瑕疵具體行政行為研究
——以給予撤銷或無效判定為視角

郭婷婷

（山東大學,濟南 650100）

一、瑕疵具體行政行為的產生

具體行政行為是行政機關依職權行使自身的行政權力，對特定的公民、法人和其他組織作出的有關其權力義務的單方行為。具體行政行為的產生以致付諸實踐的假定條件都是具體行政行為的合法。但是在具體的實踐過程中，由于主體的缺陷、程序的不正當以及行政行為本身的不合法導致的行政行為的無效真實存在。學界將不具有合法性的具體行政行為統稱為瑕疵具體行政行為[1]。筆者認為瑕疵具體行政行為的產生由不具備行政主體資質、行政權限的擴張、行政內容的不合法、行為程序的不合法以及行為行使的不合法五個原因構成。

（一）缺失行政主體資質

不具備行政主體資質的機構或者組織作出的行政行為對于具體行政行為瑕疵的判斷是顯而易見的。行政機構依職權委托某組織進行某種行政行為，規定了執行的時間和權限。而某組織依仗所獲得的行政授權而從事的另項行政行為也是瑕疵具體行政行為。行政主體的資質獲得和喪失的標準有嚴格的界限，在判斷非行政機構的組織、團體是否具有行政主體資質時更應注意時間和委托內容的節點。在委托時間和委托內容之外的行政行為均為瑕疵具體行政行為。

（二）行政權限的擴張

對行政權能的分割是避免權力尋租的有效方式，所以任意擴張行政權利行使的權限也是瑕疵行政行為產生的重要原因[2]。具體表現為改變權限和擴張權限。改變行政權限的性質，賦予行政行為不應有的強制力或者對管轄范圍之外的行政相對人所施行的行政行為，應根據行政權限的擴張予以否定。

（三）行政行為內容的不合法

行政主體在行使法律所賦予的行政權利時，由于認知上的缺陷或者主觀上的故意，違背了法律的禁止性規定而依據強制力迫使行政相對人履行本不應有的義務屬于行政行為內容上的不合法[3]。行政行為一經作出即具有行政法上的可執行性和效力，即使在不合法的前提下，依然具有執行的可行性，而且執行不因被行政相對人提起復議或訴訟而終止。因為行政行為內容的不合法而導致的瑕疵行政行為，使行政相對人造成損失，行政相對人可以提起復議或訴訟，撤銷行政行為并要求行政主體承擔損失。

（四）行為程序的不合法

行政行為在發布、生效、執行的過程中，行政程序法對其順序、規則有明確的規定。行政主體針對行政相對人就某一特定的權利義務關系而做出的先后不同的行政行為，在先行為沒有撤銷的情況下，依據程序上的違規，可認定為后行為的無效。

（五）行為行使的不合法

具體行政行為發布后經公務員執行而對行政相對人產生影響。在行政行為具備了主體、程序、權限、內容的合法性時，判斷具體行政行為是否出現瑕疵，還要審視在公務員執行行為時，是否遵照了行為設立之初的規定，是否出現執行中的偏差[4]。公務員在執行行政行為時，由于受主觀因素或者客觀因素的影響，可能出現與行政行為設立目的相左的效果，使得行政相對人喪失權利。對于由行為行使不合法造成的瑕疵行政行為，在審查時應綜合考察執行過程中的干擾因素。對可撤銷的行政行為予以撤銷。

二、瑕疵具體行政行為的無效判定

由于實體、程序上的違法而造成的瑕疵行政行為，在程度上我國學者將其分為三類：明顯輕微的瑕疵、一般瑕疵和重大而明顯的瑕疵[5]。根據瑕疵具體行政行為的種類，對于瑕疵行政行為所產生的后果進行無效判定、予以補正或者撤銷。

（一）重大而明顯瑕疵應當認定為無效

重大而明顯的瑕疵在學理上被表示為在客觀、形式上極易被辨認的瑕疵行為，相較于輕微和一般瑕疵來說，有著嚴重的實體侵權特征或者在程序、主體、內容等方面有重大的違法表現。

構成重大而明顯的條件，主要由行政行為的四個方面組成，滿足其中之一，即構成重大而明顯瑕疵行政行為。第一，作出該行為的主體不具備主體資格。在行為主體方面，作出行為的主體不滿足是行政機構或是委托行政機構的條件，沒有作出行政行為的權能或者是執行具體行政行為的公務員未能向相對人表明自己的身份而所做出的行政執法。第二，行政行為內容的違法甚至犯罪也應被認定為重大而明顯的瑕疵[6]。在實踐中，發布行政行為的主體，為了部門或個人私欲，從而以通知、命令的方式強制行政相對人履行本不該其履行的義務，或者非法剝奪行政相對人的權利。此類重大而明顯的瑕疵，一般能被理性公民察覺從而提出訴訟。司法機構在審查內容時也應能夠辨識，從而判定具體行政行為的無效。對于行政行為對行政相對人造成損失的，司法機構還應判定行政行為主體予以合理的補償。

（二）無效的瑕疵行政行為特殊情形

行政行為在頒布時，因其公定力默示其具有執行的可能性。但是在具體實踐中，因為不可抗力的因素常導致行政行為無法實施或不具備實施的可能性。如某土地局對某公司發布了征收土地建設金的通知，但是在通知生效時，該公司由于內部經營不善已經向有關部門申請破產，并且對于通知中的土地建設并未實際執行，對于相對人的缺失導致的行政行為不具有執行的可能性，此種行政行為應被有權機關予以認定無效。

無效瑕疵行政行為另一種特殊的形式為：行政主體在做出行政行為時受到脅迫。該種行政行為的作出有悖行政主體的自由意志，受脅迫方意志的控制，行政主體作出的行政行為明顯偏向于脅迫方的利益，對行政相對人的利益構成損害。在行政復議或訴訟時，有權機關發現訂立行政行為是在脅迫的控制下，或是行政主體主動交代其訂立行為受到了脅迫方的脅迫，此瑕疵行政行為雖不構成重大明顯瑕疵的要求，也應被有權機構判定為無效行政行為。

三、瑕疵具體行政行為的撤銷

如果行政行為具有一般違法的情形，但是尚未構成有明顯重大的瑕疵，在我國的行政法領域被稱為可撤銷的具體行政行為。

（一）一般瑕疵具體行政行為可撤銷

相對于明顯輕微的瑕疵行政行為，一般瑕疵具體行政行為具有的特征是：實體上的瑕疵，使行政相對人的合法權益遭受侵害但不屬于重大明顯瑕疵范疇。一般瑕疵行政行為的產生的原因包括行政主體資格的擴大、行為權限不符合相應的主體權能、行政行為侵害相對人的合法權益而未達到犯罪、行為行使過程中對相對人權益的剝奪等[7]。一般瑕疵行為可發生在實體行為和程序行為中。認定行政行為為一般瑕疵行為的主體是司法機構或復議機構。當行政相對人權利受損時，一般會提起復議或者行政訴訟，屬于行政訴訟受案范圍的行政行為，被判定屬于一般瑕疵行政行為，無論是實體上的瑕疵還是程序上的瑕疵，都會被依法予以撤銷。當原一般瑕疵行政行為撤銷后，行政主體依職權作出新的行政行為不受《行政訴訟法》第55條“不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”的限制。新作出的具體行政行為具有法律上的效力，原瑕疵具體行政行為隨著撤銷而不對新具體行政行為的效力產生影響。

（二）撤銷瑕疵具體行政行為的操作

撤銷瑕疵具體行政行為在我國的司法實踐中，有一套固定的程序模式。一般表示為：已經生效的行政執法行為，因為違法或不當，經法定程序，由有權機關宣布其不具有法律的效力，撤銷行政行為后該行政行為自始不發生行政法上的效力。有權撤銷具體行政行為的機構是人民法院和行政機關。

撤銷瑕疵具體行政行為的途徑有：訴訟撤銷和行政撤銷。人民法院通過訴訟爭議解決的方式撤銷具體行政行為，具有被動性。而行政機關發現具體行政行為的瑕疵而主動撤銷瑕疵具體行政行為，或者上級機構主動干預行政行為的執行，使其自始不發生效力，具有主動性的特點。

（三）瑕疵具體行政行為的撤銷控制制度

對于行政撤銷瑕疵具體行政行為來說，上文提及行政機關有相對的主動性，但僅限于該瑕疵行政行為為侵益性行政行為的情況下，即該行政行為的實際作出并不損害行政相對人的實際利益[8]。對于此類瑕疵行政行為來說，無論是否超過了訴訟期限或者有無行政法上的規范，行政機關均可依職權予以撤銷。

相較侵益性行政行為，筆者認為授益性行政行為的撤銷應被更嚴格的進行控制。在基于信賴保護的原則下，即相對人對于違法性的行政行為的作出沒有相應的責任，其違法性行政行為中規定了行政主體對受益人負有一段時間的給付義務。對于之前相對人已獲得的既得利益，作出該瑕疵行政行為的主體不應以瑕疵為理由進行撤銷。因為相對人基于對行政主體公定力的信賴而行為，不應該將違法行政行為的責任轉嫁到善良公民上，更不能因為行政行為的作出有利于相對人這一論斷而主張撤銷。但有兩種特殊情況，相對人不受信賴保護原則的保護：

1.相對人對該授益性行政行為的作出有過錯，該授益性行政行為應當撤銷。如相對人以欺騙、脅迫行政主體或者對有權作出該行政行為的公務員行賄的方式，作出明顯對自己有利的行政行為的。又如相對人明知該行政行為違法但放任這種違法性對自己帶來的益處而實施的行政行為。

2.撤銷該行政行為的必要性超過信賴保護的必要性。該種必要性的對象只能為公共利益。即為了公共利益的需要，發現瑕疵行為的撤銷更有利于保護公共利益而犧牲受益人的利益。這種情況下，應對撤銷的結果加以限制。為了更好地平衡公共利益與信賴利益。對受益人的既得利益不因撤銷而消失或者追回，對瑕疵行政行為所規定的受益人的期待利益，撤銷后不再給付。

另外，對于“事實不可更改”的行政行為，在撤銷上應該予以考慮[9]。此處事實不可更改指基于該行政行為產生的客觀事實，具有事實上的不可逆性，使得撤銷行為的作出變得沒有意義。如計劃生育政策規定城市人口僅能生一胎，但是有相對人通過偽造準生證的方式超生二胎。后被舉報查實，某縣計生委作出了撤銷準生證并予以罰款的決定。該撤銷準生證行政行為的作出并不能改變已經擁有第二胎的事實，二胎的結果是不可逆的。故此撤銷行為沒有事實上的意義。

四、瑕疵具體行政行為無效與撤銷的聯系、區別及研究意義

站在相對人的角度看，把可撤銷與否作為瑕疵行政行為嚴重與否的標準，如果瑕疵行為重大且明顯，嚴重違背了行政合法性的要求，適用撤銷不足以維護法制原則。且重大的違法的具體行政行為給相對人造成了重大的損失，撤銷行為不足以彌補對相對人造成的影響。這時，行政行為的公定力已經被沖破，相對人對行政行為的合理依賴得不到有效的保護，相對人此時擁有的是主張具體行政行為無效的權利。

（一）瑕疵具體行政行為無效與撤銷的聯系

具體行政行為一經作出，雖然其合法性未有法律上的考量，但是由于其施行主體強大的公信力，致使行政行為具有天然的公定力。即行政行為作出即執行，其在執行過程中并不因遭受行政復議或者訴訟而中斷。正是由于行政行為的公定力才有了行政行為違法后的撤銷程序[10]。

（二）瑕疵具體行政行為無效與撤銷的區別

1.適用條件區別。適用判定無效的瑕疵具體行政行為首要具有的條件是重大而明顯。當具體行政行為的違法性影響重大（包括已執行和未執行部分）或者有明顯的利益偏頗現象時，無論是否生效，都應當宣判無效。而撤銷瑕疵行政行為的適用條件首先是當行政行為對相對人造成的侵害可逆且可彌補，且沒有廣泛的社會危害性時，出于對行政效率的角度才予以執行的撤銷。

2.程序區別。撤銷行政行為可以由行政撤銷和司法撤銷來完成。行政撤銷瑕疵行政行為的程序相對簡單，由發布該瑕疵行政行為的主體或者有權管轄該主體的機構發布撤銷指令，宣告該瑕疵具體行政行為撤銷。司法撤銷則要通過司法的手段，由法院接受相對人提出的訴訟，并在查明事實的基礎上，判處該行政主體撤銷該瑕疵具體行政行為。判定行政行為無效途徑是司法判定或是相對人主張。只有相對人通過訴訟的方式將行政主體列為訴訟對象，則該瑕疵行政行為才會被宣告無效。行政主體不能單方宣告瑕疵行政行為的無效。這是由行政行為的確定性決定的。

3.后果區別。判定瑕疵具體行政行為無效，是對已生效的行政行為的否定，對判定之前的行政行為有溯及既往的作用。即對判定前由于該瑕疵行政行為的生效給相對人造成的損失有補償的義務，對授益性瑕疵行政行為來說，判定無效的行政行為可以追回受益人的收益，不受信賴原則的影響。但是撤銷瑕疵行政行為，理論上是對瑕疵行政行為進行補正，故對之前瑕疵行政行為的影響沒有溯及既往的作用，不可追溯之前的瑕疵行政行為的侵益性或授益性影響。

4.救濟區別。對于無效的瑕疵具體行政行為，相對人可自行主張或者請求作出該行政行為的主體或其上級機關宣告無效，也可向法院提起請求確認無效之訴或者撤銷之訴。無論選擇哪種救濟渠道，都不受期限的限制。而撤銷瑕疵具體行政行為則要由行政主體提起或者司法機關判定，對相對人的保護較為弱，且受到訴訟期限的限制[11]。

（三）研究意義

1.研究瑕疵具體行政行為無效和撤銷是行政法治的要求

我國目前的行政法治狀況不盡如人意。某些行政機關基于惡意濫用權力，甚至利用行政職權迫使公民為違法行為以追求不當利益。具有重大而明顯特征的瑕疵具體行政行為與行政法治的原則和目標明顯相悖。明確區分無效瑕疵具體行政行為和可撤銷的瑕疵具體行政行為的界限，賦予相對人對無效具體行政行為的抵制權，是社會監督行政機關依法行政的最直接的途徑，有利于推進行政法治。

2.無效的瑕疵具體行政行為和可撤銷的具體行政行為在救濟程序上有很大的差異

對于無效的瑕疵具體行政行為，相對人可自行主張或者請求作出該行政行為的主體或其上級機關宣告無效，也可向法院提起請求確認無效之訴或者撤銷之訴。無論選擇哪種救濟渠道，都不受期限的限制。而撤銷瑕疵具體行政行為則要由行政主體提起或者司法機關判定，對相對人的保護較為弱，且受到訴訟期限的限制。區分無效與可撤銷的行政行為是保護相對人免受重大而明顯的瑕疵行政行為侵害的必然選擇，使相對人處于主動的優勢地位。

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