淺析立案登記制度及其影響

劉立群

（中國政法大學，北京 100088）

一、對原有立案制度的反思

（一）立案審查制度之弊端

我國一直實行立案審查制度。原告起訴有可能引發民事訴訟程序，但可能不等于現實。由可能變成現實的中間階段，即人民法院對起訴的審查[1]。當事人到法院起訴，不僅要滿足形式要求，還要達到法院一系列實質審查標準，起訴要件與訴訟要件混淆，使得我國司法程序啟動門檻過高；1992年修訂的《民事訴訟法》單獨設立了立案庭，在形式上完成了立審分離。但長期以來立案庭與審判庭功能交叉、立案過程中實質審查對審判權的沖擊等一直飽受詬病；而且，立案審查權逐漸演變成一種行政性權力。實踐中，不少法院在年底時，為保障結案率而不予立案，告知當事人年后再訴；對于新型、復雜或有重大影響的案件，法院為擺脫責任，也不予立案；法院單方面決定是否立案，已對當事人的訴權和程序參與權造成了極大的損害，也極大地損害了法院的權威和司法公信力，客觀上催生了我國信訪、上訪不斷，當事人不相信司法審判而采取其他非正常手段解決糾紛。根據訴訟法基本理論，訴訟程序應以保障訴權、便民高效為主旨，現有的民事立案審查制度與上述主旨產生了諸多沖突，進行改革勢在必行。

（二）案由制度之弊端

案由制度可謂中國之獨創。一位德國學者在中國考察期間對中國法院能夠迅速統計出各類案件的數量而感到驚嘆。筆者并不否認案由制度的正面價值，不可否認，案由制度對于案件的分類管理確實功勞不小，但是其應僅為案件分類的參考標準。然而，自2007年《民事案由制度》頒布以來，案由卻已經成為法院受理案件的標準。法院在受理案件時，對那些不符合案由規定的案件，則采取不予受理的做法。隨著社會、經濟的發展，人們關注的焦點已不再是傳統意義上的財產、人身等權益，環境、精神、文化等也受到了更多的關注，催生了許多新型民事案件，若一味機械地適用案由制度，勢必將本應受到法律保護的權利拒之門外，也與立案登記制度相沖突。而且實踐中當事人往往采取更改案由的方法，針對同一標的提起雙重起訴，使得對方當事人不斷地卷入糾紛之中，損害了司法穩定性和權威性。不得不說，立案審查制與案由制度可謂立案難的兩大動因。

（三）立案標準不一

由于我國實行立案審查制，根據《民事訴訟法》的相關規定，法院在受理案件時就要對“當事人是否與案件具有利害關系”、“是否屬于法院管轄”、“證據材料是否充分”等實體要件進行審查，但是我國各地區司法發展狀況不同，司法水平參差不齊，而且各地區法院還會自行出臺立案標準，對立案材料的審查予以規定。這就導致了不同的法院在進行審查的過程中，審查的標準差別很大。而且，在涉及跨省市的案件中，法院存在著地方保護主義，為搶管轄權而放寬受理標準。法院在受理案件時任意性較大，缺少客觀統一的標準。

二、立案登記制度的理論基礎

為解決上述種種問題，學界早有改革立案制度，代之以立案登記制度的呼聲。從世界范圍內看，國外司法實踐中，也多為立案登記制度，如在美國，當事人只需在法院填寫固定格式的表格（多為當事人基本信息等）即可登記立案，而不需實質審查。從理論層面考量，立案登記制度也更能滿足保障當事人訴權行使、實現程序正義等民事訴訟的價值追求。

（一）訴權理論

訴權是當事人在合法權益受到侵害時，享有提起訴訟或者應訴，并要求法院行使審判權以保護民事權益的權利。訴權是憲法所應予保障的一項基本權利[2]。無救濟則無權利，對訴權的保障程度與國家的發展進步及民主化程度息息相關。關于訴權理論，存在許多學說，諸如私法訴權說、抽象訴權說、本案判決請求說、司法行為請求說等。我國大陸民事訴訟法學界的通說為二元訴權說，所謂訴權二元說是指訴權具有在程序意義和實體意義雙重含義[3]。程序意義上的訴權包括起訴權、應訴權等；實體意義的訴權包括勝訴權、反訴權。其中起訴權居于核心地位。民事訴訟堅持不告不理的原則，起訴權的行使以及當事人起訴權之行使能夠得到多大程度的保障，決定了當事人的合法權益能得到多大程度的保障。司法制度的改革，應將訴權保障作為出發點和落腳點。因此，對于公民起訴權的行使應給予更多的保障而非限制。立案制度作為連接當事人起訴與審判權行使的橋梁，在其制度設置上，應將保護當事人訴權行使作為首要的原則，而不能在當事人請求司法保護的第一階段就主觀性的設置一道圍墻，將當事人拒之門外。反觀實務界的反對聲音，諸如會造成司法資源浪費、當事人訴權濫用、增加訴訟壓力及降低訴訟效率等，實有本末倒置之嫌。筆者認為，上述問題的確存在也要解決，但不應以犧牲對當事人的訴權保護為代價。

（二）接近司法理論

何謂接近司法，筆者認為可用卡佩萊蒂教授的觀點對其解釋，即“促進法律及政治制度，其權利、利益及其保護，為所有人實效性的接觸”。自20世紀50、60年代以來，接近司法已經成為世界范圍內司法改革的目標及指導原則。卡佩萊蒂教授認為，影響當事人接近司法的因素主要有法院成本、經濟負擔、訴訟遲延、小額請求、律師費用等。我國長久以來實行的立案審查制度不僅提高了當事人利用司法權的門檻，而且在一定程度上造成了訴訟遲延。根據現有立法，法院在立案時即可因當事人主體不適格或管轄權問題等單方面做出裁定，剝奪了當事人的程序參與權，當事人不斷地上訴、申訴，導致案件在立案階段就久拖不決。因此，立案階段去行政化，將涉及案件的實體問題交由審判庭處理，并賦予當事人以充分的參與權就成了必然要求。縱觀近年來民事訴訟法修改的趨勢，小額訴訟的規定、公益訴訟的納入等都是對接近司法原則的回應，而在立案制度的設置上，筆者認為也應以此為導向，去除立案階段的實體審查，打開接近司法的大門。

（三）保障程序正義

美國大法官道格拉斯曾說過：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的區別”。程序正義是結果正當的必要條件。在我國長期的司法理論與實踐中，一直受到“重實體、輕程序”觀念的影響，程序正義觀念相對淡薄，但是在近些年的法治建設中，程序正義越來越受到人們的關注。程序正義的基本要求包括：法律在具體運行中充分保障每個人的權益；每個當事人都能得到充分地表達自己觀點的機會；法官客觀中立；程序運行公開透明；為當事人提供救濟；等等。遺憾的是，在原有的立案審查制度中，關于當事人是否具有訴的利益、管轄權問題、證據問題等實體性問題均是在雙方當事人未能充分參與的情況下，由法院單方決定，缺乏程序的公開性，剝奪了當事人的程序參與權，不僅沒有達到息訟止爭的目的，反而增加了當事人的不滿情緒，降低了司法的公信力，也對后續的案件審理造成了不必要的障礙。因此，將涉及當事人實體利益的問題，交由審判庭處理，賦予當事人充分參與陳述的機會，才符合程序正義的要求。

三、立案制度改革的影響——相關制度的改革

民事訴訟程序，從立案、審前準備到開庭審理、做出裁判是一個完整且內在邏輯關系嚴密的程序，可謂牽一發而動全身。立案登記不僅是立案制度的變革，更是引發民事訴訟全面變革的一個契機。將立案制度改為登記制后，原來由立案庭承擔的一部分審查工作則出現了空位。另一方面，我國現有審前程序，過于簡單粗糙，非但不能保證庭審的高效進行，而且若不進行相應改革，會對立案登記制度的推行構成阻力。而且，我國現有制度中，尚有一些與立案登記制度相沖突之處。因此，為完善民事訴訟的整體程序，保障立案登記制度的功效發揮，還應進行以下配套措施的改革。

（一）明確立案庭職能，貫徹立審分離原則

雖然自1992年《民事訴訟法》頒布以來，我國在法院的機構設置上增設了立案庭，在形式上完成了立審分離。但是長期以來，立案審查與案件審理分庭抗禮，立審分離只得流于形式。因此，在起訴階段，法院只進行形式上的審查[4]，將立案庭的實體審查權剝離出去，由審判庭統一決定實質問題，走向真正意義上的立審分離，才符合審判的規律和司法的內在要求[5]。剝離后的立案庭的功能應限定于：案件登記、案件分配、移交訴訟材料、訴訟文書送達等程序性事宜。立案庭職能轉變后，也避免了實踐中“不予受理”、“駁回起訴”裁定相矛盾情形，即對不符合法院受理的案件進行處理，不再適用不予受理裁定，而統一適用由審判庭做出的駁回起訴裁定。

（二）完善審前程序

我國現有審判庭的功能主要局限于庭審工作。實行立案登記、將立案庭的職能限定于程序性事宜之后，關于被告人答辯、證據問題等實體問題統一由審判庭處理。為應對工作范圍的擴大、避免審判庭工作陷入混亂，保障訴訟程序的有序進行，在立案制度改革的同時，必須完善立案與庭審之間的銜接——審前程序，以保障程序的連貫性和完整性。透過比較法研究，尤其是德、日等國對審前程序的探索和改革表明，獨立的審前程序應具備以下功能：分流案件；整合爭點；固定證據；促進糾紛的合意解決。基于以上觀點，結合立案登記制度，完善我國審前程序應從以下幾點著手：

1.完善程序分流制度

起訴到法院的案件數量眾多且種類繁雜，為避免案件積壓，造成訴訟遲延，就必須要對案件進行分流處理。2012年新修改的《民事訴訟法》第133條新增程序分流制度，從“督促程序”、“調解”、“簡易或普通程序”、“證據交換”四個方面加以規定，但并未明確應由立案庭還是審判庭來負責。此外針對民訴法第124條規定的特殊情況的處理，現有司法實踐，是由立案庭進行處理。但是筆者認為，上述程序都涉及當事人的實體權利，已超出了形式審查的范疇，與立案登記之要求相悖。基于程序正義之要求，上述問題均應在充分聽取當事人意見的基礎上做出處理，因此應由審判庭對上述問題進行判斷，這樣不僅在程序上更具有連貫性和一致性，更能保障當事人的程序參與權。因此，在立案登記制度下，應將民訴法第124條、第133條規定的情形統一由審判庭在對案件進行分流時處理。

2.建立審前對話機制

兩大法系在具體的審前程序上雖然不盡相同，但是卻有許多共同的東西，其中一點就是對話機制[6]。正如傅郁林教授所言，無論程序如何設置，都應保障當事人的程序參與權。因此，審前程序改革，由審判庭主導，其根本在于讓當事人充分參與，保障民事訴訟的程序正義，構建對話機制。

（1）建立強制答辯制度。我國雖然規定了被告人應當答辯，但并未規定被告人不答辯的不利后果，未答辯也不影響法院開庭。實踐中，立案庭向被告送達了起訴書、應訴通知書等材料后，將案件移交至審判庭，對當事人是否答辯甚少關心，缺少對當事人答辯的監督。當事人在答辯期故意拒絕答辯，而在開庭時，提出新的抗辯、主張甚至當庭提出反訴，造成訴訟突襲，拖延訴訟進程。美國大法官特雷勒曾說，真實最可能發現在訴訟一方合理地了解另一方時，而不是在突襲中。因此，針對我國答辯制度的完善，不僅要由審判庭進行監督指導，還要規定如果被告人未在規定的時間內進行答辯，則失去了在庭審中再次提出抗辯或主張的權利；同時，為了避免虛假答辯，應當明確規定當事人的訴辯內容對以后的訴訟活動具有法律上的約束力，不得與之沖突，否則無效[7]。通過給當事人施加必要的動力和壓力，促使當事人積極作為，推動訴訟進程，進而使得案件事實而不是證據突襲或者訴訟技巧成為判決的基礎。

（2）建立審判庭主導的證據交換制度。證據是訴訟的靈魂。前文已經明確立案登記制度要求立案環節只進行形式審查，因此證據審查權必須統一歸于審判庭，這就為我國建立完善的證據交換制度奠定了基礎。因為，在原有的立案審查制中，法院在立案時已對當事人的證據材料進行了初步審查，審前再次要求當事人提交證據或告知其證據不合法，法院處理前后矛盾，會造成當事人的抵觸與不服；而且在原有體制中，也很難保證被告能夠積極地提供證據。因此，在證據審查的基礎上，結合舉證時限制度，組織當事人進行證據交換，更有利于訴訟活動的開展。而就證據交換的組織主體而言，雖然我國現有立法賦予了當事人申請證據交換的權利，但是出于種種利益考慮，當事人往往怠于行使。就法院而言，立法賦予了法院極大的自由裁量權。實踐中，證據交換很少應用，許多案件在開庭時仍不能固定爭點，與案件無太多聯系的材料與無爭議的證據也要當庭質證，庭審盲目而拖沓。為保證庭審高質高效的進行，將審前進行證據交換確定為訴訟的必要環節并由審判庭組織，確定當事人必須在證據交換時提交證據，否則不得在庭審中再次提出的證據失權制度，借以固定爭點和證據、形成審理對象則顯得十分必要。

3.完善證據收集制度

證據收集制度看似與立案登記制度風馬牛不相及，但民事訴訟是一個環環相扣的完整體系。如果不能對當事人的取證能力進行充分的保障，當事人收集證據時困難重重，甚至根本無法獲得有利于自己的證據，則證據失權與證據交換制度也就無從談起。由于我國并未賦予當事人調查取證的權利，也未實行律師強制代理制度，當事人取證能力較弱。《證據規定》雖有當事人申請法院調查取證的權利，但其立法層級較低，且將當事人申請調取證據的范圍限定于“國家有關部門保存須人民法院依職權調取的證據”及“涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據”，當事人可以申請調取證據的范圍過于狹小。雖然《證據規定》也有“其他因當事人客觀原因不能自行收集的其他材料”進行兜底性規定，但是實踐中，法院往往以舉證責任為借口，對未負舉證責任的當事人提出的申請和證據怠于調查和核查，法院調取證據名存實亡。為改變現狀，筆者建議建立法院令狀制度，即在當事人無法自行向對方當事人或者第三人處收集證據時，可以請求法院簽發令狀，要求對方當事人或第三人提交證據[8]。當然，令狀的簽發必須限定在一定的范圍內，即對查明案件事實有重要意義的事實，以避免當事人濫用權力，增加法院訟累。

四、結語

任何改革都是舉步維艱的。既受到固有觀念的束縛，又受到未知因素的影響，但是我們不能因此就止步不前。中國的司法改革，需要勇氣，也需要智慧。既要善于借鑒，又要敢于創新。在立案審查制度飽受詬病之時，改革已勢在必行。而立案制度的改革，也勢必會對民事訴訟的整體架構構成沖擊。改變民事訴訟立案難之現狀，結合民事訴訟目的與價值，立足于當事人權益保障、案件真實發現與程序正義價值，將立案登記制度與其他制度相配合，必會給我國民事訴訟制度帶來新的發展。

[1]常怡.民事訴訟法學[M].北京：中國政法大學出版社，2012：245.

[2]江偉.民事訴訟法專論[M].北京：中國人民大學出版社，2005：69.

[3]田平安.民事訴訟法學研究[M].北京：高等教育出版社，2008：46.

[4]孫永亮.我國民事訴訟立案審查制度的重構[J].西安建筑科技大學學報，2011，（4）.

[5]傅郁林.中國民事訴訟立案程序的功能與結構[J].法學家，2011，（2）.

[6]宋朝武.公正高效權威視野下的司法制度改革[M].北京：中國人民公安大學出版社，2013：66.

[7]湯維建.論構建我國民事訴訟中的自足性審前程序——審前程序和庭審程序并立的改革觀[J].政法論壇，2004，（4）.

[8]肖建華.民事訴訟立法研討與理論探索[M].北京：法律出版社，2008：188.