重大突發事件中公民知情權的保障

楊 妮

（山東大學法學院,濟南 250100）

一、中國已步入風險社會

德國著名社會學家烏爾里希·貝克在1986年提出了“風險社會”的概念，他指出：“在現代化進程中，生產力的指數式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的狀態?！盵1]隨著生產力的發展，世界上大多數國家逐步或者已經邁入風險社會。中國進入新世紀以來,突發公共事件特別突發群體性事件呈現高發狀態。據2005年《社會藍皮書》記載,從1993年到2003年十年間,中國發生的群體性事件數量由每年1萬起增加到每年6萬起,參與人數也由起初的約73萬增加到307萬。到2007年,突發群體性事件已超過8萬起,2009年則超過10萬起[2]。至于一般的突發公共事件則已不勝枚舉。僅2013年一年發生的引起社會廣泛關注的突發性事件就有：云南趙家溝山體滑坡事件；全國多省份發生人感染禽流感；四川雅安發生7.0級地震；吉林寶源豐禽業公司火災、廈門公交車失火事件；四川暴雨、浙江余姚水災；青島輸油管道爆炸等這一系列突發公共事件和突發群體性事件的發生,最清晰地表明:中國已經進入了“風險社會”。

2011年3月日本的核泄露事件引起了全世界的關注，核泄露中民眾對核泄露影響的知情需求引起了世界人民的關注，時隔兩年后2013年3月的馬航事件中，涉事旅客家屬對馬來西亞官方信息公開時間、信息真實性提出了種種質疑，進一步引發了在重大突發事件中知情權保障的關注。中國作為已經步入風險社會的國家之一，面對頻繁出現的重大突發事件給人民人身、財產帶來的損失，人民關注的焦點不僅僅是如何預防事故的發生，針對事件本身，人們更多的希望明確事故發生原因、處理方案、處理資金的使用情況等信息。人民在多大程度上能夠對重大突發事件相關信息知曉，取決于我國法律制度對知情權的保障程度。

二、我國幾起重大突發事件中對知情權的保障

（一）“非典”官方“撒謊”

2003年初，“非典”這一突如其來的災難從廣東爆發迅速席卷全國，短短幾個月的時間，我國大部分省市受到了不可逆轉的影響，造成了5327人感染，349人死亡的嚴重后果。疫情蔓延速度之快、影響之廣固然有其客觀因素，但是人為因素在這次事件中則起到了推波助瀾的作用。

“非典”爆發初期，部分地區官員對疫情的發展沒有一個正確的認識，從而錯過了最佳控制時期，引發了疫情蔓延。作為疫情最早出現的廣東，早在2002年底就有病例出現，但為了避免引起民眾恐慌，廣東政府封鎖了疫情信息，并禁止媒體過度渲染性的報道。到2003年2月中國政府開始向世界衛生組織通報疫情，但是只提供了廣東的發表情況。直到4月3日時任衛生部部長張文康還表示疫情得到了有效控制，在中國、北京工作、旅游是安全的。到4月19日時任國家總理的溫家寶才正式對地方官員發出警告，瞞報疫情將受到嚴厲的處分，次日政府召開發布會，北京的疫情由之前的19例驟增到299例。直到這時民眾才意識到疫情的嚴重性?！胺堑洹笔录?，公民的知情權并沒有得到充分的實現，在疫情剛剛出現在廣東省后，地方政府并沒有及時將疫情的相關信息公布，也沒有及時上報中央政府，最終造成疫情迅速蔓延至全國。當疫情蔓延后，中央政府也沒有利用主流媒體及時有效公布關于“非典”的權威信息，致使謠言四起。社會上充斥著喝綠豆水可以預防傳染，板藍根被哄搶也是謠言占據社會輿論市場的表現，權威聲音的缺位使得謠言有了可乘之機。

（二）汶川地震時期信息公開態度的轉變

距“非典”事件的五年后的2008年5月12日，位于中國四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣境內發生了8.0級地震。這一次的抗震救災取得了巨大成功，可以說這是總結“非典”以來突發事件的經驗教訓，使得天災之后并沒有發生人禍。

汶川地震后，央視等主流媒體對災情進行了全面客觀的報道，對于災情的最新情況、遇難人數、賑災物資等重要信息采取滾動發布信息的模式進行公布。據災后報道除因道路阻塞等災情導致的仍無法抵達震中的區域外，海內外的救援力量幾乎同步地了解到過去處在“敏感地帶”的災情信息和救援情況。總結了“非典”等重大突發事件的教訓，汶川地震過程中，在出現謠言后，政府及時予以正面回應，防止了謠言帶來的社會恐慌?？梢哉f，汶川地震中，公民的知情權得到了極大的滿足。特別突出的是，在汶川地震中，政府在抗震救災的同時，邀請權威專家對地震相關的科普知識，在中小學里開展緊急情況下逃生演練，提高了全民的安全意識。

（三）抗擊埃博拉病毒中國政府大國形象的樹立

埃博拉病毒作為人類迄今為止致死率最高的病毒之一，在2014年初爆發西非后，中國主流就對有關疫情的信息進行了報道，在3月24日，中國駐幾內亞使館24日緊急提示：在當地的中國公民應加強防范，勤洗手，勤消毒，講究個人衛生，近期盡量減少外出，盡量避免前往疫區和人群密集地區，如有頭痛發熱等疑似癥狀應及時就醫。中國駐疫情發生國的使館也通過電話、微信、網站等形式提醒中國公民注意個人衛生，做好防范工作。由于中非交流頻繁，在國民出現了疫情有可能傳入中國后，中國疾控中心負責人就該問題及時做出回應，對病毒的傳播方式、病毒的認識程度以及相關的預防工作進行了介紹，指出“有傳入的風險，但在我國爆發的風險極低”。相關出入境部門也加大了檢測力度，嚴控輸入病例、檢測入境動物，排除攜帶病毒的動物進入我國境內。為了預防出現社會恐慌，央視等主流媒體第一時間介紹埃博拉病毒在非情況、中國在非醫護人員身體狀況以及國內情況。

在這場世界共同抗擊病毒的過程中，中國政府采取正面面對并積極回應的態度，對容易引發恐慌的信息不是采取隱瞞以求得一時的安定，而是讓公眾知曉的前提之下進行科學的解釋。面對比非典病毒更加嚴重的埃博拉病毒，由于政府的及時信息發布和科學的引導，基本上沒有出現過度的恐慌和謠言，形成了全民互動的抗擊局面。

三、我國法律制度對知情權保障的評析

（一）我國憲法并未直接確認公民的知情權

我國憲法并沒有對公民知情權作出明確規定，贊同公民知情權是一項憲法性權利的學者認為，知情權的法理依據是隱含在憲法之中并通過其他法律規范表現出來的。正如有學者提出：“雖然有人以‘沒有明示性法律規定提及知情權’為由,用一副得意洋洋的表情論述說沒有這項權利,但這是否定憲法基礎的謬論”[3]。筆者贊同知情權屬于憲法性權利最根本的理由是知情權具有憲法保障的必要性。人類進入現代社會后彼此之間聯系日益緊密，國家、社會、個人利益相互交織。國家活動、社會活動更加深刻地影響著每一個體的生存和發展。然而民主參與的前提首先是知情。只有對國家事務和社會事務充分地知情才能有效地實現參與，實現對國家社會的民主管理。無論是生存權、發展權，還是民主參與權都是憲法明確規定的憲法性權利，而作為這些權利的前提性條件，只有獲得憲法保障才能真正實現其獨立價值，與其他權利產生良性互動。

公民知情權作為一項憲法性權利，理應由憲法或憲法性法律確認，但我國現行憲法并未對公民知情權作出明確規定，造成了對公民知情權保障的不足。首先，憲法確認的缺失導致知情權的憲法性地位存在爭議。雖然眾多學者從不同的角度論證了知情權屬于憲法性權利，但是實踐中仍有學者對此持不同觀點。有學者認為，“知情權還只是一個學理性的概念,在我國的法制中并不是一項法定的權利”，知情權并非憲法性基本權利。知情權在很大程度上只是隨著信息公開制度的廣泛實行而出現并不斷被充實的權利稱謂,其憲法權利屬性仍未確定[4]。其次，造成對知情權保障科學性較差。對于知情權散見于相關的部門法規范，部分知情權的保障制度如信息公開制度主要體現在一些行政法規、規章之中，相關立法不統一，銜接性差。立法體系的不科學造成了對知情權的內容規定的不完整，缺乏科學性。

（二）我國當前信息公開制度對知情權保障的不足

1.對主動公開的不合理限制

《信息公開條例》第9條規定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。”該條規定了行政機關主動公開信息的范圍，除了第三種情況相對具體之外，其他三種情形都不同程度存在著不確定性，具體什么信息屬于涉及切身利益、需要公眾廣泛知曉或參與都需要行政機關自身判斷，而行政機關除了代表國家、公共利益之外，也有自身的利益需要，單憑行政機關自身裁量，很難確保公正性。

《政府信息公開條例》第14條規定:“行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制,明確審查的程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。”按照該規定，行政機關每公開一項信息之前都需要進行保密審查，在不能確定是否公開時，要報主管部門或者同級保密工作部門確定，而主管部門或者保密工作部門確定的依據，法律并未做出明確規定。由此得知，我國信息公開制度是以保密制度為前提，從而大大縮小了信息公開的范圍，也使《信息公開條例》的效果大打折扣。

2.對依申請公開的不合理限制

《信息公開條例》第13條規定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！痹摋l明示了申請政府信息公開的目的性條件：自身生產、生活、科研等特殊需要。這一目的性條件實際上使得申請者的地位更加被動。申請者在申請相關信息要基于生產、生活、科研等特殊需要，沒有這些需要僅是滿足知情的申請是不符合申請條件的，對于被申請信息是否公開則完全由行政機關決定，這就大大縮小申請主體的范圍，也將可以申請公開的信息范圍進一步縮小。對于申請主體申請的信息是否符合基于生活、生產、科研等特殊需要，認定權也是在行政機關，而“是否有關”法律并沒有確切的衡量標準，賦予了行政機關極大的自由裁量權。難免演變為行政機關規避公開對自己不利的信息的有力手段，使得原本應該向社會公開的信息由于行政機關的趨利避害而得不到公開[5]。

四、完善重大突發事件知情權保障建議

（一）明確重大突發事件中公民知情權的憲法地位

《信息公開條例》集中具體地保障了公民的知情權，但是作為行政法規其法律位階較低，在實踐中對知情權的保障存在著不足。目前，我國多部法律、行政法規、行政規章體現并對公民知情權提供了法律保障，但都局限于社會生活的某一方面，并未全面宏觀地對公民知情權作出規范。憲法作為一國的根本大法，是其他法律規范的制定依據，只有將知情權入憲，才能為公民知情權提供終極法律保障。

近年來，我國遭受重大突發事件的風險不斷增長，不僅面臨著傳統的自然災害的侵襲，技術災害、生物危機、恐怖主義等新型災害也對社會生活產生了深遠影響。隨著科技的發展，社會聯系日益緊密，當某一重大突發事件發生時，事件的影響可能波及全社會，勢必會引起社會的高度關注。知情權入憲能夠為重大突發事件中公民知情提供最高級別的法律依據。權利的另一對立面就是義務，知情權入憲就要求行政機關履行信息公開義務，也體現了執政黨面對突發事件的執政能力，是政府科學執政、民主執政的關鍵。

（二）完善有關重大突發事件中信息公開的規范性文件

現行法律制度中對公民知情權的保護主要體現在相關的部門法中，主要保障社會生活某一領域中公民知情權，而《信息公開條例》等相應的行政法規以及地方性立法則是規定行政機關一般性的信息公開義務。在發生重大突發事件后，公民通過何種途徑滿足自身知情的需要，行政機關負有何種信息公開義務，只能遵循一般性的法律規定。知情權入憲也只提高知情權的法律保障地位，并未對重大突發事件中知情權的具體問題作出規定。因此，有必要對公民知情權在突發事件中的具體法律制度加以細化。

立法現行，能動立法是法治國家的重要立法模式，對于重大突發事件中公民知情權的保障也需要立法的引導。《突發事件應對法》，是我國應急工作的法律基礎，通過法律的形式統一了我國突發事件應對的各項工作，建立了一個比較系統的應對突發事件的制度體系[6]。《突發事件應對法》第11條規定：“公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作?！痹摋l體現了對公民知情權的認可，但該部法律規范側重的是應對突發事件各級行政機關以及公民、社會組織的各項權力、工作程序等，并沒有對行政機關在應對突發事件過程中的信息公開義務作出明確規定。在今后的立法中，應當將突發事件進一步細化，建立類型化的應急管理制度，并設立專章?？顚ν话l事件中行政機關的信息公開義務和公民的知情權作出明確規定。針對不同等級的突發事件，規定不同的信息公開范圍和程序，對于一些重大突發事件可以適當簡化相應的應急程序，便于信息的快速、便捷傳遞。

政府信息公開制度作為公民知情權的相對方，是保障構建完整的公民知情權法律保障體系必不可少的組成部分。重大突發事件中公民知情權的保障也需要政府信息公開制度作基礎。我國現行的《信息公開條例》及其配套的規范文件均屬于行政法規，其法律位階較低。同時，作為信息公開的立法主體，其所立之法必然會對自身利益進行考量，從而侵害公民知情權。應當積極推動立法機關制定統一的《政府信息公開法》，并對《保密法》進行必要的、系統的梳理，將政府的信息公開義務通過法律的形式予以確定，打破信息公開的各項壁壘，形成相互協調、配套實施的法律制度，從而在突發事件中發揮法律實效。

（三）健全重大突發事件公民知情權的監督救濟機制

無救濟的權利是脆弱的，缺乏救濟的權利很難發揮公民權益保障的作用，知情權的實現同樣需要健全其救濟制度，才能使知情權得到真正的實現。重大突發事件中知情權的保障需要政府履行信息公開的義務，因此在研究其救濟制度時，應該從行政救濟制度開始?，F行的行政救濟制度并未將保障公民知情權納入救濟范圍，雖然《行政復議法》列舉了十一項可以納入復議范圍的行政行為的類型，但是都未明確涉及公民的知情權，最后一項的兜底條款“其他具體行政行為”也不能必然推導出涉及公民知情權的行為。因此，筆者建議將政府不履行或者不適當履行信息公開義務從而侵犯公民知情權的行政行為納入行政復議的受案范圍，在制度的設計上，考慮到重大突發事件的特殊性，應當制定相應的特別程序，為重大突發事件中公民知情權的保障提供相應的行政救濟。

司法救濟是公民權利救濟的最后一道防線，知情權的保障也應考慮建立相應的司法救濟制度。應該增設侵犯公民知情權的行政訴訟，將侵害公民知情權的行政行為納入行政訴訟的收案范圍。另外，有些重大突發事件波及范圍廣，社會影響大，不僅會造成公民私權利的損害，也可能侵害社會公共利益，加之信息公開的開放性，有必要建立行政公益訴訟，在實現公民知情權救濟的同時維護社會利益，實現公平正義。在責任的承擔上，應該建立國家賠償制度，使對權利的救濟落到實處。

[1][德]烏爾里?！へ惪?風險社會[M].何博聞，譯.南京:譯林出版社，2004:15.

[2]童兵.突發群體性事件和新聞傳媒的社會使命[J].當代傳播，2010，（6）.

[3]呂艷濱，章忱.知情權若干問題研究[C]//中國法學會憲法學研究會.憲法研究（第一卷）北京:法律出版社，2002：511.

[4]劉藝.知情權的權利屬性探討[J].現代法學，2004，（2）.

[5]戚紅梅.我國政府信息豁免公開制度研究[D].蘇州大學，2013.

[6]莫紀宏.突發事件應對法及其完善的相關思考[J].理論視野，2009，（4）.