村委會與農村集體經濟組織職權重構——以上海市城市化撤村為背景

錢　茜

(華東政法大學 法律學院，上海 200063)

村委會與農村集體經濟組織職權重構
——以上海市城市化撤村為背景

錢茜

(華東政法大學 法律學院，上海 200063)

摘要：有關村民委員會和農村集體經濟組織的性質認定，在我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《村民委員會組織法》中均有所規定，但卻又均未明確二者關系。實踐過程中，經常將二者職能混為一談。在上海城市化撤村、撤隊過程中，由于二者地位不明晰，在資產處置、資產分配等方面產生了很多問題。因此試圖厘清二者關系，并建議采用代理、公司治理等模式解決二者之間的沖突。

關鍵詞：村委會；農村集體經濟組織；撤村撤隊

村民委員會作為農村基層治理的重要組成部分，在農村經濟發展、社會穩定、農民權益保護等方面發揮了不可替代的作用。村委會作為與農民最為接近的組織，其性質與職能影響著農民的切身利益。然而，有關村委會的法律性質自其產生以來，一直存有爭議,其與農村集體經濟組織的關系究竟如何,今后村委會應行使何種職能,在上海城市化進程下，撤村、撤隊趨勢加速，在撤村改制或者撤村未改制過程中,村委會與農村集體經濟組織的法律地位及其職能成為了不可回避的法律與現實問題。

一、村民委員會的性質

(一)村民委員會的法律性質

村民委員會是在改革開放后農村集體經濟組織的發展過程中形成的，經由個體形態逐漸變成集體化形態，從而形成了一個具有代表性、常規性的村民委員會制度。其中包含一系列制度,如選舉制度、自治性活動、非國家行政機關，均是在實踐過程中自發形成的。

1982年《中華人民共和國憲法》第111條規定:“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。在此后的憲法修正案中也保留了此項規定。1998年全國人大頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱“村委會組織法”)第2條規定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。2010年新修訂的《村委會組織法》繼續保留此條規定。從以上立法資料來看,村民委員會在我國法律上被定性為基層群眾性自治組織。1985年,政社分設工作基本完成后,相關的政權機構鄉政府、村委會、村民小組建立起來了,而相應的集體經濟組織或企業機構并沒有建立。村委會雖然被定位為實行村民自治、協助行政的組織機構,但又賦予它經營管理集體資產的職能。村民自治組織雖然以實現村民“自治”為本職,卻在很多場合下要執行鄉(鎮)政府的指示,具有政企合一的性質[1]。同時，村委會作為發包人,與承包人簽訂承包合同,對農村集體所有的土地和其他財產行使發包權。在農村土地承包經營合同中,村民委員會作為村民集體的代理人行使發包權[2]。

綜上，村民委員會是以獨立于集體經濟組織的身份而存在的，是個獨立的行政主體。村民委員會是由村民選舉產生,村委會的成員代表村民處理集體經濟組織中的重大事項。

(二)實踐中村委會的性質

針對村委會性質問題，筆者所在項目組在2013年至2014年先后走訪了上海楓涇、金山、閔行、新橋等區鎮，通過一系列問卷調查與座談會訪談，分別向村民、撤村隊小組成員了解實踐中村委會的地位。在針對農民的調查問卷中，反饋結果顯示，村民認為村委會是一切村務的決策者與實施者，村民通過村委會了解涉及自己利益的相關政策，以之為媒介維護自己的權利。調查楓涇鎮原村民時，村民告訴我們所有涉及撤村、撤隊、財產分配等問題均是由村干部告訴他們，并且在村委會門口貼出公告。

由此可以發現，在實踐中農民對于村委會究竟是自治性組織亦或是自治性組織的執行機構并不關注，在農民看來，村委會是與其利益息息相關的最重要機構。

二、農村集體經濟組織的法律性質

(一)農村集體經濟組織的法律依據

農村集體經濟組織的前身為“政社合一”體制下的人民公社，20世紀80年代以來，在各農村掀起了家庭聯產承包責任制的浪潮，即由農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務，集體經濟組織作為發包方，農戶作為承包方，形成了以家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制。隨后，農村中政治體制做出了相應的調整,“政社合一”的人民公社解體,代之以鄉鎮府、村民委員會和農村集體經濟組織,至此農村集體經濟組織正式亮相農村社會[3]。

1982年憲法第8條明確確定了農村經濟組織存在的合法性基礎，但是尚未涉及具體的法律性質規定。《土地管理法》第10條的規定確定了農村集體經濟組織的經營管理職能。《中華人民共和國農業法》第10條再次確認了農村集體經濟組織應當在家庭承包經營的基礎上，依法管理集體資產，為其成員提供生產、技術、信息等服務，組織合理開發、利用集體資源，壯大經濟實力。從以上立法資料來看，農村集體經濟組織應該成為農民集體財產的經營管理者，代表農民集體行使所有權。

(二)實踐中的農民集體經濟組織

2013年12月至2014年4月，我們就村委會、農民集體經濟組織相關事宜對村干部進行調研。閔行區農委的負責人表示：“村里實際管理我們稱為‘三駕馬車’。支部，有的地方叫黨委，或者叫黨組織。然后就是我們村民委員會。還有一個就是村里的集體經濟組織。集體經濟組織有好多叫法，有的叫實業公司，有的叫有限公司，有的叫經濟合作社，這都屬于集體經濟組織的范疇。”可見，在部分村干部眼中，村民委員會與集體經濟組織并列。在調查虹橋鎮新橋村時，由于新橋村已經被撤掉，現在的新橋實業公司(原新橋集體經濟組織)的負責人告訴我們說：“村委會在實踐過程中就是負責執行集體經濟組織的決策，其與集體經濟組織的關系就是一套人馬，兩套班子。”可見，在實踐中，農民集體經濟組織的性質很多情況下等同于村委會的性質。

三、村委會與農民集體經濟組織之間的關系

(一)從立法資料角度出發

從立法上來說，法律對村委會與農村集體經濟之間關系的規定主要集中在以下幾個法條中，相關規定模糊不清。

在《土地管理法》第10條中規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會集體管理、經營?！边@一規定好像是把村集體經濟組織與村民委員會并列。然而，細細觀察，首先，從文義解釋來看，此條文中闡述的是村民委員會對農民集體所有的土地僅僅具有管理權和經營權，僅在這兩項權能上村委會與農村集體經濟組織是處于并列地位的。而在其他權能方面，二者是否并列并未表明清楚。其次，該條明文規定了農村集體的屬概念為農民集體組織，因此集體土地的所有權應控制在農民集體組織手中。

在《村民委員會組織法》中規定：村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法利益。該條文中，首先肯定了集體經濟組織獨立進行經濟活動的合法性，強調了集體經濟組織的重要地位。其次，明確了村委會對于農民集體經濟組織所起的支持輔助作用。村委會應保障集體經濟組織的合法財產權，同時支持集體經濟組織的獨立自主的活動。

在《物權法》第60條中規定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：(1)屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；(2)分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；(3)屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權?！边@一條文中的第一款，把村委會與村集體經濟組織處于并列地位，二者之間的區別并未闡述清楚。但是在第三款中，由于不存在村委會這一名稱，則明確規定鄉鎮農民集體所有的財產應由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。從條文的整體解釋來看，集體經濟組織代表農民集體行使所有權是毫無爭議的，只是由于村委會的存在，很多情況下村委會也代表了農村集體行使所有權。

從以上材料看，村委會與農村集體經濟組織有時候被認為是職能交叉關系，有時候被認為是以農村集體經濟組織為主，村委會為輔的關系。

(二)從歷史演變角度出發

從其歷史演變進程中我們不難發現村民委員會作為集體經濟組織的執行機構的合理性。從村委會的發展歷史來看,可以說它是特定歷史發展條件下的產物,并不是天然就具有群眾自治性組織的特征。從我國農村集體經濟組織的演化來看,它經歷了由初級合作社——高級社——人民公社、大隊、生產隊——鄉村組的演化過程[4]，村民委員會正是在村的演化過程中逐步形成的。在改革開放以前，村一級是由生產大隊統一經營、管理農民集體所有的生產資料,撤社建鄉后,生產經營、管理職能由大隊轉向村委會。它享有村民集體所有的土地的發包權、對集體財產的管理權，可以作為訴訟主體參與訴訟活動。在這一演變過程中,村民委員會已經成為村集體經濟組織的一個執行機關。

四、城市化撤村背景下二者之間的職能重構

基于村委會與農村集體經濟組織在職能設置、工作安排、發揮作用等方面的交叉與重疊，在上海市撤村撤隊過程中，發生了很多混亂。為了厘清兩者之間區別，更好地發揮兩者在農村經濟發展中所起到的作用，筆者想到三個方案：

(一)村委會作為農村集體經濟組織的代理人

在實踐操作中，可以將農村集體經濟組織作為農村集體財產的統籌者，村委會作為代理人對外簽訂承包協議,管理集體財產。根據我國《土地管理法》、《物權法》等法律規定，農村集體經濟組織作為農村集體財產所有權人——農民集體的組織，擁有農村土地發包權、集體財產處置權以及協調分配權等。但由于村委會在實踐中承擔著具體的事項執行任務，與農民關系最為密切，且已經形成了村委會進行經營管理集體財產的模式。所以，為了使兩者關系更加明朗化，但又不改變長久以來形成的村民習慣，法律上可以將村委會定性為村集體經濟組織的代理人，適用《民法通則》第63條關于代理的規定，即集體經濟組織作為本人(被代理人)，村委會作為代理人，農民以及其他主體作為第三人，形成三方結構。具體操作如下：

1.集體經濟組織的合同主體地位

農民集體為農村集體財產的所有權人，而集體經濟組織作為農民集體的組織，因此其理應成為農村集體財產處置的主體。在現實操作中，一般為村委會作為合同的主體方與農民簽訂土地承包經營合同，與第三方簽訂集體建設用地使用權流轉合同等，而后如果產生法律責任的話，村委會卻又不承擔責任，而由集體經濟組織承擔責任。這便與法律規定產生了脫節。在城市化撤村背景下，由于村委會與集體經濟組織在合同主體與責任承擔方面的不一致，極易導致村委會決策的不合理性以及滋生內部腐敗。為了改變這一現狀，厘清責任主體，村委會應該以集體經濟組織的名義對外簽訂承包合同、集體建設用地使用權合同等。如此一來，責任主體非常明晰，當產生糾紛時應由集體經濟組織承擔責任，村委會僅作為代理人輔助集體經濟組織工作。

2.村委會不履行代理職責，應承擔責任

村委會存在過錯，不履行其作為代理人的職責，如村委會與第三人惡意串通損害農民集體的利益等，那么根據《民法通則》第66條的規定，村委會也應承擔責任。同時，村委會超越職權或者代理權終止之后仍然進行相關代理活動的，例如村委會主任未經民主決策直接對外簽訂合同等，由村委會承擔責任，此時村委會主任擅自做主則由村委會主任承擔賠償責任。

(二)運用現代化公司治理模式理順二者的關系

在公司治理結構中，形成了股東會、董事會、監事會三方結構，對于公司的合理經營、高效運作起到了極大的作用。股東會作為公司最高權力機關，掌管著公司的核心決策。董事會作為公司執行機構，負責股東會形成的事項的具體執行。監事會負責進行監督，確保各項事項在合法合理框架下順利進行。應將現代化公司治理模式精髓移植到農村的自治管理中。

1.將農村集體經濟組織看作一個法人

根據《民法通則》第36條的規定，法人應當具備以下條件：依法成立,有必要的財產或經費,有自己的名稱、組織機構和場所,能夠獨立承擔民事責任。在城市化撤村過程中，可以將農村集體經濟組織轉化成為經濟合作社或者實業公司，以法人的形式進行運行，將集體資產量化成股份發放給農民。

2.在農村集體經濟組織中形成公司治理的三方模式

組織中的村民大會作為村民自治中的最高權力機關，通過村民會議的形式確定農村財產流轉的決策，村委會作為執行機關負責決策過程中的具體事項執行，如與本村農民進行協商、確定集體建設用地使用權的交易主體等，所有村民作為監事會的成員，負責監督農村集體財產的處置與管理。三方形成共同制約、共同發展的結構，維護基層自治過程中的民主性、科學性、透明性。

(三)弱化村委會職能，強化農村集體經濟組織職能

在上海市城市化進程中，撤村、撤隊會產生集體財產處置、農民受益分配等復雜問題。如果此時無法分清村委會與農村集體經濟組織的作用，將二者職能混為一談，則極易出現決策不夠民主、內部意見不統一、資產分配不透明等問題，在巨額經濟利益面前，甚至會出現貪污腐敗現象。同時，在撤村撤隊過程中會出現村民資格認定問題。后來嫁入村中的人員或者移居到村中的外來人員究竟有沒有資格成為村委會的一員，參與村務決策和管理？很多人認為村民資格的認定應看其是否為農村集體經濟組織的成員，如果不是，則不能進入村委會成員之中。這種觀點，將村委會與農村集體經濟組織混為一談，隨著外來人口的增加，將不利于村務決策的合理性。因此，在撤村改制過程中，可以弱化村委會職能，逐步剝離其在農村集體經濟財產處置、分配等方面的管理權能，而僅僅賦予其具體村務事項的管理權能，這樣外來人員由于已經成為村務事項影響的一份子，應賦予其參與管理與決策的權利。同時將相關經濟管理權能回歸到集體財產的所有權人——農村集體經濟組織手中，強化其職能，集中民主意志，合理分配財產，統一相關決策，使撤村、撤隊過程中的關系簡單化、清晰化。

五、結語

在撤村過程中，由于涉及集體資產的處置、量化；村級決策的決定與執行；村委會制度的改制等復雜工作，因此必須厘清村委會與集體經濟組織二者之間的關系，明確二者的職能與法律性質。可以將村委會作為農村集體經濟組織的執行機構，同時為了不改變實踐中已形成的相關習慣，具體方案為將村委會作為農村集體經濟組織的代理人或者將農村集體經濟組織視為一個法人，村委會作為其執行機關又或者直接在實踐中弱化村委會職能，將相關經濟財產的處置權能回歸到農村集體經濟組織中。

參考文獻:

[1]王春平,張立富.農村集體經濟組織的法律地位與企業化改造[J].農業經濟問題,2002，(2).

[2]黃彩麗.村委會法律主體資格辨析[J].云南大學學報，2004，(4).

[3]李鑫.農村集體經濟組織的法律地位探析[D].太原：山西大學，2013.

[4]馬漢學.村民委員會的法律地位研究[J].寧夏大學學報,2002，(5).

[責任編輯:陳晨]

中圖分類號：D911

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2015)05-0016-03

收稿日期:2015-07-05

作者簡介：錢茜(1992-)，女，安徽池州人，2013級民商法學專業碩士研究生，從事民法理論研究。