農村社區警務多元治理主體芻議
——以對馬陸社區的實證調查為例

祁美玲，萬 方

（南京森林警察學院，南京210023）

農村社區警務多元治理主體芻議
——以對馬陸社區的實證調查為例

祁美玲，萬 方

（南京森林警察學院，南京210023）

在我國社區警務發展過程中，農村社區警務由于經濟、地域等外在因素和警力等內在原因而存在各種弊端，應引起重視。因此，以馬陸社區為例對農村社區警務進行一定的探討，從農村社區警務的治理主體進行研究，分析農村社區警務工作開展中的種種不足，對社會化多元治理主體力量參與社區警務提出改進對策及建議。

農村社區；社區警務；多元；治理主體

社區警務作為一種新型的警務理論，是通過警方和社區的互動作用，采用各種合法、高效的方法與手段來發現并解決社區內的治安問題，從而營造和諧的社會環境。根據公安部的部署和全國社區警務的改革，在全國的城市和農村實施了社區警務，并取得了不錯的成效。同時為了貫徹十八大精神，加強社會建設，因而發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用尤為重要。十八大報告指出加強社會建設要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、公眾參與、覆蓋城鄉的社會管理體制，加快形成政社分開、權責明確的現代社會組織體制。為了貫徹十八大精神，便要求社區警務中警察力量與社會力量緊密聯系，建立職責明晰、依賴互動的多元權利格局，發揮社會各方面的自治性權利，實現一種民主、合作、和諧的治理秩序。

農村社區是社區的一種，農村社區警務開展同樣需要參與主體的多元化。農村社區體制內的執法資源相對比較欠缺，此種前提下的社會化參與更是不可或缺。通過本文的研究，可以進一步確認農村社區警務戰略都有哪些參與主體，他們發揮何種作用？各類主體間有無聯系？存在哪些問題？怎樣做進一步引導，實現社會化參與與社區警務戰略開展的良好互動。

一、社區警務的起源與多元化治理主體的提出及構成

在20世紀70-80年代，歐美等西方資本主義國家開展了名為服務于權變的社區警務革命，即第四次警務革命。由于受到傳統公共行政管理主義的影響，在第三次警務革命時期為了防止貪污和中立，警察不被提倡接近社區，由此導致責任意識差及警民關系惡化等后果。而在第四次警務革命時期，社區警務受到新公共管理思潮中的放權、對結果負責以及重視服務質量和顧客滿意度等思想的影響，社區警務提倡以預防為主，并使警務回歸社區，加強警方與社區公眾的互動與合作。

關于多元化治理主體，西方國家政府和學者都持支持的態度。問題導向警務的創始人赫爾曼·戈爾茨坦在比較社區警務與問題導向警務的區別時指出，社區警務強調警察投身于社區，社會管理工作基本上是依靠網絡系統而不是警察，警察僅能運用這些網絡來支持他們的工作。這里的網絡即是社區警務的合作網絡。又如社區警務先驅羅伯特·特洛揚諾維茲給社區警務下的定義，他認為社區警務是在警民之間建立新合作的一種理念和組織策略［1］。如此強調社區警務合作網絡構建與運用的觀點不勝枚舉，基于此，通過網絡合作框架來認識和分析社區警務也越來越成為一種現象。

通過對國外社區警務的文獻研究可知，社區警務理論認為產生犯罪的根源在社會，抑制犯罪的根本力量也在社會，其核心是要警察與社會緊密聯系，動員全體民眾參與減少和控制犯罪，以達到整個社會的安定和諧。

二、研究設計與個案導入

（一）研究設計

首先，總結國內外社區警務與治理理論的研究結果，從理論上界定多元治理主體對農村社區警務工作的重要性。

其次，根據當前的主要結論，按照一定標準，對農村社區進行分類，并選擇不同類型的農村社區作為調查對象。在調查中，筆者按照現有研究成果，將我國城市社區治理模式的發展與演變概括為三種類型：行政主導型社區——政府主導型的治理模式、合作型社區——政府推動與社區自治結合型的治理模式及自治型社區——社區主導與政府支持型的治理模式。

再次，設計調查問卷及訪談提綱，采取問卷調查與訪談相結合的方法對農村社區警務中的社會化力量進行調查。探討農村社區警務多元化參與主體的種類、功能、結構及存在的問題等。

最后，對調查結果進行分析與總結。重點分析農村社區警務開展面臨的不足，對多元治理主體力量參與社區警務提出改進對策及建議。

（二）個案情況：作為合作型社區的馬陸社區

馬陸鎮地處上海西北郊，馬陸社區是馬路鎮社區之一，地理位置優越，交通便捷，治安狀況良好。馬陸社區自開始實施社區警務之后，社區各方面都取得顯著效果，已經做到了社區民警在社區，居民都知曉民警的聯系方式，民警也能設身處地為居民謀福利，這樣拉近了警民關系。社區組織如聯防大隊與治保會，與馬陸村居委會共同管理馬陸鎮日常生活，同時還有巡防人員和志愿者共同維護社會秩序。群眾對于社會治安環境普遍滿意，并沒有太多的危及人身和財產安全的危險因素存在，群眾安全度較高。

綜合上述治理主體的表現，筆者認為馬陸鎮已在傳統社區治理模式上得到一定突破，其中政府雖仍處于指導地位，但是政府的很多權力有一定的下放。法律法規所規定的自治組織的權利與義務也更加實體化，雖然在實踐中還存在一定缺陷，但總體而言，馬陸鎮的自治能力比傳統政府主導型社區更強。所以，筆者認為馬陸鎮已經邁上合作型社區的道路。

三、農村社區警務多元治理主體的實證調查及分析

（一）農村社區警務多元治理主體的種類

在所調查的馬陸鎮中，筆者觀察到的多元治理主體有以下這幾種類型：

1.警察

社區民警是實施社區警務的中堅力量。天馬社區的社區民警除了每周定時駐扎于社區內，還在平時加強社區實有人口管理，收集情報信息，通過多種途徑來加強社區內的治安管理和安全防范，以確保人民生命財產安全，維護好社區內的治安秩序。

2.社區自治性組織（包括自管會、聯勤小組及治保會）

社區自治性組織做到了讓人民群眾當家做主，在社區警務中起到了不可替代的作用。除了治安保衛委員會之外，馬陸鎮參與到社區警務工作中來的自治性組織就是自管會，有自我管理、自我服務、自我教育之稱。自管會是馬陸鎮依據自身情況在部分社區試點成立的組織，通過居民“票選”，由居民擔當自管會委員，承擔業委會工作，實現社會服務管理的有序參與。然而并不是大多數人都參與了自管小隊，自管小隊的年齡基數偏大，而且自我管理沒有滲透到方方面面，還需要更多中堅力量的建言獻策。除了要接收新鮮力量，自管小隊要加強與社區居民的聯系，定期開展一些社區活動，鼓勵群眾主動參與進來。

馬陸鎮的另一特色是群眾小聯勤。關于聯勤小組，馬陸鎮有一套較完善的運行機制，如規定每個聯勤隊員實行值班制，輪流擔當某個小區的居委會干部，定期探訪一定數額的住戶以了解居民的生活情況，并根據情況進行評優、推優的工作。然而推優人數并沒有與群眾的滿意程度成正比。筆者認為評優制度應該和群眾滿意度、群眾安全感等掛鉤，激勵群眾對聯勤小組的組員做出評價。服務群眾是聯勤隊的宗旨，那么把群眾意見寫入考核制度也是合情合理的，也是對小聯勤的一種監督，一種導向。

3.保安服務公司

保安服務公司在公安機關的指導下，以履行合同的有償服務方式維護客戶內部的治安秩序，并協助公安機關預防、打擊違法犯罪。保安服務人員是最常見的參與治安防范的主體，每個小區都有配備相應的物業保安，他們的任務是：“門衛、守護、巡邏”。

4.志愿者組織與社區群眾

公眾的參與是社區警察能夠成功開展工作最重要的因素之一。在馬陸鎮有自發組織的平安志愿者，在交通復雜的十字路口或繁華地段自主站崗，維護交通秩序。除了志愿者這種代表性的群眾外，居民自身的互相照看意識也比較強，鄰里之間遇事都能互相幫助，留心留意。

在社區警務治理主體中，以社區民警為代表的政府組織改變以往統領全局的模式，通過權力下放，把由政府組織承擔的部分職能交由自治組織來承擔［2］。自治性組織聯結政府與社區，社區民警和社區群眾，其與社區民警的關系向合作化方向發展，同時，它為社區居民參與社區治理提供途徑，而且群眾通過自治組織也提高了參與管理的積極性。

綜上所述，馬陸鎮的社區警務治理主體體系的結構是：以政府指導，社區組織帶領群眾參與管理，民眾參與能力大大提高的結構。

（二）農村社區警務中的多元治理主體存在的主要問題

俞可平學者在《治理與善治》中提出，作為社會控制體系的治理，指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。治理意味著來自政府又不限于政府的公共機構或行為者，對傳統的國家和政府權威提出挑戰，認為政府并不是國家唯一的權利中心，與此同時，在社會和經濟等方面，國家也逐漸把本來由它獨自承擔的責任轉移給公民社會，即私人部門和自愿性團體［3］，這樣國家與社會，公共部門與私人部門之間的責任界限也就越來越模糊，后者承擔著越來越重要的責任，地位也越來越突出。而在馬陸鎮，雖然私人部門蘇醒了一些治理意識，但是存在明顯的參與不到位，社區意識不夠，自身力量不足等問題。

1.社區民警的服務意識有待加強

治理的基礎是協調而不是控制，是一種持續的互動，它應該向服務傾斜，而不是倒向強權。在理想的社區警務工作中，社區民警必須扎根于社區，深入居民群眾，把社區當作自己的家園，把群眾當作自己的親人。社區警察只有樹立起這樣的社區意識，才能時時處處為社區和居民著想，全心全意為人民服務。例如日本的社區警務，日本警方根據鄉村社會結構特點，創造“交番”、“駐在所”制度，即在每個村落中設立一座駐在所，派一名警察，協同其家屬與當地村民長期共同生活在一起，擔負社區警務的任務。顯然，現階段的社區民警并沒有做到這種程度，相較于以前的警務方式有了大的突破，但是并未達到最佳狀態。在“駐在所”中，警員的妻子擔任接電話、指路等服務性輔助工作，警員也不僅是遵守、宣傳、維護法律的模范，而且是社區道德模范，與社區居民形成十分融洽和諧的關系。如果馬陸鎮中的社區民警能更一步加深自身和社區的關系，在社區內展開更多的互動，更切實地實施動態管理，加強警民聯系，加強服務民眾的意識，那么馬陸鎮社區警務工作一定能取得進一步突破。

2.多元治理主體間的互動不夠密切

一方面，自治性組織與居民的聯系不夠密切。自治性組織通過政府授權的方式獲得權力，協助公安機關開展一些貼近于居民的專業性不高的工作，成為社區民警和社區居民之間的紐帶與橋梁，這就要求治保會和自管會與社區居民有較高的接觸率。然而在抽查的50份調查樣本中，大多數居民只知道有其的存在，卻不知其工作內容。對于治保會，有半數居民要在調查者詢問是否存在的情況下才能想起，而對自治組織的了解也僅僅止于在街上巡邏。由此可見，社區自治組織在公眾前的曝光率并不高，這與我們原本對自治組織的期待并不符合。由此反映出的一個問題就是社區自治組織缺乏主動性。在與治保會干部的交談中，各種綱領性的任務和職責都是齊全的，然而群眾卻不聞其人，不知其效，可見在主動方面略有欠缺。自治性組織也沒能找準自己的位置，從而發揮服務群眾的功能。另外，自治性組織成員普遍存在老齡化現象，治保會很多成員都是一些退休老人，下崗職工。這部分成員因閑暇在家才參與自治性組織，而社區內的中堅力量參與進來的非常少，不僅是體現在年齡上，各個職業人員參與的也很少。這就導致了自治性組織任務的要求與自治組織自身的素質、能力不匹配。

另一方面，小區保安與居民缺乏互動。業務保安作為一種有規范、有制度的有償服務形式，也應加強與小區居民的互動。保安是馬陸鎮上最常見的一種市場力量參與主體，但是很多社區保安在與居民相處時也并沒有做到十分融洽。堅守在小區門衛處的保安，很多都缺乏細致觀察的能力和危機意識。保安的素質和能力參差不齊，保安服務的質量不統一。在2009年國務院《保安服務管理條例》出臺之前，一些省市的保安服務規范文件就已經規定了要對新上崗的保安進行崗前培訓，使其達到一定的水平［4］。但在實際操作中，很多小區并沒有做到這一點。就我們所看到的小區保安，還是有很多高齡人員在擔當職責。除此之外，更有小區居民反映保安素質低下，容易與其產生口角糾紛。

對于業務保安來說，保安的收入待遇水平過低，保安工作的效率、積極性難以提高。保安是一種市場經濟的產物，具有很鮮明的市場經濟的特點，如有多少投入才會有多少產出，除了一些高級小區的保安收入較為可觀外，很多小區的保安收入并不多，工作待遇的低下直接導致了工作情緒的低落，消極的工作態度難以開展積極的互動。除此之外，還有一個很大的原因：保安公司與社區居民之間的關系沒有理順，居民對保安服務公司的監督不能起到切實的效果。聘用保安的費用是由物業公司統一收取，與保安公司簽訂合同也是由物業公司進行的，這就導致了一種表象：物業公司才是保安公司的直接主體，居民就變成了間接主體。這樣居民的義務與權力并不對應，很難享受到保安公司的合格服務，這也容易導致兩個社區治理參與主體之間的糾紛，更不用說持續的互動了。

3.居民的參與意識不夠，參與的積極性不高。

自治性組織缺少主動性的連帶反映是：居民的參與意識不夠，參與的積極性不高。社區居民廣泛參與社區警務工作的意識不夠另一個原因是大多數居民把社區警務工作定義到高高在上的層次，并沒有形成良好的社區意識，普遍存在“搭便車”心理。這表現在兩個方面：其一，除了少部分志愿者外，更多的群眾并沒有把自己視為社區警務治理主體的一員，沒有達到群眾普遍參與的地步。其突出表現為社區居民的社區參與意識淡薄，參與能力不強，參與熱情不夠；其二，這也是其他參與主體存在的問題：雖然各類主體都有一定的參與率，但是其參與活動的廣泛性不高，如社區服務、社區環境、社區醫療衛生、社區文化活動等方面沒有涉及，沒有做到面面俱到。除此之外，社區內很多處于中堅力量的居民并沒有發揮其作用，如各類職業的居民，教師、工程師、技術人員等等，如果在社區建設、社區防范工作上發揮自己的專業力量，社區警務工作一定能做到再突破。

四、農村社區警務多元治理主體的完善：結論與思考

綜上可見，要加強社區警務多元治理主體的參與及協作力度，不僅要提高自身的素質水平和硬實力，還要增加各個參與主體之間的互動，提高他們的社區意識。有效的社區參與，取決于信息的普及，居民自身的見識與能力，愿意付出的時間和精力的心理態度，領導組織提供的參與途徑，等等。而制約居民參與的因素則有：身為社區主人的意識，社區是否有共同的利益，社區是否有一個好的領導者，社區環境，等等。要提高各個治理主體的參與能力，需要做到：

（一）樹立社區意識

各個參與主體都應該樹立一種社區意識，如果連最初的概念都沒有，那么即使參與到警務工作中來也是形式化的、抽象化的。雖然中國的警力配置模式在將來很長一段時間都難以突破，但是社區警務工作中的社區意識可以先在警察中培養起來。在很多警員心中有一種“偏見”：打擊更重于預防。進行犯罪預防的工作的重要性在此不多做贅述，要改變這種普遍存在的偏見，公安機關就應該重視公安基層工作，重視社區警務工作。在農村中建立起固定的警務模式，鼓勵警員進駐農村，與當地居民長期共同生存，與居民培養感情，把自己融入到這個社區中，讓警察首先在居民中得到深切的認同，警察才能更設身處地地為這個社區著想。

要調動各類參與主體的社區意識，有兩個基本途徑：一是依托社區資源開辦社區居民學校，普及社區、社區工作、社區治安、社區發展的知識，開展社區公共道德和社區工作技能教育與培訓。當然警察也應該參與其中，把有關社區建設、社區工作特別是社區警務的內容作為重點科目，來培養警察自身的社區意識和工作能力，同時這也是與社區居民交流接觸的好機會。二是社區警察與社區自治組織一道廣泛宣傳、發動社區居民群眾參與維護社區治安，給他們提供參與其中的途徑，在實踐中逐步增強群眾的社區意識。在強化宣傳教育中要注意針對性、廣泛性、多樣性的問題，要針對群眾普遍在意的問題，要針對不同的群體，教育的對象要廣泛，教育的手段要多樣化。

（二）建立互動機制

注重用社區共同利益來調動居民廣泛參與的積極性，也是增加各主體之間互動、協作的機會。沒有積極性，就不存在自主參與，在一個社區居民參與治安防控工作并不踴躍的形勢下，規定要實現大多數社區居民都能夠參加到社區的治安義務組織中來，顯然也是不太現實的事情。一般來說，居民在社區中所享有的各種基本權益，包括公共安全利益等是社區形成和存在的基礎，沒有居民利益，也就沒了社區存在的價值。社區參與的根本原因是社區居民及其組織與社區的利益相關，把解決各類社區成員尤其是大多數居民群眾的實際安全需要放在首位，才能充分調動社區群眾參與的積極性。在解決共同問題的同時，也加深了各個主體之間的羈絆，可以建立信息共享、資源共有的良好協作狀態，建立起良性的權利依賴關系。所以解決群眾普遍關心的社區治安熱點、難點問題應該放在社區警務工作的重點內容上，如某一時期突出的社區盜竊事件，社區民警可以指導自管會開展相關的社區活動，自管會則積極宣傳這類活動的重要性，鼓勵小區群眾加入自管會或者參加社區活動，調動起全社區居民的參與熱情。因為這樣的主題與每個居民都息息相關，涉及自身的利益，群眾的熱情起點較高，容易有共鳴。由此，我們可以建立：

1.聯勤會議制度，開展信息交流大會。在信息交流會上，社區民警可以總結一下相關案情，提出一些預防對策和遇到突發情況的對策，并鼓勵群眾建言獻策或交流一下自身所知的情況或反饋自身遇到的問題。特別是要鼓勵、吸納一些高級知識分子、工程師、技工等有專業水平的中堅力量的意見，在分享信息中及時發現社區居民的難處，發揮群眾的智慧和力量。

2.治安宣傳制度，開展文藝演出活動。文藝演出也是一種寓教于樂的方式，社區民警可以在演出中向群眾匯報一下近期工作和小區建設發展，也可以就此機會宣傳一些預防知識和防范手段。自管會則開展形式多樣的相關表演，可以就地取材，邀請一些當地有聲望的，有才學的人做演講，或者是老年表演、幼兒舞蹈之類的能帶起居民熱情的活動。除了緊密了鄰里情，也加強了社區民警與群眾的聯系，發揮了自治小組的力量，加深了三者之間的互動。

（三）加強社區自治

所謂自治，應該是類似于自管會一樣的自治組織在公安機關的領導指揮下，聯系群眾、鼓勵群眾多多參與到社區警務工作中來。而在日常生活中，自治組織卻不能準確找到自己的位置，對于矛盾糾紛，可能群眾有自身的解決辦法；對于治安案件、刑事案件可能并不常見，即使發生也有公安民警在第一線，這樣自治性組織好像就處于一個尷尬的地位。

針對這樣的現狀，一方面，要準確定位自治組織。也就是說自治性組織應該找準自己的發力方向，在日常生活中更應該向服務群眾的方向發展，便民、利民、鼓勵群眾參與其中才是將來發展的主題。在調動群眾積極性方面要堅持先進性與廣泛性相結合的原則，力求使每個參與者都能找到自己的位置，鼓勵廣大有志青年參與到社區管理中來，為公共機構或者私人機構注入新鮮血液。另一方面，要堅持靈活結合市場隱喻和志愿規則。在社區警務活動中，志愿者活動和見義勇為的行為無疑是具有先進性的，但是如何使這種先進性的行為成為一種普及性行為，使社區群眾廣泛參與其中，就要從群眾的思想覺悟水平與實際承受能力出發，既提倡無私奉獻的精神，又要兼顧個人合理利益，不使參與社區警務活動成為群眾的負擔。獎勵無疑是現代社會最實際的激勵方法，社區民警可以與居委會協作，把一部分社區建設資金用以志愿者活動、社區公共活動的獎勵中來，使社區警務開展的種種活動得到廣大青年的支持與參與，促使社區居民完成被治到自治這一過程。

（四）完善參與機制

任何活動缺少規范化、制度化的機制保障都是不長久的，而建立社區參與的長效機制就必須以法律形式來確定。當前，我國還沒有關于社區參與方面的專門法律條文，為此要盡快出臺相關的法律法規。

首先，應明確社區參與的主體。社區參與的主體可以以個人為單位，可以以組織、團體為單位，即建立參與方式多樣化的機制，鼓勵社區群眾參與到社區警務的管理中來，不要求參與方式的固定性。加強宣傳加入自管小組的優缺點和群眾以自身名義參與到社區管理中的優缺點，如自管小組更加制度化、目標性、固定化但是占用工作時間長；自身參與志愿者活動更具有靈活性，對工作時間要求較松，但是參與活動的機會少等。讓社區居民在被社區警務活動吸引的同時還可以多選擇方式的參與，按自身實際情況參與到社區治理中來，形成輕松、興趣化的全民熱潮。其次，要明確社區警務參與主體的權利。要以制度形式對作為參與主體的權利與義務予以規范，哪些事項能參與，哪些事項不能參與都應該有明確的條文，避免不同主體因參與的權利和義務不一致而發生矛盾。最后，要明確具體的參與程序。各社區應該依據具體社情制定一套規范的、可行性強的參與程序。何時議事，如何實施，各個參與主體應該各司其職，分別做哪些事，有建議或者意見應該找誰提，以何種方式提等都應該有詳細的規定，使人一目了然，社區警務工作的開展就井井有條。

［1］［美］Philip P.Purpura.警察與社區——概念與實例［M］.楊新華，譯.北京：中國人民公安大學出版社，2009：244－248.

［2］張兆瑞.社區警務論［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2003：28.

［3］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：10.

［4］左袖陽.社區治安防控體系解讀［M］.北京：中國社會出版社，2010：132.

［責任編輯：李 瑩］

DF34

：A

：1008-7966（2015）03-0129-04

2015－01－16

南京森林警察學院省級大學生實踐創新訓練計劃項目《農村社區警務多元治理主體調查研究》的階段性成果（SJ20145014）

祁美玲（1992－），女，江蘇溧陽人，2012級治安學本科學生；萬方（1994－），女，福建霞浦人，2012級治安學本科學生。