訓內容方面的此種需求，顯示了其強烈的實用主義和功利主義。

(二)客觀上：培訓時間太短，重形式輕實效

1．培訓時間太短。當談到“當前干部法治教育培訓中存在的主要問題”時，44.0%的被調查者認為“培訓時間太短”是影響培訓效果的重要原因。有關“目前您參加法治教育培訓的次數”這一問題的調查結果驗證了這一結論。有51.6%的被調查者是“每年1次”，33.3%的被調查者是“每年2次以上”，13.3%的被調查者是“幾年1次”，1.8%的被調查者則“不參加”。事實上，這一問題是基于法治教育培訓實用主義的“副產品”。基層干部參加法治教育培訓一般基于兩種情況：一是司法行政機關安排培訓任務和要求，主要是業務學習，不定期舉行，每次3~5天；二是當一項新的法律或政策出臺后，各公職部門就該項法律或政策部署安排一次專門的法治學習，一般0.5~1天，此種法治教育培訓與法律、政策的出臺息息相關，故培訓的時間不定。基層干部每年只是應上級或單位要求，享用1~2次(每次不多于5天)的“法治快餐”，而對于“法學理論”和“憲法”這類的“法治營養餐”，則以工作太忙、培訓時間不夠、對工作沒有幫助等理由予以拒絕。

2．培訓能力不強。一是重形式輕實效。高達67.1%和60.9%的被調查者認為“聯系實際不緊密”和“針對性不強”是影響法治教育培訓效果的突出問題。只管培訓、不問成效的培訓形式主義，在實際工作中切實存在。二是培訓師資不強。20.9%的被調查者認為“師資不強”是影響法治教育培訓效果的又一問題。以江陰黨校為例，江陰黨校目前只有2位法律老師，雖然都是法學研究生，但平日里2位老師較少參加各類較高層次的法治教學培訓，倍感知識的恐慌和能力的不足。三是培訓方式簡單。43.1%的被調查者認為“教育方式簡單”是影響法治教育培訓效果的重要原因。在基層法治教育培訓中，課堂講授是老師所擅長的一種的培訓方式，也是絕大多數基層法治教育培訓唯一的一種培訓方式。

三、提升基層干部法治教育培訓實效的對策和建議

調查顯示，高達89.8%的被調查者認為“專業培訓”是提升干部法治思維和能力的正確途徑，高居第一;另有68.0%、80.8%和29.8%的被調查者分別選擇了“自我學習”、“工作實踐”和“掛職鍛煉”，說明雖然一些基層干部的培訓意識有待提高，但也客觀承認，專業化的法治教育培訓在提升干部法治思維和能力方面具有不可替代的重要作用。為了更好地提升基層干部法治教育培訓實效，結合培訓管理實踐，應從以下方面著手。

(一)強化需求調研

基層干部法治教育培訓要有實效，摸清基層干部的實際需求是前提。很多基層干部有依法辦事的真誠愿望，但缺乏法治的正確引領。由于年齡、工作崗位和職務級別的不同，每個基層干部的法治需求呈現多元化和個性化特點。要在法治教育培訓中把需求調研作為前置環節，注重不同干部的不同需求，做到不調研不培訓。需求調研采取調查問卷、召開座談會、走訪交流等形式，堅持問題導向，結合組織需求和崗位需求優化培訓方案，分層分類組織培訓。一方面，通過需求調研，使公職部門和基層干部參與整個培訓方案的設計過程，激發其存在感和參與感，并進而在主觀上強化其培訓意識。另一方面，通過需求調研做優培訓方案，使法治教育培訓避免形式主義、走過場，更具針對性，更好地提升基層干部法治思維和法治能力。

(二)優化培訓內容

法治教育培訓應按照建設高素質干部隊伍的要求，以培養具有法治思維和法治能力的基層干部為重點，合理設置法治教育培訓內容。調查顯示，75.6%的被調查者認為“合理設置培訓課程內容”是提升干部法治教育培訓效果的正確途徑。如上所述，在當前干部法治教育培訓中，基層干部對于培訓內容的選擇上帶有強烈的實用主義和功利主義色彩。基層干部對“專業法律知識”的厚愛無可厚非，但是他們卻忽視了2個重要的問題。第一，專業法律是以憲法為“母法”的中國特色社會主義法律體系的一部分，不學習憲法，不研讀憲法，很難真正領會專業法律的精髓，而且在實際工作中有“違憲”風險。第二，專業法律所體現的價值功能是普世價值，這種價值觀必須通過深入學習法學理論，才能認真領會法治精神，并進而影響到干部對專業法律的理解和評價。有鑒于此，針對當前干部隊伍法治意識淡薄、特權意識明顯等突出問題，合理設置法學理論、憲法和專業法律知識等教學內容，并在現有培訓基礎上加強法學理論和憲法的比例，提高培訓的實效性。

(三)增加培訓時間

調查顯示，53.3%的被調查者認為“增加培訓時間”是提升干部法治教育培訓效果的正確途徑。隨著培訓內容的逐步優化，增加培訓時間無疑成為客觀需要。一要堅持常態化。司法行政機關應每年舉辦2期以上業務培訓，每年定期舉行，如安排在每年的3月份和9月份，形成定期機制，使基層干部得以定期學習專業法律知識[4]。二要堅持連貫性。如上所述，憲法和法學理論的學習對于基層干部樹立法律信仰、形成正確的法律價值觀和方法論有著非常重要的作用，這種學習是一個長期的、潛移默化的過程，需要在法治教育培訓過程中體現長期性和連貫性。要改變以前對基層干部進行法治教育培訓碎片化的現象，建議一個長期性、整體性的法學理論培訓規劃，如每月安排一次相關內容的學習。

(四)整合師資資源

唯有強大的師資力量，才能確保法治教育培訓的效果。調查顯示，51.1%的被調查者認為“提升師資水平”是提升干部法治教育培訓效果的正確途徑。為了彌補現有師資資源的不足，應當在法治教育培訓中堅持“走出去”和“請進來”。一要堅持“走出去”。黨校專職老師要多參加各類法學教學培訓，學習新的法律知識，學習新的教學技能。通過學習，拓展法律知識面，掌握法學教育培訓新的教學方法，如現場教學、案例教學、情景模擬和交流研討等。二要堅持“請進來”。調整和優化培訓資源，通過選聘有法學背景的領導干部、有法學背景的實踐工作者，高校法學教授等擔任兼職教師，讓社會優秀法律人才為法治教育培訓貢獻才智。通過“走出去”和“請進來”，構建一支結構合理、能力素質高、專兼職相結合的多元化師資隊伍。

(五)創新培訓方式

隨著網絡化、信息化的發展，傳統的、單一的課堂講授方式已不再適應新的法治教育形式。高達76.4%的被調查者認為“創新培訓方式”是提升干部法治教育培訓效果的正確途徑。在“干部法治教育培訓應采取的方式”方面，“案例教學”因其開放性和互動性廣受基層干部好評，比例高達91.6%；“現場教學”以其生動性和趣味性受到了基層干部的親睞，占比64.4%；63.1%的被調查者選擇了傳統的“課堂講授”方式，另有54.2%和50.2%的被調查者認為“交流研討”和“情景模擬”是法治教育培訓的有效方式。有鑒于此，在法治教育培訓中，應加大案例教學、情景模擬和交流研討的比重，強化培訓的吸引力、感染力和實效性。此外，在線網絡教育、實地教育、庭審教育和看守所教育，也不失為課堂講授方式的有益補充。

參考文獻:

[1]蔡武.提高基層黨員干部法治思維和依法辦事能力的思考[EB/OL].http://edu.gmw.cn/newspaper/2015-03/17/content_105211938.htm，2015-06-08.

[2]尤杰.淺談提高領導干部運用法治思維和法治方式能力的外部條件[J].商業經濟，2013，(10).

[3]胡登良.教育培訓如何培育公務員的法治思維[EB/OL].http://www.cet.com.cn/ycpd/sdyd/1409656.shtml，2015-06-08.

[4]徐光超.強化領導干部法治思維與法治方式的倒逼機制建設[J].山西高等學校社會科學學報，2013，(5).

[責任編輯:趙天睿]

中圖分類號：G64

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0149-03

收稿日期:2015-05-09

作者簡介：黃春英(1981-)，女，江蘇江陰人，講師，從事民商法、刑事法和地方法制建設研究。