淺析農村社會地區治安治理工作的主體

付　江

(中國人民公安大學，北京 100038)

淺析農村社會地區治安治理工作的主體

付江

(中國人民公安大學，北京 100038)

摘要：當下農村社會地區出現的許多問題往往是因為政府缺少一個真正的、合理的、有說服力的基層管理者和領導者，而這個管理者和領導者應該是類似于鄉約中的執行者、宗族中的家長甚至是一些“封建地主”。他們行使部門政府的職能但又不屬于政府，他們可以帶領大家找路子謀發展，可以組織大家進行一系列活動，共同維護本地區的利益。而從治安的角度來說，這樣的管理者和領導者也可以在一定程度上帶領大家維護本地區治安秩序，并擔負起組織治安力量、構建地區治安防控體系和制度、懲罰破壞治安秩序者等職責。

關鍵詞：農村社會地區；治安治理；改革

近年來，我國社會發展進入了轉型時期，各種思潮翻滾起伏，這導致很多人價值觀念不穩，社會形勢暗流涌動，整體環境顯得有那么一點點激蕩。而在農村社會地區，一些不安定的因素也顯現了出來，例如農村的改革發展陷入了瓶頸，與城市的發展水平差距逐漸拉大，教育、醫療、公共基礎設施等配套發展的硬件條件得不到顯著的改善和提高,等等。這些問題都直接或間接影響了農村地區的繁榮和穩定，亟須得到解決，廣大的學者們也多方面研究農村問題，希望能找到農村改革發展的有效途徑和方法。而眼下中央提出了推進簡政放權、轉變政府職能、加強社會綜合治理的深化改革方案，恰好也為農村社會地區治安治理工作的改進提供了新的思路。

一、當前農村社會地區治安治理工作問題現狀分析

近期，兩組看似不怎么起眼的新聞和圖片在網上被傳得沸沸揚揚，一組是陜西省韓城市桑樹坪鎮雷嶺村村民組織老、弱、孕婦等強行攔車，攔阻本村以外的車輛運輸陜西蘭利煤礦(桑樹坪礦二號井)的煤，致拉煤車輛排成長龍，運煤車司機在雨中拉著內容為“我要拉煤，我要生活”的橫幅跪求村民放行；另外一組是一網友發帖舉報云南鹽津縣一村支書，與村總支副支書、村委委員參與嫖娼，并存在貪腐行為，并且該網友還公布了一組不雅照片。這兩組新聞在網絡的點擊量和轉載率一度占據各大門戶網站的頭條，引發了廣泛的社會關注。而在當下國內這個并不缺乏由于利益紛爭或者官員貪腐等問題引起的“新聞”的時期，如此兩條本身并不是十分起眼的新聞卻能在網絡上掀起不小的輿論風波，這不得不引發我們的深思。通過這兩條新聞的標題我們可以窺見一些原因，這兩條新聞有一個最大的特征就是都與“村”這個詞相掛鉤，但我們在這并不是要討論為什么與“村”有關系的新聞會如此引人關注，而是切切實實地去分析這兩條與“村”有關系的新聞中所存在的關于農村社會地區治安治理中存在的問題。

第一條新聞中存在的問題是顯而易見的，由于拉煤價格戰而導致的利益紛爭，進而引起的集群行為，這本身就已經成為該地區較為嚴重的社會治安問題；而第二條新聞報道的卻是村干部貪腐的問題，有人不禁會問，這與農村社會地區的治安治理工作有關系嗎？“村”雖然只是一級自治單位，但在當前體制下，其行使部分國家管理職能的作用已經毋庸置疑，而作為國家行政管理的邊緣和末梢，其管理者的能力和素質顯得格外重要。村干部作為農村社會地區最基層的管理者，其身上肯定也肩負著部分維護地區治安秩序穩定的責任，所以，其行為與作為在很大程度上都關系著該地區的社會治安狀況。而該條新聞恰恰反映出了當前農村社會地區部分基層管理者存在的問題，且不討論這些人的工作能力如何，如果長期讓這樣一批人來負責分管農村社會地區的治安治理工作，僅僅看其行為就會讓人覺得放不下心。

透過現象看本質。以上所提到的兩條新聞其實已經分別從正面和側面部分反映出了當前農村社會地區在治安治理工作上存在的問題：一是治安問題多是由涉及相關個人利益或者財產紛爭的問題引起；二是部分治安治理工作的主體自身存在著嚴重問題。當然，當前農村社會地區的治安問題還存在于其他很多方面，諸如刑案高發，侵財類案件居高不下；賭博、詐騙、尋釁滋事等治安問題日漸增多，封建迷信活動屢禁不止；由于拆遷、征地或利益紛爭等問題引起的上訪、群體性事件明顯增多；部分農村基層管理組織軟弱，治理能力差，地方黑惡勢力時有抬頭；外來人員流動頻繁，特殊人群管控難度大；治安防范機制不健全，群眾安全防范意識薄弱；消防監管難度大，交通安全隱患多；農村派出所警力嚴重不足；民間矛盾糾紛突出；“打工家庭”次生問題日益嚴重;等等。但通過對這些治安問題的仔細分析也不難發現，這些問題的大多數最終也落腳于以上所提到的兩個方面——利益紛爭以及治安問題產生后有沒有人管或者說管不管得好。雖然這當中肯定也存在著體制和制度的缺陷，但那畢竟是解決問題的手段和途徑，其最終還需要靠人來執行。

農村社會地區屬于經濟相對較為落后的地區，由涉及相關個人利益或者財產紛爭問題而引發的治安問題雖然不至于嚴重到像“人為財死，鳥為食亡”這一說法的地步，但也確確實實存在且占據了治安問題的主要比例，而在這些問題的背后，農村社會地區的治安治理工作的主體又存在著諸多問題，這樣就不得不讓我們去思考到底應該如何去做好農村社會地區的治安治理工作以及如何選排好農村社會地區治安治理工作的主體[1]。

二、以史為鏡淺談農村社會地區治安治理工作的主體

長時間以來，部分社會學和歷史學的研究者都有著一個想法，就是給自新民主主義革命以來被打倒的農村社會地區的地主這一階級翻案，為這一階級在歷史上做出的貢獻正名，他們反對對“地主”這一階級徹底否定的觀點，認為地主在當時的農村地區曾發揮過十分積極的作用。例如有人提到說“……地主們青少年時期大都受過嚴格的教育，是農村中文化素質較高的群體。他們讀的是《四書》、《五經》、‘孔孟之道’、‘己所不欲，勿施于人’、‘老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼’等儒家思想深入骨髓。95%以上的地主憐貧恤老、救濟鰥寡孤獨、助教興學、救災賑災、修橋補路、興修水利、調解糾紛、倡導文化活動(舞龍燈、賽龍舟、唱大戲等)……舉凡農村中一切需要錢、物的公益事業、慈善事業，都是由他們帶頭發起，熱情贊助并充當捐資、獻物、出力的主角……”①當然，也有很多人站出來反對這種觀點，說這是封建思想的復辟。本文在此并非是想討論什么封建思想或者階級看法，只是在客觀地分析了上述這段話后，覺得它并不無道理。

①參見信力建《地主，被打垮的農村精英》[EB/OL].2013-03-18.http://blog.ifeng.com/ article/ 24523351.html。

②參見百度百科：地主[DB/OL]，2014-12-24.http://baike.baidu.com/view/33548.htm。

地主指的是在封建社會地主制經濟下，憑借土地所有權，主要以地租形式剝削農民的土地所有者，主要包括社會地位較高、享有政治特權的世族地主、縉紳地主;社會地位較低、沒有政治特權的庶民地主以及封建經濟下的大商賈等②。我們在這兒所提到的基本是屬于庶民地主。不難看出，現在我們對于地主的定義是帶有政治色彩和階級色彩的，也明顯帶有一定的貶義，這與上面所描述的地主的形象可以說是截然不同的，甚至是顛倒的。但筆者認為，這二者對于地主的闡述之所以不同是因為出發點的不同，前者是從地主的外延，也就是從一些功能和作用來說的，而后者更多是從地主的內涵，也就是地主的定義(地主的存在形式)來說的。如果把兩者都從政治、階級的褒貶色彩中剝離出來的話，我們是不是可以這樣來描述地主:在農村社會地區，少數一批擁有文化又掌握著土地資源及其衍生利益的人，帶領(或者驅使)其他人從事農業生產以及行使部分地區公共事務管理權的人。可能筆者這種簡單粗暴的說法有欠妥當，但由此我們可以看到的是，在封建時期的農村社會地區，也就是政府管理的邊緣和末梢，政府管理力量的作用相對來說已經很弱小了，而代替政府在行使部分公共事務管理職能的大多就是這樣一些人，比如鄉規民約中的執行者、宗族中的家長以及我們所提到的這些中小型庶民地主。可能有人會覺得將這幾者劃分在一塊不是很準確，但筆者認為這幾者在以下幾個方面是有相同點的：第一，他們都掌握著一定的資源并能決定這些資源的利益分配；第二，他們都在一定程度上行使著部分政府的職責；第三，他們參與主持的很多活動已經涉及了其區域的大多數人，也就是具有了公共性質。

而在現當代的中國其實也曾出現過一些與我們理想中的農村社會地區治安治理工作的主體這一角色相接近的個人和組織，其中最典型甚至也可以說是最成功的應該就是吳仁寶與他的華西村。雖然絕大多數人是在談論吳仁寶如何帶領華西村取得了舉世矚目的經濟建設成就以及這一模式存在的弊端，但我們也應該從側面看到華西村在本地區治安治理工作上取得的成績和效果。例如在村支書吳仁寶的率領下，從20世紀80年代起，華西村逐漸形成了包括華西精神、村碑、村歌、村民誓言以及十富贊歌、十窮戒詞等在內的一系列村規民約，通過這些村規民約的制定、傳唱以及實施，華西村全村形成了共同維護本地區發展利益的思想，緊緊將大家的思想聯系和團結到了一起，一旦有人違反這些村規民約，都將會受到十分嚴厲的懲罰。譬如其中一條就規定：“村民無論什么財產，一旦離開就全部收歸集體。”甚至吳仁寶本人在發現村內種植的用于綠化美觀的花卉被采摘的現象很嚴重后，制訂了“一朵花，兩萬塊”的懲罰措施。通過華西村村規民約對我們的啟示，我們可以看到，想要做好農村社會地區的治安管理工作，民主的制度、共同的利益、強有力的領導者，這三者缺一不可。

所以，在對上述進行分析之后，筆者認為，當下農村社會地區出現的很多問題就是因為缺少一個真正的、合理的、有說服力的基層管理者和領導者，這個管理者和領導者應該是類似于鄉約中的執行者、宗族中的家長甚至是一些“封建地主”，他們行使部分政府的職能但又不完全屬于政府,有些類似于集體組織或者現代協會，他們可以帶領大家找路子謀發展，可以組織大家進行一系列生活生產活動，共同維護本地區的利益。而就治安治理工作的角度來說，這樣的管理者和領導者也同樣可以帶領大家共同維護本地區治安秩序，擔負起組織地區治安力量、構建治安防控體系和制度、懲罰破壞治安秩序者(例如經濟制裁、資格限制、排除活動)等職責。當然，從管理學的角度來看，這樣的領導者也是有著他存在的必要性的。如果把某一農村地區比作一個團隊，想要這個團隊走得更遠更好的話就必須有一個大家都信服且強有力的領導。而我國自古以來長時間的小農經濟就已經導致了農民利益的分散性，這從效率上來說本身就已經落后了，這就更需要一個領導者來整合大家的共同利益，發揮出集體的高效性，當然，這也需要農民讓渡出一部分自己的權力，因為無論多民主的社會，公共權力也始終都是存在的。而在地區治安秩序遭到破壞時，也需要這樣一個領導者來行使一定的公共權威，用約定或者俗成的方法懲治破壞者，以達到維護本地區安寧的目的。試想沒有這么一個領導者的話，是不是就得僅僅靠政府來解決？但在現在的體制下，各種問題的頻出已經證明了我們需要有一些改革。

三、關于當前農村社會地區治安治理工作主體問題層出原因的思考

透過現象看本質，我們需弄清楚為什么會出現這些問題，如此一來才能對癥下藥，本文總結了以下三個方面的原因。

第一，歷史原因。自新民主主義革命以來我們提倡“打倒孔家店”，各種反對封建制度，而到新中國成立前后，我們又實行“打土豪分田地”的政策，農村社會地區過往的“領導人”、“管理者”幾乎統統被打倒，農村社會地區的傳統體制也基本上來了一個徹底改變，這最終也導致人們在思想上的顛覆。在經過這兩次大的民主運動之后，農村社會地區的人們普遍都認為“命運是掌握在自己手中的”，而拒絕再次接受帶有約束性質的“鄉規民約”或者“集體主義”，拒絕別人的領導，我們甚至不難看出這其中泛起的絲微“民粹”。當然，由于農村社會地區的經濟發展和文化建設水平都相對落后，這種所謂的“民粹”與政治、哲學、意識形態等的關系并不大，也僅僅是作為社會在轉型變革時期出現的一種社會情境，但是，這種由于歷史原因造成的現實困境也已經成為了制約農村社會地區發展的重要因素[2]。所以，一旦現在我們真的需要反過來學習以前某些確實行之有效的方法或者策略時，這勢必會遭到很多人的反對，而我們又應該以什么姿態、口號或者政策來實現它們，這都將成為我們面臨的難題。當然，歷史本身就是過去社會發展的縮影，作為原因它是顯見于很多方面的，而當我們把歷史作為一種文化來看待的時候，它也就成為文化原因的一個重要組成部分，所以，此處農村社會地區治安治理工作主體缺失的歷史原因實際上同時也是一個重要的文化原因。

第二，現實原因。要樹立一個領導者，那么這個領導者必然需要掌握一定的資源、利益以及它們的實際分配權，就類似于地主掌握土地資源及其衍生利益，否則這個領導者就失去了實際有效的控制手段。例如前文提到的吳仁寶與華西村的案例，作為村支書的吳仁寶通過行政賦予他的實際權力其實并不大，但正是由于他整合了全村的利益，手中掌握了資源以及這些資源的分配權力，所以才真正掌握了該地區諸多事務的話語權和決策權，這其中也就包括涉及地區治安治理工作的權力。而這些資源、利益一般都存在于個人權利和經濟利益方面，當然，這都需要大家民主的讓渡，這也是民主制度本身存在的真正意義。透過現象看本質，為什么現在很多村委會和基層自治組織通過民主選舉出來的領導者沒有實權，其根本原因就在這，所以這一現實原因在一定程度上也可以稱之為經濟原因。但值得注意的是，具體由誰來掌握權利和經濟利益這些資源，我們又該如何在保持他們權威的情況下防止他們的權力濫用，這都需要我們去思考和研究，否則就會出現像部分農村社會地區存在的由于宗族勢力過于龐大而形成地方黑惡勢力的現象。

第三，法律原因。這一點其實也算是現實原因的一個方面，就像前文所說的，領導者要有權威，肯定就要有一定的權力，例如前文提及的一些對破壞者的懲罰權。如果以現當代文明的角度來看，這種權力更像是現在許多協會中存在的約束協會成員的權力，它們有一個共性就是都不屬于法律，但在很多方面發揮著法律的作用。不過雖然二者有著這樣一個共性，它們也存在著本質的區別，現代協會的權力來源于法律架構起的體制，這些法律也就是我們一般所說的私法，而宗族權力和鄉規民約則基本是跨過體制，直接來源于較為原始的民主。而現在是民主法治社會，如果跨過體制直接在農村社會地區提出存在于現有法律體制之外的權力必然會遭到大家的反對，而且也是不可能的。而約定俗成又并不能等于法律，這與封建社會時期的情況也是截然不同的，比如在那個時代，涉及宗族規定或者鄉規民約的問題上，很多時候連法律都要做出讓步，所謂“清官難斷家務事”的說法也一定程度上體現了這一點。所以，結合實際可以看到，我們當下在農村社會地區治安治理工作主體這方面本身就存在問題，而相應的法律建設也沒有跟上，這就更加導致農村社會地區在治安治理工作主體問題上失位的狀況。我們該如何樹立起這些“約定俗成”、“鄉規民約”，又該如何讓大家都來遵守它、維護它，一旦我們真的面臨這些問題的時候，法律也定將會是我們付諸的主要手段。

四、多角度、立體化重樹農村社會地區治安治理工作的主體

其實在當下農村社會地區治安治理工作的主體中，我們有像由村民委員會主任、村支書等組成的自治委員會,基層自治單位組織的“治保會”，也有類似于“治安中心戶”這樣的群防群治政策方法，但筆者認為，類似前兩者的工作主體實際上行政化色彩還是太濃，也沒掌握真正的權益決定權，這樣的權威并代表不了“權威”；而后者又太具功利性，在落實過程中也缺乏操作性和督導性。而真正的農村社會地區治安治理工作的主體首先就應該具備類似警察的形象特征，既擁有權威，又有信服力，以“威信”來樹立自己的形象和地位。現在農村社會地區需要的就是樹立起真正有“實權”的治安治理工作主體，具體我們可以從以下幾方面展開探索。

第一，從文化建設著手，將治安文化、權威主體意識深深扎根農村社會地區。就像一個企業一樣，其短期的發展和壯大靠的是紀律，中期靠制度，長期靠文化，文化的作用是難以估計的。可能在這里有人會問，這難道不是給老百姓灌輸服從的奴役思想嗎？其實這個問題的答案是顯而易見的，這只是一種管理手段，是為了更好地生存和發展，跟封建的文化或者政策是有著絕對的本質上的區別的，況且身處現代社會的我們已經有了健全的民主法制對我們的權利進行保護。當然，文化的建設不是一朝一夕的事，而且也需要講究方式方法，文化建設的最終目的也是使其能達到制度和規范的高度。自古以來，我國農村社會地區由于地處偏遠和政府管理的末梢，其實他們很早就形成了一套自己的治安文化，目前已知最早也最典型的就是《藍田呂氏鄉約》，古人在這一鄉約中已明確提出了“德業相勵，過失相規，禮俗相交，患難相恤”的思想。其實正如上面提到過的歷史原因，我們并不是缺少這些文化，只是我們人為地拋棄了這些東西，現在我們要建設，倒不如說是重新樹立[3]。不過，傳統的東西有精華，也有糟粕，而且當今社會已經高度發展，與過去有著滄海桑田的變化，我們在重樹這些東西的同時也需要把握好尺度，保持好與時俱進。總之，文化的建設包括方方面面，也可以說是其他建設途徑結果的總和，所以，它的建設也需要其他很多方面的支持。

第二，完善法制建設，為農村社會地區治安治理工作主體的重樹提供堅實的法律支持。在治安治理工作的主體被重新樹立起來之后，為了保障這一主體的有效性、合法性、權威性等，法律的支持是必不可少的。現代社會是一個講求法律的社會，我們不可能像幾百上千年前僅僅靠著一紙約定就能決定和解決所有事，而在此我們現在一般所說的私法就顯得尤為重要了。私法一般就是指調整平等的民事主體之間的法律規范，比如我們的民法、商法、物權法等都屬于這一范疇。而通過對這些法律的解讀，我們不難發現，其中很多條款都對治安治理工作有著或大或小的幫助，比如民法中的排除妨害請求權、合伙企業法中關于違約責任的劃分、物權法中關于不動產的所有權劃分規定，這些都能成為解決治安問題的依據，尤其是在涉及利益和財產糾紛的問題，其作用更加明顯和關鍵了。不僅如此，像鄉鎮企業在運營過程中，其在遵守公司法、企業法、勞動法的前提下制訂出的相關規章制度也能為治安治理做出貢獻，這就類似我們在前面所提到的行業規定對其成員的約束力。而我們需要做的就是努力完善這些法律的細枝末節，同時為法律制度與非法律制度之間構建起有效的鏈接機制，以充分保證發揮出二者的作用。

第三，監督和促進制度的建設，為農村社會地區治安治理工作主體的重新樹立提供切實可行的操作性。為什么在這里說的是對制度建設的監督和促進?我國農村社會地區地域廣袤，分布東西南北各個地方，不同地區有不同的特點，想用固定的模式來建設這一制度實際上是不現實的。而且，采用統一固定的模式去推廣建設也是極可能遭到有著不同地區文化背景的人們反對的。筆者認為制度建設應該是在當地原有情況的基礎下，把治安主體這一角色構建在一個十分重要但又適當的位置，但這一位置在每個不同地區都不盡相同，有的可能存在于文化地位方面，有的可能存在于經濟地位方面，還有的甚至可能存在于個人道德影響力方面。政府則是站在一個監督和促進的位置來保證建設的合理合法進行，防止其成為一紙空談或者成為少數個人或勢力群體凌駕于地區之上的“幫兇”[4]。這樣一來，制度建設才能讓治安治理工作的主體真正在本地區發揮作用，真正能讓其帶領本地區更好地發展。

第四，轉型經濟建設，讓治安治理工作的主體能起到帶頭作用，同時掌握一定的話語權。近些年來我們也能常常看到這樣的報道，一些農民企業家因為在當地經濟建設搞得好，大家也都能隨之得到實惠，從而得到大家的尊敬和擁護，他們說話在當地很起作用，久而久之，無論是當地經濟建設或是基礎設施建設，甚至包括很多牽涉地區治安治理在內的問題，大家都習慣性地求助于他們。例如涉及經濟利益和財產糾紛的問題，村委會、鄉鎮派出所只能解決表面，沒法根除，而一些農民企業家卻有能力也有資源去平衡這些問題。這都很清楚地告訴我們治安治理工作的主體掌握相關資源和利益的分配權是多么的重要。通過此途徑樹立起來的治安治理工作主體才是有真話語權的主體，是實實在在有著領導權力的[5]。而且經濟建設也是其他建設的物質基礎，做好了經濟建設不僅能給農民帶來實際利益，能賦予領導者“實權”，同時還能帶動其他方面的建設，這也就像我們常說的經濟基礎決定上層建筑。不過，在經濟轉型建設的過程中也有很多問題需要注意，正例如前面曾提到過的誰來掌握這些資源，還有如何完善監督機制,等等。

第五，輿論的支持和個人自身素質的塑造。在幾百年前的社會，可能還沒有“輿論”這個詞，但是也已經有了名聲和口碑的說法。而在當代社會，輿論儼然已成為了衡量一些事物好壞的重要標準和尺度，很多事的興衰成敗往往與輿論的環境有著千絲萬縷的關系。農村社會地區如何發展的問題其實早已成為媒體和輿論的焦點，所以其治安治理工作主體的重新樹立也亟須社會輿論的支持，否則即使是有發展、能發展，可能時間也不會堅持太久。再者是村民個人文化素質的提升，因為說到底農村的構成主體還是千千萬萬的村民，政策的實施能不能得到他們的支持也是其能否成功的關鍵之處。現在農村社會地區老百姓還是存在利益分散的情況，所以往往在意見上不能達到一致，而農村地區的問題恰恰是更需要集體力量來解決的，所以努力提高大家的認識和文化水平，讓農村社會地區的老百姓在共同的問題上能捏成一個拳頭，這樣才能盡可能把問題解決好。

通過本文我們看到，我們在把經濟和民主法治建設成果逐漸深入地帶到農村社會地區時，也要預防農村“民粹”思想的泛濫，無論是在城市或是農村，繁榮的背后我們更加需要的是穩定。而在當前我國社會轉型的關鍵時期，如何重新樹立農村社會地區治安治理工作的主體，這也將是在今后較長一個時期里我們對農村工作的重點研究方向，而在中國這一農村人口數量龐大的國家，做好這些關于農民和農村地區的工作也將為國家整體的發展做出大的積極貢獻。

參考文獻:

[1]高迎霞.社會公德視角下農村治安問題研究[D].保定：河北農業大學，2012:10-11.

[2]王培宏.毛澤東對地主的認識定位問題研究[D].曲阜：曲阜師范大學，2012:5-6.

[3]陳涌清.中國古代基層鄉村治安主體的演變[J].中國人民公安大學學報，2009,(1).

[4]何軍,張波.農村社區治安的路徑設計[J].西北農林科技大學學報,2012,(4).

[5]白潤福.治安主體要雙抓——論強化非政府主體的必要性[J].吉林公安高等專科學校學報,2010,(5).

[責任編輯:陳晨]

中圖分類號：D631.4

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0127-04

收稿日期:2015-07-05

作者簡介：付江(1989-)，男(土家族)，湖北恩施人， 2013級公安學專業碩士研究生，從事治安學研究。