論生態文明建設下我國農村環境保護法律制度

臧成

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

論生態文明建設下我國農村環境保護法律制度

臧成

（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州215006）

在我國環境立法中，由于城鄉二元結構的存在，往往忽視對農村環境的保護，導致農民處于環境保護的弱勢地位。尤其是近些年隨著經濟和城鎮化的步伐加快，城市工業和鄉鎮企業的迅猛發展，農村環境污染和生態破壞非常嚴重。因此，當前對于完善農村環境保護法律制度，改善農村環境，維護農民的環境權益勢在必行，這也是我國生態文明建設的目標。

生態文明建設；農村；環境保護；法律制度

黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策，并提出把生態文明建設放在突出位置。2015年中央一號文件提出要加強農村生態治理，并首次提出要加強農村法治建設。

一、我國農村環境污染現狀

我國是一個農業大國，農村問題一直是政府關注的焦點。農村人口約為6.7億，占總人口數的50.32%，農村環境的惡化直接影響6億多農民的生存。環保部發布的《2013中國環境狀況公報》顯示我國農村環境形勢不容樂觀。農村耕地質量問題凸顯，部分耕地污染較為嚴重，耕地嚴重退化；生態破壞嚴重，耕地沙化，草原退化甚至裸露；資源開采對土地的破壞令人觸目驚心；農村垃圾隨意堆放，嚴重污染水源，“目前全國有超過80%的河流受到不同程度的污染，我國農村有近億人的飲用水中大腸桿菌超標，農村居民的飲用水受到不同程度的有機污染”［1］；我國農業生產對化肥、農藥的依賴性很大，為了提高糧食的產量，大量使用農藥和化肥，對水體和土壤造成污染；農業生產中農用塑料膜的大量使用造成農村環境白色污染；農業生產中的秸稈隨意堆放或焚燒造成土壤肥力下降，污染大氣；“我國農村人口中與環境污染密切相關的惡性腫瘤死亡率逐步上升，由于環境的嚴重污染，我國農村出現了一個個驚人的‘癌癥村’”［2］。農村環境的不斷惡化嚴重危害農業的生產，影響我國經濟發展，不利于農村社會的穩定。當前，農村環境污染和生態破壞日趨嚴重，極大地沖擊了作為弱勢產業的農業和弱勢群體的農民；正在逐步地、以隱蔽或公開的方式瓦解著我國農業的基礎條件［3］。

二、我國農村環境問題的法制分析

（一）農村環境立法理念缺失

我國當前環境立法以城市為中心，“絕大多數以控制工業污染為主、以改善城市環境質量為目標，農業污染防治和農村生態環境保護的制度十分缺乏，呈現立法上的‘城鄉二元結構’”［4］，農村環境保護被邊緣化。環境立法上的“城鄉二元結構”，導致我國環境立法明顯傾向城市，有關城市環境保護的立法數量遠大于農村環境保護的數量，城市和農村在環境治理方面也是天壤之別。長期以來，我國政府對于環保的重視和投入主要集中于工業和城市污染治理，未能體現城鄉公平，城市環境的改善往往以犧牲農村環境為代價，而農村沒有得到相應的生態效益補償，與農村環境保護相關的政策法規也不夠完善［5］。導致了我國目前城市環境沒治理好，農村環境更加惡化的現象。環境立法中，農村環境保護的缺失，不利于改善我國農村日益惡化的環境問題，也不利于我國當前的新農村建設，更不符合生態文明建設的要求。

（二）農村環境保護法律不完善

我國目前已初步建立了以《環境保護法》為基本法的環境保護法律體系，但對農村環境保護還缺乏專門的法律規定，“2007年《關于加強農村環境保護工作的意見》出臺之前，我國尚沒有專門針對農村環境保護的政策”［6］。筆者在《“北大法寶”——中國法律信息總庫》數據庫中以“農村環境”為標題檢索到關于農村環境保護的行政法規有2篇，部門規章17篇。

現行有關農村環境保護的規定散見于不同的環境法律中，沒有充分考慮農村的具體情況，相當一部分內容規定的比較原則，缺乏綜合性、系統性，實踐中無法操作。如新《環境保護法》第33條提到了對農業環境的保護，推動農村環境綜合整治，第50條規定各級人民政府應當安排資金支持農村飲用水水源地保護以及廢物處理和污染防治等環境保護工作，但對于如何具體操作沒有配套法規規章的出臺；《固體廢物污染防治法》第49條規定：農村生活垃圾污染防治的具體辦法，由地方性法規規定，但部分地方性法規遲遲沒有出臺；《農業法》第八章對農業資源與農業環境保護只是作了原則性的規定，沒有配套措施的具體規定。我國現行環境法大都為城市環境保護而制定，“至今還沒有一部保護農村環境的專門性法律，對農村環保問題重視不夠，這無疑是一個重大立法缺陷”［7］。

（三）農村環境執法不到位

我國農村環境問題惡化，一個重要原因就是農村環境執法不到位。首先，環保部門設置空缺。我國環保部門只設置到縣區一級，鄉鎮一級至今沒有環保部門的派出機構，而環保部門的執法重點又是城市環境問題和工業污染，農村環境問題成了環保部門關注的盲點。其次，我國現行的環境管理體制是統一管理與分部門合作，國務院環境保護行政主管部門負責全國的環境保護工作，其他部門配合環境保護行政部門的工作。除了環保部門，水利、國土、建設、農業等部門對農村環境均有執法權。統分結合的多部門、多層次的執法管理體制，這樣形成了執法主體勢力割據的局面，致使權責不明，權力過于分散［8］，導致所有部門都有執法權，所有部門都不執法，有關農村環境保護的法律得不到貫徹執行。最后，地方政府環境責任缺失，如一些地方政府為了發展經濟，對一些未經環評的項目批準建設，環境法律執行不到位，尤其是一些污染嚴重又是地方納稅大戶的企業，當地政府往往“睜一只眼，閉一只眼”，嚴重損害了農民的環境權益。

（四）農村環保投入嚴重不足

在2009年中央設立農村環境保護專項資金管理之前，我國環保投資絕大部分用于城市環境和工業污染的治理。作為環保專項資金的排污費，由于《排污費征收使用管理條例》沒有明確規定，實踐中排污費的使用大多用于城市和工業，忽視對農村環境污染的治理，城市環境的保護嚴重犧牲農村環境利益。

農村環保投入嚴重不足導致環保基礎設施落后，仍有相當一部分的農村沒有建立污染物處理系統，生產和生活中產生的污水、垃圾等不加處理直接排放到環境中，進一步破壞農村生態系統，惡化農村環境。目前，我國農村每年產生生活垃圾約1.1億噸，其中0.7億噸未做任何處理［10］。農村環境監測站建設落后，監測設施不健全，無法充分反映農村環境的真實情況。政府環保投入忽視農村，環保基礎設施落后，使得我國農村環境治理更加困難。

（五）農民環保意識、法律意識薄弱

由于我國農村地區經濟發展較慢，受經濟基礎、生活習慣限制，農民生態意識、環保意識薄弱。我國農業生產技術不發達，為了迅速發展經濟，農民有時只注重眼前的利益，沒有積極履行環保義務，一些落后的生產行為往往造成嚴重的環境破壞，農民對于潛在的或正在發生的環境污染行為視而不見。另外，由于農村基礎教育落后，農民環境法律理念普遍不強，維權意識差，對于農村的污染行為無動于衷，難以形成對抗污染行為的力量。中央電視臺曾經曝光某地違法排放未經處理的污水，當地農民面對五顏六色的污水怵目驚心，但鮮有農民采取法律程序維護自己的環境權益，任由污水肆意排放，污染環境。農民是農村環境行為的直接參與者，也是環境污染的受害者，農民的行為對于農村環境的影響不容忽視。但農民環境意識、法律意識薄弱，對于農村污染行為聽之任之，沒有參與到環境保護中來，始終徘徊于環保“大門”之外，不利于農村環境的改善。

三、我國農村環境保護法律制度的完善

（一）樹立生態文明建設理念，推動城鄉一體化環境立法

十八大報告指出：“建設生態文明，實質上就是要建設以資源環境承載力為基礎、以自然規律為準則、以可持續發展為目標的資源節約型、環境友好型社會。”生態文明建設需要環境立法的支撐，完善環境立法是建設生態文明社會的必要條件，而在城鄉二元結構下，只注重城市環境保護，忽略農村環境立法，顯然與生態文明建設的理念背道而馳。平等是人類文明的基本信條，是政治的核心價值之一［9］。針對我國目前嚴峻的農村環境問題，立法機關應當加強農村環境立法，將城市環境立法和農村環境立法放在同等重要的位置，改變現在城鄉二元結構不平等的立法現狀。

根據我國《立法法》的規定，作為環境基本法的《環境保護法》應當是農村環境保護立法的依據。新《環境保護法》確立了“環境保護優先”的原則以及“推進生態文明建設，促進經濟社會的可持續發展”的理念，因此立法機關在制定農村環境保護法律時應以環境基本法確立的原則和理念為指導思想，摒棄過去環境立法服務于經濟社會發展為目的的思想觀念，平等分配城市和農村的立法資源，將城市和農村置于平等地位，優化農村環境，推動城鄉經濟社會一體化發展，建立環境友好型的農村經濟社會發展方式。

（二）完善農村環境保護法律體系

我國環境法律、法規中的許多法律原則和法律制度，著重反映了城市和工業的環境保護需要，并不適用于農村和農業的環境保護［10］。農村環境法律體系不健全，不利于農村環境問題的治理。由于農村環境保護有其獨特的農業生產和農村居民生活背景，因此應當從立法的層面對涉及農村環境保護的問題給予特別關注［11］。立法機關應當加強農村環境立法建設，完善農村環境保護法律體系。盡快制定《農村環境保護條例》，將農業生產污染、農村居民生活污染以及鄉鎮企業污染和畜禽養殖污染作為重點規范對象，待時機成熟時再制定《農村環境保護法》作為農村環境保護的基本法。土地是農民生存的基礎，我國目前農村土壤污染嚴重，有些地方生產的農作物甚至成為危害農民健康的“殺手”，但我國目前對于農村土壤污染防治只有零星的規定。法律只有回應了主體的需求，才有社會基礎和正當性［12］。2011年環保部出臺的《“十二五”全國環境保護法規和環境經濟政策建設規劃》中明確提出要開展《畜禽養殖污染防治條例》和《土壤環境保護法》的立法工作，當前應抓緊制定《畜禽養殖污染防治條例》和《土壤環境保護法》，彌補立法的空白。

現行污染防治法中缺乏對農村環境保護的具體規定，因此在修改相關法律時，應增加有關農村環境污染防治的規定，完善農村環境保護法律法規，使法律條文具有可操作性。新《環境保護法》有關農村環境保護的規定過于原則化，實踐中可操作性不強，需要立法機關制定配套的法律法規進行細化。我國幅員遼闊，各個地區經濟社會發展情況迥異，國家環境立法不可能涉及所有方面，地方立法機關應當充分發揮地方環境立法的補充作用，在不與上位法沖突的情況下，針對本區域的農村環境情況制定農村環境法規規章，如制定農村實施清潔生產條例或辦法、農村生態保護補償條例或辦法等，推動我國農村環境法制的創新，也為治理本行政區域的農村環境問題提供法律依據。

（三）加強農村環境執法

加強農村環境執法，首先要建立健全農村環境執法機構，根據我國目前環境行政管理部門設置的層級，筆者建議在鄉鎮設立縣或區級環保局的派出機構，派駐環保專職人員，依法管理農村環境事務。另外，在我國農村，居民自治組織在管理農村日常事務中起著承上啟下的作用，因此也可考慮賦予農村居民自治組織一定的環境管理事務的權力，協助環保派出機構的工作。其次，理順農村環境保護管理部門的職責，明確農村環境保護工作的分工。基于現行的環境保護管理部門職責的劃分，筆者建議以環保部門為主，其他部門分工配合的方式對農村環境保護加以管理。同時，也要明確執法程序和責任，提高執法效率，加大執法力度。最后，完善地方政府環境保護責任。新《環境保護法》對于地方政府環境質量責任規定得過于籠統，對于鄉鎮政府的環保職責沒有予以明確規定，也沒有明確的考核體系作為判斷標準。現階段，農村環境保護工作一定程度上還依賴地方政府的行政力量，應當盡快建立農村環境保護考核體系，明確地方鄉鎮政府的農村環境管理職責，建立地方環境質量首長負責制。引導基層村民自治組織對環境保護的重視，加強農村環境的整體保護。對于因行政不作為導致農村環境損壞的，應當依法追究相關責任人的行政責任甚至刑事責任，以確保地方鄉鎮政府環境責任的落實。

（四）環保投資向農村傾斜

我國目前農村環境污染嚴重與農村環保投入不足有著密切的關系。要解決農村環境污染和生態破壞問題，必須加大對農村環保的投入。地方各級政府應在財政中專門設立農村環境保護專項資金，對資金的使用、管理作專門的規定，建立農村環境保護財政制度，確保資金落實到位。

同時還要加強農村環保基礎設施建設，設置垃圾站點，對生活垃圾集中處理；在條件許可的情況下，建設農村排污管道和污水處理廠，對污水集中處置；發展規模化畜禽養殖，實現人畜分離，對畜禽糞便作專門化處理；發展農村沼氣，實現清潔生產；建立綠色農業補貼體系，推廣生態農業，引導農民采用先進的生產方式，逐步淘汰落后的農業生產技術；建立農村生態補償制度，鼓勵農民植樹造林，維護水土保持，恢復農村生態。建立完備的農村監測站點，更新環境監測設備，加大對環保人員的培訓，以期全面真實的掌握農村環境情況，為農村環境治理提供可靠的數據。環保投資向農村傾斜，建立完備的農村環保基礎設施，從而提高農村環境污染的防治能力，保護農民的環境權益。

（五）加強環境宣傳教育，鼓勵農民參與環境保護

農村環境保護法律的施行和環保工作的開展離不開農民的參與。要讓農民守法，首先要讓農民懂法、知法。政府、新聞媒體應多向農民宣傳環境保護法律知識，介紹環境污染帶來的嚴重后果，提高農民對環境污染的認識程度，增強農民治理環境污染的主體意識，調動農民參與環境保護的積極性。環境保護法律知識的普及，有利于農民積極維護自己合法的環境權益，一定程度上震懾環境違法行為。其次，要保證農民環境知情權的落實，從某種程度上說，農民環境知情權的落實是其他權力得以正確行使的先決條件，只有環境知情權得到充分的行使，農民的其他權力才有可能充分實現。因此，地方政府應及時公布當地環境信息情況，讓農民對生活環境有充分的了解；對于農民申請環境信息公開給予必要的幫助；完善農民申請環境信息公開的救濟方式和救濟程序。最后培育農民環保組織，鼓勵農村社區組織參與環境保護，承擔環境職責。地方政府應當為農民環保組織的建立和發展創造必要的條件，提高農村環境保護的組織化程度。20世界80年代推行的村民自治是在民主、平等的取向下建構的農村基層治理制度，體現了群眾自治、直接民主、普遍平等、基層自主等重要原則。基層自治組織與農民接觸較多，在農民群體中有一定的威信，其參與環境保護可以帶動廣大農民，使農村的環境保護工作形成一種強大的合力。

自2004年起，中央一號文件連續12年聚焦農村問題，顯示了農村對我國的重要性。然而，日益嚴重的農村環境問題則直接影響到美麗鄉村的建設，損害農民的環境權益，影響我國經濟社會的可持續發展。我國農村環境污染和生態破壞越來越嚴重，而現行環境法律對農村環境保護又重視不足，無法解決農村環境問題。因此，必須重視農村環境問題，完善我國農村環境保護法律體系，創新農村環境管理制度，縮小城鄉環境治理的差距，從根木上解決農村環境問題，維護農民的環境權益，這也是我國生態文明建設的發展方向。

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［責任編輯：鄭 男］

DF922.68

：A

：1008-7966（2015）03-0109-03

2015-02-12

臧成（1989-），男，江蘇宿遷人，2013級環境與資源保護法學專業研究生。