氣候談判下的共同但有區別責任原則研究

李清敏

(南開大學 法學院，天津 300071)

氣候談判下的共同但有區別責任原則研究

李清敏

(南開大學 法學院，天津 300071)

摘要：共同但有區別責任原則是國際環境法的一項基本原則，后京都時代以來的全球氣候變化談判中，發達國家與發展中國家之間關于共同但有區別責任原則及其具體實施一直未能達成一致意見。2014年12月，一年一度聯合國氣候變化大會在立馬舉行，“立馬氣候行動呼吁”采用了“共同但有區別責任原則及各自能力”，拆除了區別責任之間的界限。為了促成2015年新協議的達成，應當綜合氣候變化的歷史和當今責任及各締約國的經濟發展因素，將國家及其責任進行重新分類。在未來的氣候變化談判中我國在堅持共同但有區別責任原則的前提下，積極為全球氣候治理作出貢獻，逐漸樹立國際氣候治理領軍者的形象。

關鍵詞：共同但有區別責任；后京都時代；立馬會議；三個世界

1992年召開的聯合國環境與發展大會通過的《聯合國氣候變化框架條約》明確規定了共同但有區別責任原則，自此確立了該原則的國際法地位。在《聯合國氣候變化框架公約》的基礎上，國際社會對共同但有區別責任的具體實施方法和標準展開了談判。1997年12月公約第3次締約方大會在日本京都舉行，大會通過的《京都議定書》對共同但有區別責任原則的貫徹首次采用了量化減排的方式。議定書要求在第一承諾期即2008至2012年內，《聯合國氣候變化框架公約》附件一(發達國家和轉型經濟體)所列國家以1990年溫室氣體的排放量為基準，對議定書附件A中溫室氣體的排放量平均至少減少5%。根據附件B，其中歐盟至少削減8%，美國至少減少7%，日本和加拿大至少各減少6%，而發展中國家不承擔強制減排義務。《京都議定書》于2005年2月生效，并且議定書只涉及2012年之前各國的減排義務，所以自2005年開始國際上展開了關于2012年之后各國的減排義務的討論，自此進入了“后京都時代”的談判。后京都時代談判過程中具有代表性的會議有:巴厘路線圖，哥本哈根會議、坎昆會議和德班會議，談判進程呈現出舉步維艱的狀態。

后京都時代的數次氣候變化談判中爭議問題大都涉及共同但有區別責任原則，焦點集中于具體劃定區別責任時發展中國家是否要承擔實質性減排義務。2007年12月，在印尼巴厘島召開締約方會議第13次大會達成了“巴黎路線圖”，為了推進全球氣候治理的進程，各國同意經過努力采取措施在2009年年底前達成全新的具有普遍約束力的協議，但這一愿景未能在2009年的哥本哈根會議上實現。隨后在2011年12月的德班會議上經過談判，各國再次就達成新協議形成一致意見：至2015年制定一個適用于所有成員國的具有普遍約束力的新協議。2014年12月聯合國氣候變化大會在秘魯首都立馬舉行，試圖為2015年在巴黎達成新的具有普遍約束力和永久性的全球氣候協議奠定堅實的基礎。由于不能很好的平衡各方的利益訴求，大會仍舊沒能達成關于區別責任的具體分配方式，如何具體共同但有區別責任已成為阻礙2015年協議達成的關鍵問題。

一、共同但有區別責任原則的含義

共同但有區別責任原則是指由于地球生態系統的整體性和導致全球環境退化的各種不同因素，各國對保護全球環境富有共同的但又有區別的責任[1]。正如該原則名稱所顯示的，一般認為共同但有區別責任原則由相互聯系的兩部分內容組成：第一，國家、區域和全球層面上國家保護環境的共同責任；第二，需要考慮不同國家的不同情況，尤其要考慮每個國家對特殊環境問題的不同作用以及防止、減少和控制環境威脅的不同能力，進行區別責任。“共同責任”和“區別責任”必須結合在一起來考慮，而不是只提到其中一個要素，兩者共同擔負為國際環境機制注入效率又注入公平的雙重使命[2]。

(一)共同責任

共同責任指考慮到特定環境資源的特殊性質、地理位置和歷史用途，兩個或兩個以上國家對這種特定環境資源的共同保護義務[3]。從大氣保護和氣候變化的角度來說，大氣屬于全人類的共同資源，氣候變化威脅所有人的利益，因此世界所有國家都有保護大氣的共同義務。聯合國IPCC(政府間氣候變化專門委員會)的第五份報告再次表明人類社會對全球氣候變化的嚴重影響，并且這種影響繼續持續將帶來巨大風險。溫室氣體過度排放造成的全球氣候變化，正在威脅著全人類的生存，氣候變化問題亟待解決。生態資源和經濟發展的相互關聯性意味著只有國家共同合作才能有效地應對國際氣候變化問題，團結和合作精神對于解決國際氣候變化問題是必不可少的。

但共同責任并不意味著所有國家都要形式上均等或等份的承擔這些義務，共同責任要受到一定條件即區別責任的限制。從主權和國際法原則的角度來說，所有國家在法律上是平等的，但實際上不同國家的人員及其技能、資源、氣候和地理位置特征、技術、空氣質量均是不平等的，許多東西的分配是極不平等的[4]。在社會經濟發展過程中，各個國家以自己為單位利用自然資源，不同國家的經濟發展水平和技術能力不同，使得各個國家對自然資源的開發力度以及對自然環境的破壞程度不同，所以不能一視同仁地將責任平均分配。

(二)區別責任

區別責任指在有關國際環境保護問題的國際法公約和國際共同行為中，為不同發展情況的國家設立不同標準的義務，使之更加符合發達國家和發展中國家的國情和能力[5]。對氣候變化背景下區別責任的依據，可以從三個角度進行分析。

首先，區別責任主要是基于不同國家在全球氣候變化方面的作用不同。發展中國家與發達國家之間進行差別責任的原因在于發達國家在全球氣候變化方面具有較多的歷史累計責任。雖然保護環境是全社會共同的義務，但是發達國家要對全球環境的惡化承擔主要責任，因為從工業革命開始，發達國家通過不可持續的生產和消費方式過度利用世界自然資源，給全球環境帶來了損害也危害到發展中國家[6]。其次，區別責任基于不同國家應對環境問題的能力不同。總體上來說，發達國家具有更強的財政能力和社會資本，更適合轉移資源來解決氣候變化問題；而發展中國家在資金和技術上遠不如發達國家。并且發達國家要為發展中國家提供資金援助，以幫助他們履行國際環境條約義務。最后，區別責任也是基于發展中國家的需要。大部分發展中國家面臨經濟社會發展落后、生活貧困，并且特別易受全球氣候變化帶來的不利影響，所以在發達國家和發展中國家之間應當進行區別責任。

①“國家自主貢獻”是指為了治理全球氣候變化，實現應對氣候變化總目標下，各締約國所提出、接受和承諾的自愿性減排額。

對區別責任的基礎一直存在兩種矛盾的觀點。或者只考慮不同國家對全球氣候變化的歷史責任和當代責任，或者只考慮不同國家的不同發展水平。當然，現今國際上涉及氣候變化的環境協議中的制度多數主張第一種觀點，即強調發達國家在全球氣候變暖過程中的歷史責任。基于發達國家很難爭辯其在氣候變化問題上所扮演的歷史性角色，包括《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》在內的一些具有約束力條約所規定的共同但有區別責任，基本上都是主要考慮發達國家的歷史責任，規定發達國家要起到率先作用，承擔主要責任；同時考慮到發展中國家特殊情況，發達國家還要為發展中國家提供一定的資金援助和技術支持。隨著中國、印度等國家的發展，是否要綜合考慮發展水平和經濟能力因素使新興經濟體國家承擔實質性碳減排責任，已經成為后京都時代談判舉步維艱的主要原因。

二、共同但有區別責任的演變—立馬會議

2014年12月，《聯合國氣候變化框架公約》第20次締約方大會暨《京都議定書》第10次締約方大會在秘魯首都立馬召開，會議聚焦于根據ADP(德班行動平臺專門工作組)的成果推動2015年在巴黎舉行的《聯合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會上達成新協議，會議主要任務是為明年在巴黎召開的氣候大會提供一份文本草案，并就2020年全球氣候變化協議的“要素文本”達成一致。

(一)立馬會議的主要討論問題和成果

會議的主要任務是就共同但有區別責任原則、國家自主貢獻、發達國家向發展中國家提供技術與資金支持以及2015年新協議草案的基本要素的平衡等問題的理解和政策達成共識。圍繞2015年新協議文本草案的基本要素以及推動德班平臺的決議草案，大會主要討論了共同但有區別責任的差別責任問題，新協議中《聯合國氣候變化框架公約》原則和規定的作用，以及新協議中減緩要素和適應要素之間法律平衡、減緩要素與包括援助資金在內的其他手段之間的平衡等問題。會議形成了一些成果，其中主要包括產生了一份巴黎協議草案，即《立馬氣候行動呼吁》，作為2015年談判起草巴黎新環境協議文本的基礎。《立馬氣候行動呼吁》第三條強調:“承諾2015年達成的新協議，根據不同國情，反映共同但有區別的責任原則及各自能力”。通過“不同國情”和“各自能力”詞匯的使用，《立馬氣候行動呼吁》將“共同但有區別責任”原則演變成了“共同但有區別責任及各自能力”原則。

(二)共同但有區別責任原則演變分析

共同但有區別責任是立馬會議討論的關鍵問題之一，會議所討論的國家自主貢獻和資金援助等問題也都與該原則有所聯系。在會議討論過程中，不同締約方對如何在新協議中規定共同但有區別責任持有不同的觀點。發展中國家主張在2015年新協議中各國的責任應當依據《聯合國氣候變化框架公約》規定的成員國責任，堅持嚴格的共同但有區別責任，不但要大幅提高發達國家2020年前的減排力度，而且發達國家還要積極兌現向發展中國家提供援助的承諾。而美國等發達國家不贊同在新協議中繼續依照公約的差別責任進行規定，更不贊同向發展中國家提供援助等內容。雖然在談判過程中發達國家對新協議中的“減排”內容非常關注，但他們對要向發展中國家提供資金和技術支持等并不贊同；并且發達國家對“國家自助貢獻”的內容范圍也主張限于減排，而不應當包括向發展中國家提供資金和技術支持。在適應氣候變化的成本分擔上, 發達國家偏重于“共同但有區別的責任”中“共同的責任”,強調了各國對適應氣候變化的平等責任[7]。

《立馬氣候行動呼吁》對共同但有區別責任原則的演變產生了一定的影響。首先，該演變改變了各類國家之間區別責任的界限。《聯合國氣候變化框架公約》從發展中國家和發達國家的角度規定嚴格的區別責任，而演變后的原則用“各自能力”對責任加以限制，拆除了附件一(發達國家和經濟轉型體)和非附件一成員國之間的界限，破壞了發達國家與發展中國家的區分點，從而模糊了二者之間的嚴格的區別責任。其次，“不同國情”和“各自能力”的措辭具有抽象性，將削弱區別責任實踐的效力，影響將達成的協議的預期目標和效果。最后，國際社會對“各自能力”的大小還未達成統一的界定標準，使用“各自能力”措辭本身也是本次大會無法就該原則達成一致意見而妥協的結果，其具體定義將是新協議達成的關鍵。有觀點認為《立馬氣候行動呼吁》文本中“不同國情”和“各自能力”為區別責任的主觀解釋打開了口子，一些人懷疑這一提法將使得共同但有區別責任更適合歷史責任。

經過各方努力，大會最終確認了“共同但有區別責任原則及各自能力”，但“不同國情”和“各自能力”的措辭使得氣候變化責任分擔的問題并沒有得到解決，這種框架性的規定并不能具體量化各個國家的區別責任，矛盾的焦點仍然是一些新興經濟體國家是否要承擔減排責任，以及如何在全球范圍內具體分配碳減排責任。一方面在國家分類上，一些國家還屬于發展中國家，因此不承擔責任；另一方面從經濟發展能力上，這些新興經濟體具有一定經濟發展水平，發達國家主張這些國家應當承擔減排責任。所以說問題的關鍵仍是以什么因素為基礎來劃定和分配責任。如何闡釋這一原則并將其具體制度化是各締約國未來談判進程中的關鍵性問題，也是決定新的全球氣候變化協議能否達成的主要因素。

三、共同但有區別責任原則的新構想—三個世界

(一)三個世界的構想

《聯合國氣候變化框架條約》和《京都議定書》中規定的共同但有區別責任原則，將締約國的分類限定在發達國家和發展中國家的二分法上，該分類方法效仿了國際社會對國家的分類，使其應用效率和公平受到質疑。國際社會將國家分為發展中國家和發達國家主要是基于經濟和社會因素，如果在氣候變化制度方面也將國家分為發達國家和發展中國家，會使共同但有區別責任原則過度依賴于經濟和社會因素而不是環境因素。并且隨著一些發展中國家經濟的快速發展，其溫室氣體排放量也在逐漸增加，只強調發達國家的歷史責任而不考慮發展中國家近幾年逐漸增加的排放量，削弱了共同但有區別責任的公平性。現有氣候變化制度對公約附件一和附件二國家所做的區分對于諸如排放水平、人類發展、財政和技術能力、人口及其他與公平分配氣候變化責任益處相關的因素的反應不夠靈敏[8]。已經有學者指出，現有的氣候變化制度對國家的分類過于簡單，應當進行適當的修改。在后京都時代的談判中，也有國家已經在主張對一般發展中國家和最不發達國家進行分類。

所以,國際社會應當綜合考慮締約國的經濟發展因素和對氣候變化問題的歷史及現今作用，對國家類別及其責任進行新的定位，將國家分為發達國家、發展中國家和最不發達國家。為了多數締約方國家的利益，保證該原則的應用效率和公平，也為了促進締約方更快的共同合作解決全球氣候變化問題，要逐漸完善三分法的國家分類。首先，應當明確“發達國家”、“發展中國家”、“最不發達國家”的定義。以往氣候變化制度中的國家二分法中，任何國際環境協議或者成員國大會決議都未對“發展中國家”和“發達國家”進行定義，也沒有國際環境協議承諾要為兩種國家類別提供一個可以值得參考的定義。雖然《聯合國氣候變化框架公約》列舉了工業化國家和轉型經濟體國家，締約方會議決議也產生了“發展中國家清單”，但是“發展中國家”和“發達國家”精確定義的缺乏對區別責任的效能和合法性仍然具有嚴重影響。其次，應當為國家分類制定明確標準。人均累計歷史排放量和人均國內生產總值分別反映了一個國家對氣候變化的作用和財政資源，人均國內生產總值在某種程度上也暗示了一個國家的技術水平和管理能力。所以綜合考慮環境因素和經濟因素，可以將人均累計歷史排放量和人均國內生產總值結合來制定分類指標。

(二)區別責任的重新分配

1995年達成《京都議定書》時，一些發展中國家的經濟發展尚處于起步階段，所以相對于當時的發達國家其溫室氣體排放比例很小。但隨著經濟和社會的快速發展，其溫室氣體排放量也迅速增加，對近些年全球氣候的變化存在一定的影響，所以這些經濟發展較快的發展中國家需要適當承擔碳減排責任。

在對國家進行重新分類的基礎上，對各類別國家的區別責任進行重新分配時應當堅持一定的標準。首先，要堅持《聯合國氣候變化框架公約》的原則和宗旨，發達國家要起到率先作用，承擔主要責任；同時考慮到最不發達國家的特殊情況，發達國家應當為最不發達國家提供資金和技術支持。其次，發展中國家應當承擔相對減排責任，即應當降低碳排放強度，或者說應當低于“一切照舊”情景下的碳排放水平[9]。雖然有些發展中國家,其經濟實力和技術能力的提升，要逐步承擔減排責任。但仍然要考慮發達國家的歷史責任問題，發展中大國的減排責任應當明顯低于發達國家。最后，最不發達國家由于其經濟社會發展都比較落后，資金支持和技術水平都受到限制。其首要目標仍然是發展經濟和改善貧困，所以最不發達國家仍然不承擔減排義務。同時為了使最不發達國家能有效的應對全球氣候變化，發達國家需要向最不發達國家轉移資金資源和技術。

也有學者提出應當在全球環境保護方面依據經濟發展能力將國家分為四類：發達國家、快速發展中國家、發展中國家、最不發達國家。雖然發展中大國在氣候變化方面應當擔負起有限的責任，但無可置疑的是發達國家仍需要勇于承擔主要的氣候責任。正如參加立馬會議的國務卿克里所表示的：“作為發達國家，如果不能在應對氣候變化方面身先士卒，你就是國際社會的麻煩。如果我們失敗了，未來后代不會并且也不應該原諒我們此時的過失，他們會認定這不但是個政策失敗，而且還是一個造成嚴重歷史后果的道德過錯。”

四、中國的應對策略

我國作為發展中國家，積極主動應對全球氣候變化，并且已經做出了實質性的貢獻。在政策立法方面，中國對內確立了綠色、低碳、循環發展的目標，一直走轉變經濟發展方式、節能減排的道路；2015年,國家表示將繼續修改《大氣污染防治法》,提高環境質量標準和責任力度，展示了國家積極應對氣候變化的決心。在資金援助方面，自2011年我國已累計安排約2.7億人民幣，幫助其他發展中國家提高氣候變化應對能力；在立馬會議上中國表示將加強南南合作力度，提供更多的資金為發展中國家應對氣候變化提供支持。

這些積極應對策略足以表示出中國作為最大的發展中國家在解決全球氣候變化問題上的雄心。歸根于發達國家和發展中國家經濟利益沖突，致使立馬會議上未達成2020年后共同但有區別責任的具體分擔比例。為達成2015年新的具有長久約束力的氣候協議，國際社會關于區別責任具體分擔的談判必然是激烈和艱難的。如果說在哥本哈根會議上中國還能主張作為發展中國家不承擔任何的減排責任，那么5年之后，作為最大的發展中國家和碳排放量最大的國家，我們應當勇敢的站出來。在政治影響力上，我國是“南南合作”的領頭羊，也在G20峰會機制和APEC機制中發揮著重要影響力，可以說中國無論對發展中國家還是對發達國家都有很好的帶動作用。在國家內部人民生存的需要上，國內人民正日益遭受著因氣候變暖引起的不利影響，因碳排放帶動的其他污染物所引起的霧霾也嚴重危及國內人民生活和健康。這些都表明，我國有能力也有必要為全球氣候變化作出貢獻，承擔一定的全球氣候變化的責任，推動全球氣候變化共同治理的進程。

積極應對全球氣候變化已與我國的社會主義現代化建設的總體目標密不可分，在未來一年將要進行的激烈的全球氣候談判中，中國面臨的是挑戰也更是機遇。在應對以后全球氣候變化治理的談判中，我們應當在堅持共同但有區別責任原則的基礎上，承擔起新興經濟體大國一定的碳減排責任，逐漸樹立一個全球環境治理重要影響者的形象。首先，在國際上我們必須明確我國不是發達工業化國家，但也不屬于一般意義上的發展中國家。雖然相對于一般意義上的發展中國家來說，中國經濟能力水平較高，但是我們的人均GDP還處于低水平狀態，作為新興經濟體國家我們只承擔一定的碳減排責任。為了人類共同利益為環境治理作出一定貢獻我們義不容辭，但是我們也堅決捍衛國家人民的根本利益。其次，我們仍要更加積極的參與和推動全球氣候治理制度的制定，完成我國由全球氣候治理制度接受者到制度制定者角色的轉變。我國參與全球治理的時間不長，長期以來我國更多是全球氣候制度的適應者和接受者。隨著我國經濟政治能力的提升，我們應當化挑戰為機遇，逐漸成為全球氣候談判中的引領者，漸次成為國際氣候治理制度的制定者。最后，積極適應全球氣候治理的主流，在國內逐漸推動和實現經濟社會綠色轉型。經濟社會綠色發展是更符合可持續發展的方式，在適應全球氣候治理的背景下，也為增強國家綜合競爭力，我們應該在國內繼續推動減排項目、研發清潔能源和治污技術，同時推動大氣污染防治相關立法的進行，為其他國家主動積極參與全球氣候治理起到很好的示范作用。

參考文獻:

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[責任編輯:鄭男]

中圖分類號：DF468

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0106-04

收稿日期:2015-06-12

基金項目：中國清潔發展機制基金贈款項目“關于進行碳強度減排、將天津濱海新區建成低碳經濟示范區的試點方案與配套政策研究”(2012023)

作者簡介：李清敏(1989-)，女，河北滄州人，2014級環境與資源保護法學碩士研究生。