環保社會組織提起環境公益訴訟的困境與突圍

張曉陽

(山東師范大學，濟南 250300)

環保社會組織提起環境公益訴訟的困境與突圍

張曉陽

(山東師范大學，濟南 250300)

摘要：新《民事訴訟法》以及新《環境保護法》的規定，賦予了環保社會組織提起環境公益訴訟的原告資格，其中很大的原因在于公益性、專業性和技術性等。雖有如此多的優勢，但是在實踐中，環保社會組織提起環境公益訴訟仍然面臨著自身資金、技術、內部管理體系等方面的內憂以及法律規定狹窄、管理模式僵化限制環保社會組織功能的積極發揮等外患。解決問題的關鍵在于進一步就環保社會組織提起環境公益訴訟面臨的內憂與外患，進行制度設計上的創新，以期更好地發揮環保社會組織提起環境公益訴訟、保護環境公共利益的功能，并推動環境公益訴訟制度、環境法制建設的進一步發展完善。

關鍵詞：環保社會組織；環境公益訴訟；專業性；訴訟費用；資金來源

一、導言

2012年《民事訴訟法》第55條首次規定了環境公益訴訟制度，將有關組織納入環境公益訴訟原告范圍之內。同時，2014年新《環境保護法》第58條對有關組織進行了進一步的明確，規定為:“(一)依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經濟利益”。這充分肯定了環保社會組織在環境公益訴訟中的重要地位。2014年12月《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》又進一步給予解釋：“依照法律、法規的規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，可以認定為環境保護法第五十八條規定的社會組織。”由此，環保社會組織在環境公益訴訟中的主體地位已經確立，將有力推動我國環境公益訴訟的發展進程。

環保社會組織提起環境公益訴訟的優勢在于：

1.公益性。環保社會組織是以實現環境公共利益為宗旨，不以營利為目的的非政府組織。作為一個組織，在公益訴訟中也往往不會有私益訴訟或者個人利益偏向的痕跡。

2.專業性。環保社會組織中擁有大量的在環境、法律、科技等各方面突出的專業人才，專業人士操作可以一定程度上保障證據的可靠性以及可信度，利于訴訟的順利進行。同時在訴訟中，被告往往是實力雄厚的企業或者行政機關，環保組織的專業性、應訴能力等都可以進行一定的抗衡，實現相對的訴訟雙方的地位平等。

3.群眾基礎性。環保社會組織服務于人民群眾，得到了民眾的支持。在獲取和發現環境污染破壞信息方面都可以及時發現、積極反應，將環境損害在發生之前遏制在“搖籃”里，這符合“風險預防”原則。同時，因為群眾基礎好,在調查取證、勘驗檢查等過程中，從民眾當中往往可以得到更可靠的第一手資料，調查成本相對較低。

4.積極性。環保社會組織上的專業人員往往是高學歷、高素質、社會責任感強的，他們對環境保護事業投入了極大的熱情，所以在環境公益訴訟過程中也將有極大的積極性與使命感。同時環保社會組織生于基層，扎根群眾，在社會中有一定社會影響力。環保組織提起環境公益訴訟也將極大地調動公眾參與環境公益訴訟以及環境保護的積極性[1]。

本文即是基于環保社會組織提起環境公益訴訟的立法規定以及諸多先天優勢，指出在實踐中環保社會組織提起環境公益訴訟面臨的困境以及癥結，并進一步就問題提出相關制度設計，以期帶領環保社會組織突出困境重圍，發揮應有優勢，更好的保護環境公共利益。

二、困境與癥結：環保社會組織提起環境公益訴訟面臨的外患與內憂

(一)環保社會組織提起環境公益訴訟面臨的外患

1.法律規定過于狹窄，符合條件的主體少。鑒于當前我國環保社會組織起步晚、數量少、影響小、能力低等現狀，我國對環保社會組織提起訴訟進行了嚴格限制。根據新《環境保護法》的規定，全國符合條件可以提起環境公益訴訟的組織有300多家，從總量上看，訴訟原告確實不少。但是我國共34個省、自治區、直轄市，將300多家社會組織平均到每個省、自治區、直轄市，則不過10家，加上各個省又分為不同的市以及區(縣)，這不足10家的社會組織大多設立在城市地區，不可能面面俱到[2]。

同時,考慮到工業中心的郊區化，環境問題日益嚴重，環境損害多發生在郊區或者農村地區，環保社會組織又是否有精力關注到偏遠地區并且前往調查取證，農民又如何及時找到有權組織提起環境公益訴訟呢？法律設定的過于嚴格的條件將若干社會組織排除在環境公益訴訟原告范圍之外，將不利于社會組織保護環境公共利益積極性的發揮，也同時不便于偏遠地區環境損害訴訟的提起。

2.政府管理模式僵化限制環保社會組織的發展。我國《社會團體登記管理條例》規定，在同一行政區域內不允許成立相同或者相似的社會團體，任何機構只能在登記機關的管轄范圍內活動，不得越界，不得進行區域擴張。該條不競爭原則極大地限制了環保社會組織的發展壯大。

對于社會組織的管理采用的是分級登記管理體制以及登記管理部門和業務主管部門的雙重管理體制，而并不是采用自由組織成立的模式。在實踐中，環保社會組織在成立以及具體實務操作過程中，也受到政府部門的嚴格管理，那么它很有可能成為政府部門的附庸，很難獨立發揮作用[3]。另基于環境專業性要求，環保社會組織的業務主管部門當然是環保主管機關，那么如果環境公益訴訟正是基于環保部門的不作為或者作為不當行為所訴，環保社會組織又如何保持其中立性，正確發揮其保護環境公共利益的功能呢？

3.訴訟費用征收的不合理，致使環保社會組織畏于訴訟。環境公益訴訟有別于私益訴訟，它是為了社會公共利益而訴訟，訴訟結果并不一定使起訴方在經濟上受益，所以其訴訟費用的交納應有別于私益訴訟。而我國目前訴訟費用的繳納仍然沿用2006年的《訴訟費用交納辦法》，該法中并沒有對環境公益訴訟案件訴訟費用的特殊規定[4]。

加上環境問題的長期性、潛伏性，前期調查、因果關系的證明等都涉及高科技知識和方法的綜合運用，這往往需要龐大的費用，同時訴訟費用的交納與損害賠償額又是息息相關的，而環境公益訴訟涉及的對不特定多數人的公共利益的損害也是十分龐大，相應的訴訟費用高昂。根據《訴訟費用交納辦法》，原告在起訴時，必須預先交納訴訟費，倘若敗訴，則應該承擔全部訴訟費。這對于環保社會組織來說是沉重的打擊，將嚴重影響環保社會組織提起環境公益訴訟的積極性，也使得環保社會組織維護公共利益的功能成為空談。

(二)環保社會組織提起環境公益訴訟面臨的內憂

1.資金短缺。資金問題是環保社會組織提起環境公益訴訟面臨的最直接的困難。在我國，環保社會組織的資金來源可以是申請基金、接受捐贈、收取會費、自行創收等，但是有數據顯示，在全國3 000多家環保民間組織中，有固定資金來源的環保民間組織不到30%，一些組織尤其是西部的組織，經濟來源不穩定，甚至只靠一個人苦苦支撐[1]。面對高昂的環境公益訴訟費用，本就捉襟見肘的環保社會組織又怎么會有極大的熱情投入到訴訟之中呢？同時資金短缺問題使得環保社會組織的硬件設施、軟件設施處于困乏狀態。有研究表明，大多數的環保社會組織都沒有固定的辦公場所，組成人員的工資發放都成問題，又如何吸引更多的專業人士投入到保護環境公共利益的行動中來呢？

2.內部管理體系障礙。“我國環保組織中由政府發起的占到了一半，這種類型的組織機構設置接近于政府，工作流程官僚化，其主要領導人直接由政府官員或者是由退休的領導干部擔任，并享受公務員待遇，志愿性、自治性不強，甚至工作目的偏離組織目標。”[5]剩余的環保社會組織規模小，人員流動性大，人員培訓制度欠缺，管理松散，特別是對于自身組織能力、規范運作關注較少，只強調外部環境，而忽視了自身建設與內部管理。

環保社會組織中缺乏內部監督機制。因為公益性的存在，對于環保社會組織運作缺乏必要的監督，如對項目運作的績效評估、社會組織財務狀況等的監督檢查，由此給環保社會組織的低效運作和腐敗問題制造了溫床。

3.環境公益訴訟實踐經驗缺乏，專業性有待加強。從近幾年的公益訴訟實踐來看，公益訴訟主要是由中華環保聯合會、自然之友等少數幾家較有影響力的環保社會組織提起，鮮有其他社會組織提起環境公益訴訟的報道。由此，環保社會組織提起環境公益訴訟實踐經驗缺乏，人員培訓制度的不健全又造成組織成員提起訴訟時缺少行動策略和專業知識的指導，極有可能造成組織資源和司法資源的浪費。同時，環保社會組織資金短缺問題的存在一定程度上無法吸引更多的高水平專業人士加入，加之硬件設施的不健全，鑒定勘驗等環節中的專業性難以得到保證。而且，這也成為制約環保社會組織有意愿提起環境公益訴訟的瓶頸。

三、構建與突破：環保社會組織提起環境公益訴訟制度設計之展望

(一)完善環保社會組織主體地位的法律制度

1.出臺法律位階更高的社團組織基本法，取消對環保社會組織的不合理限制。當前環保社會組織主要受1998年國務院頒布的《社會團體登記管理條例》的規制，而該法律規范為行政法規，法律效力位階較低，受行政機關部門利益的影響較重，帶有明顯的計劃經濟的痕跡。為了適應社會發展、滿足環境公益訴訟制度建設需要，“應該出臺法律位階更高的社會組織基本法，減少行政機關對于社會組織的非正常干預，取消要求他們必須有主管部門的不合理限制”[6]。另外對于不競爭原則，也應該予以取消，以鼓勵環保社會組織的發展壯大。

2.立法上逐步放寬環保社會組織起訴權，調動其參與環境公益訴訟的積極性。環保社會組織在環境公益訴訟提起中存在的若干優勢，使得它成為環境公益訴訟主體中重要的一極。當前狹窄的條件限制將環保社會組織限定在300多家，更多的是基于環保社會組織自身發展不夠完善，而隨著社會發展，環保社會組織綜合素質以及影響力的提高，在立法上應該相應的逐步放寬其起訴條件，將更多的基層民間環保組織納入到環境公益訴訟中來，利用環保社會組織的影響力，以點帶面，調動全社會民眾參與環境公益訴訟、環境保護的積極性。

(二)靈活適用訴訟費用減免措施，創新環境公益訴訟費用負擔機制

1.靈活運用訴訟費用減免措施，保證訴訟的積極性。環境公益訴訟所需費用數目巨大，并不是一般環保社會組織可以承擔的，又基于公益性質的存在，為保證環保社會組織訴訟的積極性，應該就環境公益訴訟案件靈活運用訴訟費用減免措施。因為環境訴訟費用的高昂，可以在訴前交納保證金，一方面保證原告有能力起訴，另一方面避免原告起訴后隨意退出造成司法資源浪費，在訴訟終結時如果原告勝訴，則將保證金返還，訴訟費用由被告方承擔，若是原告敗訴，則去除保證金后差額補繳訴訟費用。

2.建立環境公益訴訟專項基金，創新訴訟費用負擔機制。環境公益訴訟的目的是維護社會公共利益，若是讓作為私主體的環保社會組織來承擔全部費用和風險，不符合公平原則，因此環境公益訴訟專項基金的建立很重要。資金的來源主要是財政撥款、勝訴的環境訴訟案件中提取一定比例的資金以及社會捐助等。而專項基金主要用于環境公益訴訟案件中的訴訟費用負擔、調查取證、鑒定勘驗、環境恢復、對勝訴原告方的獎勵等方面，并且對于專業基金的使用審批也要采用嚴格的程序，以遏制可能出現的濫訴問題。

(三)建立健全資金保障機制，加強環保社會組織的籌資能力

“美國在《反欺騙政府法》中規定，提起公益訴訟而敗訴的一方將處以一定數額的罰金，原告則有權從敗訴一方的罰金中提取15%~30%的金額作為獎勵。”[7]我國可以先對環保社會組織提起環境公益訴訟規定較低的獎勵額度，至少保證勝訴原告合理性成本支出得到補償，也同時可以拿出賠償金的一小部分用于獎勵給參與訴訟的組織人員或者律師，帶動更多組織和成員積極參與環境公益訴訟,保護公共利益。

環保組織自身籌資渠道的拓展和自我創收也是不容忽視的。環保社會組織要做好環保宣傳，擴大自身影響力，吸引更多的社會資金。同時環保社會組織作為公益組織，并不是等同于無償服務的機構，只要它不以營利為目的，不進行利益分配，開展有償服務活動進行自我創收也是可以的。但是，在提供有償服務的過程中，收費標準和服務對象、服務類別相符合，且該收入只能用于公益服務，不可進行私自挪用。

(四)加強環保社會組織自身建設，完善內部管理

首先，環保社會組織應該根據自身規模、影響力、資金等因素建立合理的組織機構，明確各個部門的分工，并且構建組織內部的責任機制以及績效機制，以便于對社會組織的綜合考察與管理。其次，完善財務管理，建立預算制度，并對每一項目的收支進行仔細評估與分析，防止資金流失與浪費。再次，充分利用自身優勢，搜集環境信息，引進先進環境科技設備，吸引專業人才的加入，加強對組織成員的培訓，提高組織整體專業素質。最后，也要放眼世界，參加各種有關國際會議與座談會，與國際環保組織加強合作與交流，加深我國環保社會組織在國際上的影響力[8]。

(五)加強環保社會組織與各方主體的交流與合作，整合各方資源優勢，實現優勢互補，保護社會公共利益

首先，環保社會組織要加強與國家機關的交流與合作。國家機關特別是環保行政機關作為公權力機關存在，擁有更多的資金以及技術上的優勢。在環保社會組織提起環境民事公益訴訟的同時，可以選擇國家機關作為共同原告或者由國家機關支持起訴，將可以充分發揮國家機關以及環保社會組織兩者的優勢，利于環境公益訴訟的順利進行[9]。

再者，注重有權環保社會組織與無權環保社會組織的合作。無權社會組織雖然不擁有環境公益訴訟原告資格，但是它可以在發現問題、調查取證、鑒定勘驗等過程中為有權環保社會組織提供幫助。這樣不僅可以培養無權環保社會組織的環保意識、專業素養、技術水平、參與訴訟的能力，為下一步賦予這些環保社會組織以原告資格做好鋪墊；而且對于有權環保社會組織來說也是訴訟中的一大幫手，發動社會力量推動環境公益訴訟制度建設。

最后，鑒于農村地區環境問題嚴重而環保社會組織缺乏的狀況，應該在農村地區設立環保社會組織分支機構，這樣便于及時發現問題，反映問題，盡快提起環境公益訴訟，保護農村環境公共利益，緩解農村環境危機，改善農村環境，為建設社會主義新農村、美麗鄉村貢獻力量。

四、結語

2014年新環境保護法的出臺賦予了環保社會組織合法的環境公益訴訟原告主體資格，但是同時又鑒于環保社會組織管理模式僵化、管理體制不合時宜以及資金匱乏等問題的存在，環保社會組織提起環境公益訴訟面臨著諸多困境與癥結。而要突破重圍，充分發揮環保社會組織保護環境公共利益的積極作用、推動環境公益訴訟制度的發展完善，就必須實現外部法律機制的建設以及環保社會組織內部管理體制的創新，做到內外兼修，為環保社會組織提起環境公益訴訟保駕護航。

參考文獻:

[1]寇益萍.環保非政府組織在環境公益訴訟中的原告地位[D].長沙：湖南師范大學，2012.

[2]王燦發,程多威.新《環境保護法》下環境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014，(8).

[3]王彥娜.環保組織作為“法庭之友”參與環境公益訴訟的探析[D].湘潭：湘潭大學，2013.

[4]雷鑫.民間環保組織在環境公益訴訟中的法律地位研究[D].長沙：中南林業科技大學，2012.

[5]劉逢,王銳蘭,楚俊.中國民間環保組織的生存現狀及發展[J].云南社會科學，2006，(1).

[6]陳世宴.論我國環保非政府組織在環境公益訴訟中的作用[J].湖南財經高等專科學校學報，2010，(4).

[7]姜素紅,鄧海林.公民提起環境公益訴訟原告資格之探析[J].中南林業科技大學學報(社會科學版)，2013，(2).

[8]齊玎.接近環境正義：環保團體參與環境公益訴訟問題研究[D].上海：復旦大學，2012.

[9]李摯萍.中國環境公益訴訟原告主體的優劣分析和順序選擇[J].河北法學，2010，(1).

[責任編輯:鄭男]

中圖分類號：D468

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0114-03

收稿日期:2015-06-12

作者簡介：張曉陽(1991-)，女，山東濱州人，2014級環境與資源保護法學專業碩士研究生。