當代中國公共治理理論有效適用：基本方向、工具選擇與責任認知

魏崇輝

（南京航空航天大學 人文學院，江蘇 南京211106）

公共治理理論在當代中國的適用主要是實踐領域。但是，這并不否認其方法論意義和價值。論證與應對真問題，運用切合邏輯的透析理路是公共治理研究的應然之義。追索公共治理理論有效適用的基本方向、工具選擇與責任認知的過程是探尋本土化先進理論可行路徑的過程。

一、公共治理理論有效適用的基本方向：改革視域的宏觀考量

“治理”（governance）核心意涵是“多元主體與多中心的共同管理”。中西方適用公共治理理論的語境是根本不同的。西方的公共治理理論是在滿足實踐訴求并在實踐推動之下產生的，是在政府、市場與社會各自成熟“過度”與互相對立沖突之后的理性反思。而當代中國適用公共治理理論的基本語境是，政府、市場與社會都沒有找準自身定位而各自之間又走向了非理性對立沖突。西方的公共治理理論適用更多是為了應對政府失敗、市場失敗，尋求多元主體之間的有效互動。而中國則是在尋求多元主體之間有效互動的過程中，倒逼政府、市場與社會自身的問題以謀求準確定位。當代中國對公共治理理論的適用，既包含有這一內涵，更加有通過對該理論的適用倒逼問題以建設現代國家（state building）與保障公民基本權利的內容。簡言之，公共治理理論有效適用的基本方向是實現建設現代國家與保障公民基本權利的和諧共進。

第一，公共治理理論適用的基本背景：核心問題與價值導向。誠然，中國的改革（包含政治體制改革）取得了重大進展。但是，不容忽視的是，其一，權力的監督這一核心問題依然沒有得到制度化與法治化的解決。權力使用者向“所有者”的移位乃至換位普遍存在，恣意妄為濫用公共權力謀取私人利益普遍存在。政府的“越位”、“缺位”與“錯位”大量存在。中國的歷史傳統、當前中國所處的特定發展階段及在此階段社會與制度的成熟程度等因素，決定政府在相當長時間里將是公共治理理論有效適用的主導性治理主體，是多中心的“中心”。在私人權利受到非法侵害之后，為了維持社會的“穩定”，公共權力往往以經濟利益作為事態平息的籌碼，在此過程中，中國人行為的邏輯漸次得以轉變，原則底線進而無限下移，雖然這可以成功化解表面危機，但是，在此過程中，金錢愈發成為判斷一個人成功的標準。其二，正向價值觀的塑造任重道遠。公共治理蘊含價值成分，受價值觀的指引。什么樣的公共治理反應什么樣的價值觀，有什么樣的價值觀就有什么樣的公共治理。資本主義國家的公共治理反應的是資本主義的價值觀，社會主義價值觀指導社會主義國家的公共治理。黨的十八大報告明確提出了社會主義核心價值觀，強調要“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善”。但是，在公共治理中，與正向價值觀相違背的言論與行為并不鮮見。政府在公共治理中的言論與行為不僅僅關涉到公共治理本身，更加首先是對社會主義核心價值觀的踐行。不能將價值觀領域的混亂簡單地歸結于所謂多元沖擊，并因此展開一味地口誅筆伐。價值觀領域的問題在中國文化視域中來看，更多還是公共治理主體尤其是政府的問題。

第二，公共治理理論有效適用的基本方向：建設現代國家與保障公民基本權利的和諧共進。這里需要強調的是，在適用西方先進理論中固然要克服唯西方的治理思維方式，但是也絕不能矯枉過正，因為不管是統計數據還是切身體驗都告訴我們，執政黨在當代中國具有絕對的權威。盡管遭受了嚴重貪腐給予執政的威脅，但是這依然不足以危及執政地位。而對西方治理思維方式的極端化拒斥往往同時成為拒斥公共治理適用的理由和借口。對于公共治理理論的有效適用，上文已經論及，其至少可以在倒逼政府、市場與社會自身的問題以謀求準確定位上發揮作用。其一，現代國家建設的中國體驗：保障公民基本權利的過程。改革以來，學界對現代國家建設展開了富有成效的研究，取得了豐碩的成果。[1]基于現有成果，筆者比較贊同，政府主導改革與轉型的特質在中國未曾改變，盡管改革開放以來政府向社會釋放了權力。當前政府主導表現為政府相對于社會經濟生活所擔負的創新、指引、推動、平衡、保護的重大責任。[2]基本政治秩序穩固的情況下，建設現代國家主要有兩個路徑：頂層設計與外部壓力，分別從縱橫兩個角度促成現代國家建設。從這一角度出發來看，后發國家再為嚴苛的高壓反腐都不為過，而更為重要的是，高壓反腐的頂層設計的同時需要保障公民基本權利以引導外部壓力的成長與成熟，進而推進現代國家建設。應然層面，現代國家建設與公民基本權利保障是統一的。現代國家建設包含有公民基本權利保障的內容。每個公民基本權利得以保障反過來可以推進現代國家建設。這里不能回避的是，到底當代中國公民基本權利是什么？哪些權利是最基本的？但本文無意對此做進一步探究。本文想強調的是，通過高壓反腐形成對保障公民基本權利的警示效應使得政府在公共治理中趨向公共利益是切實可行的權利保障之路，雖然這一過程中會有反復，會有侵害。其二，建設現代國家與保障公民基本權利的和諧共進：走向良性公共治理。西方發達國家，公共治理理論及其實踐在現代國家得以建設與公民基本權利得以保障的基礎之上生動呈現。理論與實踐相得益彰。而當代中國語境下公共治理則在應對現代化任務的同時要治療現代化弊病。各行為主體自身功能還未能健康形塑，還要應對功能過度發揮引致的失敗。

二、公共治理理論有效適用中的工具選擇：必要性與現實性

與新公共管理運動主要關注政府內部管理不同，公共治理理論更注重多元主體及其互動。那么主體及其互動體現在哪里？公共治理根本上是個實踐性的議題。至少可以啟發實踐是公共治理研究的基本存在依托。但是，現有公共治理研究彌漫著超越實際自說自話的氣息。方法論上對公共治理研究的檢討可以使得我們進一步認識到工具選擇研究的必要性。

第一，工具選擇研究的必要性：基于對公共治理研究的批判。本著“批判先于建構”的原則，這里試圖歸納出公共治理研究中存在的如下突出問題：首先，不問思想，不問世事。明明遇到的是權貴資本主義的問題，偏偏解讀成前資本主義或后現代主義的問題。明明是如何實現現代化的問題，非要去闡釋如何應對現代化的危機（應對現代化的危機固然亦重要，但是不符合邏輯）。其次，“過度”思想，不知所云。這種研究取向往往是建立在熟悉治理本土化語言的基礎之上的，囫圇吞棗式地將西方的治理話語體系引入中國自娛自樂，鉆入某些辭藻中玩弄語言。用“獨創”性地高大上話語解讀實質顯而易見的現象與問題，到頭來現象與問題沒有解決卻帶來了一大堆新的問題。實踐視角下，一定意義上，公共治理理論的有效適用最終要體現在工具的選擇與運用上。因此，工具選擇研究應該成為公共治理研究的重要組成部分。通過在理論上探索適合中國實際的工具以推進公共治理的實踐前行。

所謂政府工具，是指“政府的行為方式，以及通過某種途徑用以調節政府行為的機制”。[3](p99)有學者認為，如下因素影響工具選擇：政策目標（或政府目標）、工具的特性、工具應用的背景、以前的工具選擇和意識形態。必須結合具體的案例分析如何進行工具選擇。[4]工具選擇走向決定了公共治理中各主體的組成及其定位。推衍下來，可以看出，通過工具選擇研究，我們可以窺視政府公共治理的目標（服務于特定利益群體還是公共利益），可以通過研究工具的特征分析多元主體在公共治理中的角色定位以及達至公共治理理論有效適用缺失的元素。通過對工具應用背景、既往工具選擇以及意識形態因素的考察，可以透析公共治理的實然走向。學界一般依托政府介入的程度劃分治理工具，如可以分為：政府部門直接提供財貨和服務、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、補助或補貼、抵用券、經營特許權、政府販售特定服務、自我協助、志愿服務和市場運作。[5](p62)

第二，工具選擇：現實與走向。有效的公共治理需要從縱向和橫向兩個角度解讀。從縱向來看，改革開放以來中國通過允許地方競爭實現地方與中央之間、地方之間的適度平衡。這是多元主體共同治理的基本體現。而從橫向來看，中國式治理實踐路徑主要有：國有中小企業與集體所有制經濟領域的民營化實踐，以自來水、供氣、公共交通、污水處理為代表的公用事業領域的民營化實踐，以中小學教育、醫院為代表的公共服務領域的民營化實踐。[6]

網絡化是公共治理理論有效適用的基本形式。通過選擇準確的治理工具，借由網絡化促進多元主體之間的有效互動以實現治理目標，是公共治理的基本闡釋。當代中國，在“民營化”方式是地方治理的基本創新實踐路徑的情勢下，公共治理理論有效適用的工具選擇，首先，需要突破國有壟斷行業壁壘，促進其市場化進程。只有塑造平等的市場競爭環境，才有真正意義上的多元主體治理。通過引入市場機制推動多元化與生產的有效性，“通過安排政府向私營供貨商購買產品或服務來實現，或者通過用許可證、執照、特許權、租賃或特許合同方式，將資產使用或融資權或者服務提供權移交給私營企業，盡管從法律上說所有權還保留在公眾手中”。[7](p5)不容忽視的是，國有壟斷行業的民營化舉步維艱。其中根本原因是利益。為了維系利益，圍繞民營化有諸多爭論，有些還上升到意識形態的高度。但是，我們更多看到的是，為了維護自身利益，拿出諸多借口阻礙國有壟斷行業改革的言論，有些還“侮辱民眾智商”，[8]對當代中國脆弱的公共價值觀造成負面沖擊。誠然，必須指出的是，就打破國有壟斷行業壁壘而言，當前切實可行就是通過頂層設計，從維護執政合法性、共產黨的宗旨出發，探索符合中國實際的具體路徑。其次，推動地方治理經驗的生成，發揮其正向宣傳教育功能。地方治理固然可以運用上文提及的治理工具，但是，更多還是基于本地實際的凝練。比如，浙江慈溪市“和諧促進會”對基層組織與社會組織協同治理的推動、紹興市的“中心鎮權力規制”、上海浦東新區公益服務園創立中多元主體的培育等。

三、公共治理理論有效適用中的責任認知

當代中國的公共治理理論研究必須立足中國實際，緊扣改革與轉型的社會現狀。中共十八屆三中全會之前的“治理”更多還“統治”、“管理”與“服務”的意蘊。而多元與多樣的因素與成分是在此后才得以凸顯出來。“社會治安綜合治理”中的“治理”更多是政府借助于社會實現治理。多元主體之下的公共治理應該是各個行為主體共同承擔責任的治理。但是，由模糊性引起的責任不清是公共治理理論適用中需要規避的，這同樣是中國公共治理中可以避免的。

第一，責任的基本內涵：公平正義的維度。漢語中的“責任”有三層含義：其一，使人擔當起某種職務和職責；其二，分內應做之事；其三；做不好分內應做的事，因而應承擔的過失。①漢語大詞典，北京：漢語大詞典出版社，1992 年版，第91 頁。同時，可以從多個角度研究“責任”，如積極責任與消極責任、私人責任與公共責任、組織責任與個人責任等等，本文試圖把握的是公平正義視角下責任的基本內涵及其在當代中國的具體體現。參見麻寶斌等：十大基本政治觀念，北京：社會科學文獻出版社2011 年版，第116-137 頁。價值層面的公共治理理論有效適用包含有愿景描繪，亦有現實指導。人類社會的行為皆受到一定價值原則支配。一個社會制度首要的價值是正義。“在制度是正義或基本正義的情況下，或者說在制度得到普遍認可的情況下，積極意義的政治責任是否得到實現，應以政治責任主體的政策和行為是否符合制度所體現出來的價值傾向為標準來判斷，并以此作為其是否應該承擔消極意義的政治責任的標準；如果制度存在較大缺陷有失正義的情況下，或者說制度本身的合法性受到懷疑，則以政治責任主體能否進行制度創新，使制度傾向正義為標準來判斷”。[9]彰顯正義或推進正義是政府的責任。

后發國家社會改革與轉型期的執政黨作為最為重要的公共治理主體，需要基于公平正義形成如下關于責任的科學認知：其一，曉事理。對公共治理及其發展的不可逆性應該有基本的認知，這是執政黨的基本責任之一。其二，明感恩。“追求幸福，是人民的權利；造福人民，是黨和政府的責任。我們必須破除人民幸福是黨和政府恩賜的錯誤認識”。[10]其三，知廉恥。“老人欲領異地社保，被要求證明自己還活著”[11]此類現象的出現，應為主導后發國家公共治理最重要主體的恥辱。對此的認知應該是另一基本責任。“全面深化改革必須著眼創造更加公平正義的社會環境，不斷克服各種有違公平正義的現象，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。如果不能給老百姓帶來實實在在的利益，如果不能創造更加公平的社會環境，甚至導致更多不公平，改革就失去意義，也不可能持續”。[12]將全面深化改革的出發點和落腳點確定為增進人民福祉、促進公平正義是中國共產黨執政理念的基本體現，是與中共十八屆三中全會上確立的“發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標相契合的。誠然，將公平正義落到實處需要對政府的責任有基于中國邏輯更進一步的科學認知。

第二，責任的具體內容：中國的邏輯。政府在當代中國公共治理中是多中心的“中心”。因此，科學認知責任，必須立足中國實際，以界定政府責任作為主要內容。而對政府責任的認知并未僅僅高呼幾聲口號就可以的。需要追問的是，在適用公共治理理論的過程中，當代中國的責任可以做怎樣的分解？或者說，哪些責任是當前最需要關注和應對的？本文以為，當下對責任具體內容的理解，首先需要從政治權力有效更替與交接來考察。其中的應有之義是制度化與法治化。指向應該是淡化以個人權威與政黨權威為表征的神圣權威，形塑法治權威保障下的社會權威。這是政治周期律下影響社會穩定與健康的關鍵性因素。如何塑造責任意識，使得政治權利得以有效更替與交接事關公共治理能否正常推進，同時亦是公共治理的基本內容。改革開放以來，可以改革的領域與空間越來越小，頂層設計在推動公共治理中決定性作用越發明顯。而僅僅依靠頂層設計無法實現超大社會的有效治理。多元主體之間非對立的有效互動非常必要。正如上文所指，外部壓力是其他主體承擔自身責任的基本動因。其次，在一個具有強烈權威崇拜的國家，民眾對越高階位的權力越信任，相應對越是基層的官員越是不信任。因此，基層官員與民眾之間信任的構建，破解塔西佗陷阱，是責任的基本內涵。再次，市場層面，創造公平的市場競爭環境，在公共治理中主動引入市場化工具。市場經濟發展過程中，公平市場競爭環境的創造與市場化工具的引入是鍛煉多元主體成長與成熟的基本渠道。改革開放以來的實踐已經充分證明了這一點。復次，在社會層面，所謂責任，其一是指防止既得利益群體進一步鉗制國家，尤其是強勢利益集團，化解“我奮斗了18 年才和你坐在一起喝咖啡”為典型的階層固化現象。這關涉到公共治理走向何方，所為何人。其二是保障底層民眾的生存權，拓展其發展權。民眾隱忍的性格是超穩定社會結構得以形成的重要原因之一。但這不應該成為掌握公共權力的群體漠視民眾生存權與發展權的理由。其三是在公共治理的過程中引導其他行為主體對自身責任的認知與踐行。前文對此已有闡釋，而這里是做了歸納與突出。是僅僅使整個國家維續表面上的穩定而已，還是通過多元主體的和諧互動成就有效公共治理，是對是否為公共治理理論有效適用中科學認知的基本考驗。

理論與實踐的和諧互動是推動兩者良性前行的必然之義。當代中國公共治理理論研究對治理實踐的推促距離理想狀態距離甚遠。就后發國家改革與轉型而言，與其期待公共權力自身改變，不如寄希望于制度變遷，而制度變遷又顯得如此困難——根源在于某些既得利益群體不愿意成為、不屑于成為多元治理主體中的一極。自媒體時代，信息來源多樣，既得利益群體通過把控信息入口遴選有利于自身的信息以引導輿論走向，最終成功塑造一批“烏合之眾”以達到繼續現有管理模式謀求一己私利的目的。同時值得關注的是，在“經濟學家的貢獻已經越來越小”①http://business.sohu.com/20140617/n400967516.shtml，2015 年5 月5 日。相比較而言，經濟學與國家的改革與轉型聯系更加密切。改革開放以來，人文社會科學中，經濟學是最受重視、貢獻最大的學科之一。的當下，在屢屢觸及整個社會價值底線的快餐文化形式成為民眾獲得快感的基本渠道與形式的當下，公共治理研究何去何從[12]亦是值得我們深思的問題。

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[8]3 名央企老總自曝月薪不超8000 元網友：侮辱民眾智商[DB/OL].http://china.huanqiu.com/hot/2015-05/6355346.html，2015-05-06.

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[10]汪洋“破除幸福恩賜論”講話引發各方關注[DB/OL].http://china.caixin.com/2012-05-10/1003887 38.html，2015-05-05.

[11]老人欲領異地社保被要求證明自己還活著[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015 -05/10/c_127783000.htm，2015-05-05.

[12]習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來[DB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0101/c64094-23995311.html，2015-05-05.

[13]郭小聰，肖生福.中國行政學學科建設：困境與出路[M].中國人民大學學報，2006，（6）.