黑龍江省農村社會保障制度實施現狀及問題分析

陳文晶，何宏蓮 ，徐嘉輝

(東北農業大學 a.馬克思主義學院；b.文法學院，哈爾濱 150030)

黑龍江省農村社會保障制度實施現狀及問題分析

陳文晶a，何宏蓮b，徐嘉輝b

(東北農業大學 a.馬克思主義學院；b.文法學院，哈爾濱 150030)

摘要：農村社會保障制度是城鄉一體化發展的重要組成部分，農村社會保障制度建設需要經歷一個發展完善的過程，黑龍江省農村社會保障體系建設仍有諸多方面有待發展完善。新農合保險范圍的局限、新農保集體籌資的不穩定、農村最低生活保障水平低、農村五保戶供養標準尚需調整、農村醫療救助規定模糊等民生問題依然存在，難以使農民的社會保障權益得到真正的落實。黑龍江省在農村社會保障制度建設上應更接“地氣”，建立更加親民的新農合制度、擴寬新農保籌資渠道、出臺低保戶幫扶政策、適當提高五保戶散戶供養標準、逐漸統一城鄉醫療救助制度，由此才能夠滿足農民的基本生活需要，縮小城鄉結構差距，政府在城鄉居民社會保障的管理上亦會更加規范、系統、有章可循。

關鍵詞：社會保障；籌資渠道；供養標準；補貼比例

在國家大力推動農村社會保障制度全面實施的大環境下，黑龍江省在農村社會保障制度建設過程中雖然取得了一定的成效,但現有的農村養老制度、醫療制度、救助制度、低保制度、供養制度很難滿足農民的基本需求。隨著社會的變遷，黑龍江省農村社會保障制度經歷了從無到有、從滯后到發展的過程，但在制度的建立和運行中突顯出一些問題，這些問題的存在將會減緩黑龍江省農村經濟的發展，擴大城鄉居民間的差距。黑龍江省應建立完善的、地域性強的農村社會保障制度，使農民的社會保障權益得到真正的落實。

一、黑龍江省農村社會保障制度實施現狀

(一)農村合作醫療制度逐步完善

黑龍江省農村合作醫療制度經歷了大半個世紀的變遷，從上世紀30年代合作社體制的誕生，到70年代末80年代初農村合作社體制的逐步解體，赤腳醫生失去了用來維持生計的謀生手段，致使赤腳醫生棄醫另謀生路。保證村內衛生所正常運轉的資金沒有了來源，農民唯一能夠求醫問藥的公共衛生機構也隨著合作社制度的瓦解而消失。此后，農村內的公共醫療機制基本上處于空白狀態，一直到90年代后期才進入恢復和發展階段。

2003年，國務院辦公廳轉發了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，全國部分縣(市)開設了新型農村合作醫療制度試點，黑龍江省政府確定林口縣、寶清縣、林甸縣、海倫市和哈爾濱市呼蘭區為新型合作醫療試點縣 ( 市 ),標志著黑龍江省已經進入新型農村合作醫療試運行階段。

2005年由最初的5個試點發展到14個，2006 年增至33 個試點縣，2007年黑龍江省132個縣(市、區)的農村居民已經全面進入新型農村合作醫療政策覆蓋范圍[1]，2011 年黑龍江省新型農村合作醫療制度實現全覆蓋，居全國首位，新型農村合作醫療的參合率達 98.9%，同比增加3.1個百分點[2]。

2013年《黑龍江省衛生廳關于下發黑龍江省新農合重特大疾病保障方案(試行)的通知》)及《黑龍江省新農合重特大疾病保障方案(試行)》，規定了重特大疾病范圍，乳腺癌、白血病等22項重特大疾病納入保障范圍。

(二)農村養老保險政策惠于民心

1994年12月9日，《黑龍江省農村社會養老保險規定》發布實施，標志著黑龍江省農民及鄉鎮企業職工也可以享有養老保險待遇、養老問題也可以得到解決。但該規定實際運行后農民的參保情況并不理想，原因是農保是以個人繳費為主，集體補助為輔的形式繳納保險金，實際上是以農民個人儲蓄的形式“自給自足”的自我養老，導致農民不愿意參加社保養老。

此后經過多年的經驗總結，符合黑龍江省農村自身特點的新型農村養老保險制度雛形基本形成，2009年12月12日黑龍江省人民政府發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》，標志著黑龍江省即將進入新農保試點全面推廣階段。新農保政策堅持“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，保障水平與經濟發展相適應；權利與義務相對應；政府主導和農村居民自愿參保相結合；個人繳費、集體補助、政府補貼相結合[3]。

2011年5月5日，在綏棱縣舉行了黑龍江省新型農村社會養老保險社會保障卡首發儀式，在儀式上為全省15個首批新農保試點鄉鎮124萬參保人員免費發放了新農保社保卡，這標志著黑龍江省新農保體系向規范化系統化運作模式跨進了一步。

(三)農村最低生活保障覆蓋范圍逐步擴大

為切實保障農村貧困居民基本生活權益，2006年11月7日，黑龍江省辦公廳印發了《黑龍江省農村居民最低生活保障辦法(試行)》(下稱低保)，在一定程度上緩解了農村特殊人群的最低生活保障問題。

2013年9月25日，黑龍江省民政廳發布了《〈最低生活保障審核審批辦法(試行)〉實施細則》審批辦法內明確指出持有農業戶口的居民可以申請農村低保，辦法進一步細化了農村居民的低保審批制度。

2014年11月22日，黑龍江省民政廳、省財政廳下發了《關于做好提高城鄉低保標準、財政補助水平和農村五保供養標準有關工作的通知》，將森工林區和四大煤城新增困難群體納入了城鄉低保范圍，進一步擴大了黑龍江省城鄉低保覆蓋面。

(四)農村五保戶供養標準逐漸提高

2004年10月，黑龍江省農村稅費改革領導小組辦公室、省民政廳、省財政廳、省發展和改革委員會聯合下發《關于進一步加強五保供養工作的意見》 (試行)，意見對五保供養對象、申請審批程序、供養形式、供養標準和內容、資金管理等方面進行了規定。

2008年黑龍江省農村五保戶集中供養標準是2 400元/年人，分散供養標準1 800元/年人。2014年黑龍江省將農村五保分散供養標準由2 644元/年人提高到3 800元/年人，集中供養標準由3 648元/年人提高到5 400元/年人，分別較上年增長了48%和44%[4]。

(五)農村醫療救助政策平穩運行

2004年10月，黑龍江省稅改辦、財政廳、衛生廳、民政廳聯合下發了《黑龍江省農村醫療救助實施方案(試行)》，在全省范圍內實施農村醫療救助制度，救助對象包括貧困戶、特困戶、五保戶。救助標準不超過4 000元/人，救助資金來源于國家、省財政各1/3，縣財政不少于1/3。

黑龍江省人民政府認真貫徹《黑龍江省農村醫療救助實施方案(試行)》，并于2005年3月4日發布了《黑龍江省人民政府辦公廳轉發省民政廳等部門關于進一步加強扶助貧困殘疾人工作意見的通知》，通知中明確規定將貧困殘疾人納入城鄉醫療保障范圍，并規定對于已經納入農村醫療救助范圍的重度殘疾人，救助水平可適當提高。

對非農村合作醫療地區的符合救助條件的貧困殘疾人給予醫療救助。對尚未參加新型農村合作醫療且符合救助條件的貧困殘疾人，經核實個人確實繳費困難的，當地政府可使用農村醫療救助基金給予補助。

二、黑龍江省農村社會保障制度存在的問題分析

(一)新型農村合作醫療制度存在缺位

首先, 保險范圍存在局限。新型農村合作醫療制度是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。從定義上不難看出，新農合主要是在農民患有疾病時才能夠得到的醫療救助費用，意外傷害導致的住院治療、小病門診不在保險范圍內。這也就是說，除了患有大病以外，其他的小病小災都需要農民自己出資看自己的病。依照國家發布的新農合醫療制度，黑龍江省并沒有擴大保險范圍，將門診、意外傷害治療列入保險范圍。黑龍江省是農業大省，農民常年勞作，大病不易得，跌打損傷卻時有發生，依此制度，農民實際上并沒有得到預期中的實惠。

其次，高級別醫療機構報銷比例低。2014年，黑龍江省統一新農合全省報銷比例，鄉鎮級醫療機構報銷比為90%，起付線10元；縣級醫療機構報銷比為70%，起付線500元；縣域外省、市級醫療機構報銷比例為45%，起付線800元[5]。受我國城鄉二元化歷史原因的影響，黑龍江省政府在城鄉公共設施建設上的投入是有差別的，農村在醫療機構設施設備水平方面遠低于城市。農民患有小病時可以就近治療，醫療費用比較少，一旦患有大病，地區無法救治則需要到更高級別的醫院治療，醫療費用也隨之升高。黑龍江省新農合的報銷比例和區域級別是相反的，級別高的城市報銷比例反而很低。即使新農合能夠報銷一定比例的醫療費用，但剩余的醫療費用足以使一個普通的農村家庭一夜因病致貧。

此外，報銷手續煩瑣。黑龍江省城鎮居民醫療保險報銷比較便捷，患者可以直接將超過50%住院醫療費預先存在醫保卡里供住院期間醫療消費，出院后由醫院憑患者醫保卡到社保局進行費用報銷，患者只需等待醫院通知，事后再到醫院結算即可。與城鎮居民醫保不同，新農合需要農民全額預支治療費用，出院后憑醫院開具的報銷憑證到指定機構自行報銷，報銷比例、報銷項目、不予報銷項目、報銷票據要求等報銷程序相當煩瑣。另外，有的農民居住地離報銷機構路途遠，往返的車費又比較貴，手續不全還需往返多次，這在一定程度上影響并降低了農民的參合率。

(二)新型農村養老保險籌資困難

黑龍江省新農保籌資由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成。除中央財政補貼基礎養老金暫定為每人每月55元外，地方財政補貼、集體補助、個人繳費均為不確定籌資，這種基金構成的方式使新農保籌資處于困境。

首先，農民自身籌資金額較少。依據《黑龍江省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見》規定，新型農村養老保險個人年繳費標準分為100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，試點范圍內各縣(市、區)可根據當地實際情況增加繳費檔次，但最高標準不得超過1 000元，參保人可自選繳費檔次，按年度一次性繳費至60周歲止。

依據《意見》，新農保的出資主體是農民，養老金領取的多少取決于農民選擇繳費標準的高低，所以新農保籌資總體水平的提高必須依靠農民出資的提高來實現，但提高農民的農保參合金，對于農民來說還存在一些問題。

一方面，農民對政策的了解不明晰。由于農村留守人口大多數是受教育程度低的中老年人，接受政策性事物的能力弱，在加上相關部門對政策的宣傳力度和深度不夠。導致農民無法參合。另一方面，農民貧富差距較大。黑龍江省農村各地區存在貧富差距，特別是偏遠貧困地區，農民參保能力較差。

其次，政府財政籌資力度小。除中央財政補貼每人每月55元外，地方財政給予參保農民定額補貼。黑龍江省的補貼標準為：年繳費100元補貼30元；年繳費200元補貼35元；年繳費300元補貼40元；年繳費400元補貼45元；年繳費500元補貼50元。補貼所需資金由省級財政補助60%，試點縣(市、區)財政補助40%[3]。根據農民繳費金額，采取多繳多補的原則，地方財政給予的補貼比例較低，農民從政府補貼獲得的幫助很小。

此外，集體資助籌資不穩定。目前，我國新農合籌資體系中，集體經濟作為新農保補充資金的來源之一，地方政府鼓勵集體經濟對新農保進行籌資上的支持，出資標準由縣級人民政府確定。但由于資金、技術、管理等因素，大部分鄉鎮企業與時代脫節并逐漸進入衰退時期。特別是農村稅費改革后，農村集體經濟收支情況極差，無力支持新農保籌資匯入。黑龍江省的鄉村集體經濟組織面臨類似的情況，所以集體經濟對新農保的籌資支持具有不穩定性，集體經濟組織發展不良，其對新農保的資金扶持也難具成效。

(三)農村最低生活保障水平有待提高

從2014年1月1日起，黑龍江省將農村低保標準由2 181元/年人提高到2 700元/年人，財政補助水平由1 483元/年人提高到1 627元/年人，農村低保標準較上年增長了24%[4]；以此數據計算，黑龍江省農村低保標準為225元/月人，與同期的城市低保標準440元/月人相比還有很大差距。2000年，黑龍江省進入老齡社會，是全國較早進入老齡社會的省份之一，對于老齡的低收入家庭而言，以現在每月低保金的標準，維持生活非常艱難。

(四)五保戶供養制度散戶供養標準低

2014年1月1日起，黑龍江省農村五保集中供養標準由3 648元/年人提高到5 400元/年人，分散供養標準由2 644元/年人提高到3 800元/年人[4]。根據上述數據可以計算出，集中供養的標準為450元/月人，分散供養標準為317元/月人。2014年黑龍江省農村居民年人均純收入9 634.1元，年人均生活消費支出6 813.6元(567.8元/月人)，分散供養的標準遠低于當地居民的生活消費標準。黑龍江省地域遼闊，五保戶分布地區面積較大，集中供養難度很大，生活能夠自理的五保戶都樂于選擇分散供養的方式，但分散供養的標準又很低，五保戶很難維持正常的生活水平。

(五)農村醫療救助制度尚不完善

2004年，《黑龍江省農村醫療救助實施方案(試行)》發布，在全省建立和實施農村醫療救助制度，緩解了五保戶、貧困戶、特困戶治病難的問題[6]。

但該《方案》在細節方面規定不夠明晰。首先，影響家庭基本生活的標準沒有明確界定。何種情況屬于影響家庭基本生活范疇，沒有明確的標準，無法界定救助對象。其次，適當的醫療救助標準模糊。多少數額的醫療救助金屬于適當范疇，救助金發放時缺少依據。最后，醫療救助范疇局限。《方案》救助的范圍只限于疾病救助，對于意外致殘導致的影響家庭基本生活的情形沒有列入救助范圍。

三、完善黒龍江省農村社會保障制度的對策建議

(一)建立新農合親民制度，解決農民實際困難

首先，擴大新農合保險范圍。黑龍江省農民的主要經濟收入來源于土地，在耕作過程中意外割傷、砍傷、跌打損傷等情況出現頻率較高，農民需到就近醫療機構門診部進行處置或簡單救治。黑龍江省新農合保險范圍應在疾病救治的基礎上，將意外傷害醫療納入保險范圍，解決農民生活中發生頻率比較高的門診求醫問藥問題。

其次，適當提高高級醫療機構報銷比例。2014年黑龍江省發布的新農合報銷比例顯示，鄉鎮級、縣級、縣域外省、市級醫療機構報銷比例呈遞減狀態，這就意味著農民到級別越高的醫療機構就醫自付的醫療費用就越多，費用數額遠遠超出農民的承受能力，更有甚者傾家蕩產、外債累累。黑龍江省應結合疾病的種類、病情等級等因素出臺新農合報銷制度，并適當提高高級醫療機構新農合的報銷比例，最大程度上降低農民因看大病、看急病而致貧的幾率，確實解決農民的實際困難。

此外，統一城鄉醫療報銷程序。因黑龍江省的地域特點，農民看病后的結算難問題比較突出，特別是異地結算。新農合醫療報銷可借鑒城鎮醫療報銷的方式，異地結算可以通過新農合受托銀行完成，報銷的醫療費直接打入醫保卡中，避免農民路途勞頓，也便于繳納次年保險費，既能促進資金流動，又增強了資金的安全性。

(二)拓寬籌資渠道，確保農民老有所養

1.加大政府投資力度

黑龍江省新農保的養老金財政補貼包括中央財政補貼(每人每月55元)和地方財政補貼(根據農民繳費金額補貼30~50元)，地方財政根據農民繳費金額給予補貼。由此，農民的收入水平越低，其繳納的養老保險金就越少，地方補貼就越低，形成惡性循環。依照現行新農保政策，農民晚年拿到的養老金很難維持正常的生活。

首先，政府部門應努力在中央政府層面上爭取到對新農保更大的財政支持，在預算資金安排上調整財政支出結構。其次，地方政府應調整并加大補貼金額。地方政府應出臺地方政策，根據當地農民的實際繳費能力給予補貼，對于困難、特困家庭農民的養老保險補貼適當增加。另外，地方財政補貼額度應根據當地經濟發展狀況進行調整，適當提高補貼標準。

2.鼓勵企業參與籌資

集體補助作為農民養老金的組成部分之一，它的穩定性是比較差的，企業的經營狀況直接影響到其能否為農民養老金賬戶注入資金，并保證資金注入的持久性。政府部門應出臺有針對性的政策，對參與新農保養老金注資的企業降低各項稅收標準，政府搭臺企業唱戲，促進企業良性發展，鼓勵地方企業、省內企業參與新農保籌資，提高農民的養老金標準。

3.提高農民的參保意識

農民參保熱情不高大多是因對政策不了解或受傳統觀念影響，不敢參保不愿參保。黑龍江省農民的養老方式具有明顯的地域特征，養兒防老的觀念致使養老方式以家庭式養老為主。隨著城市化進程的推進，外出打工的青壯年定居城市，留守老人的養老問題越加明顯。地方政府應加大對新農保政策的宣傳力度，走進偏僻山區農民家中，讓農民真正了解新農保對農民晚年生活的幫助，消除農民的參保顧慮，倡導養兒防老不如自己養老的理念，提高農民的參保熱情。

(三)出臺農村低保戶幫扶政策，確保困難家庭正常生活

2014年10月17日是我國首個“扶貧日”，國務院公布了最新的貧困縣名單，黑龍江省拜泉縣、泰來縣、甘南縣等14個縣市被列為國家級扶貧開發工作重點縣。農村低保戶脫貧是黑龍江省農村發展工作中的重中之重，政府部門可出臺幫扶政策來解決農村低保戶家庭生活問題，推進黑龍江省更快更好的發展。

首先，生產幫扶。通過集體產業帶動或直接扶持等方式，扶貧到戶扶貧到人，并納入年度扶貧開發項目計劃中，逐步幫助低保戶脫貧。其次，教育扶貧。低保戶家庭中有中小學生、高考錄取生、三年制技校生等家庭在原有低保金標準基礎上給予政策性加發。此外，住房扶貧。對于住房存在困難的農村低保家庭，在危房改造、泥草房改造、因災倒塌房屋重建等政策和資源方面給予傾斜，應采取多種方式保障農村低保戶家庭基本住房條件，并按規定及時足額發放取暖補助和用電補助。

(四)適當提高五保戶散戶供養標準，節約政府財政支出

黑龍江省地域廣闊，農村五保戶集中供養存在一定困難，盡管政府投入大量資金用于建設大規模公共性供養場所及設施，但供養情況并不理想。地方政府應根據各地區五保戶的具體情況，調整散戶供養與集中供養資金結構，提高散戶供養標準，對于有自理能力的五保戶進行散戶供養，無自理能力的五保戶進行小規模家庭式集中供養，最大程度上節約政府在基礎建設上的支出。

(五)統一城鄉醫療救助制度，合理確定救助標準

黑龍江省現行農村醫療救助制度實施管理缺乏統一性，救助政策標準各地有別，政府部門應統一城鄉醫療救助制度，合理確定救助標準。

首先，統一城鄉醫療救助制度。城鄉二元化導致城市與農村在醫療救助制度上的較大差別，將城市醫療救助制度和農村醫療救助制度整合為城鄉醫療救助制度有利于醫療救助工作的統籌管理及城鄉一體化發展。

其次，合理確定救助標準。綜合考慮農村患病家庭負擔能力、個人自負費用、地方籌資情況等因素，分類分段設置醫療救助比例和最高救助限額，遵循的原則是重點救助對象救助比例高于低收入救助對象；同類救助對象，個人自負費用數額越大，救助比例越高。

黑龍江省農村社會保障制度體系的建設是城鄉一體化發展的重要組成部分，農村社會保障制度體系建設需要經歷一個發展完善的過程，黑龍江省政府部門應在結合國家農村社會保障政策的同時，根據本省情況出臺適合農村地區需求的政策法規，從而建立完善的農村社會保障體系。

參考文獻:

[1]李斌.每個鄉鎮都有“正規軍”[N].健康報, 2008-01-07.

[2]黑龍江：新農合制度實現全覆蓋居全國首位[N].新華網·黑龍江頻道, 2011-03-12.

[3]黑龍江省人民政府關于開展新型農村社會養老保險試點的實施意見(黑政發〔2009〕102號)[EB/OL].http://hlj.gov.cn, 2009-12-12.

[4]董艷雪.黑龍江省城鄉低保和農村五保供養大幅提標[N].黑龍江日報, 2014-11-22.

[5]去年黑龍江省新農合參合率達到99.51% [EB/OL].http://heilongjiang.dbw.cn, 2014-05-04.

[6]黑龍江省農村醫療救助實施方案(試行)(黑農改辦〔2004〕36號)[EB/OL].http://www.sina.com.cn,2004-10-29.

[責任編輯:范禹寧]

中圖分類號：D921

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0078-04

收稿日期:2015-07-05

基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“黑龍江省城市化進程中動態農村社會保障體系建設研究”(12B056);黑龍江省教育廳人文社會科學項目“黑龍江省農地規模經營中的農民權益法律保障研究”(12542009);黑龍江省教育廳人文社會科學項目“黑龍江省農地流轉視角下農民權益法制保障研究”(12542011)

作者簡介：陳文晶(1984-)，女，黑龍江哈爾濱人，2013級思想政治教育專業碩士研究生；何宏蓮(1972-)，女，黑龍江密山人，副教授，主要從事農業經濟理論與政策研究；徐嘉輝(1978-)，女，黑龍江綏化人，副教授，主要從事農業經濟理論與政策研究。