農村治理體制改革與社區服務發展

吳 業 苗

(南京師范大學 社會發展學院，南京210097)

中國農村“鄉政村治”治理體制建立于20 世紀80 年代中期，之后雖經幾次變革，但村民委員會作為農村基層群眾性自治組織和鄉鎮政府作為國家最基層行政組織的性質一直沒有改變。在農村基層治理上，村委會和鄉鎮政府的分工不同，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村委會的治理責任在于辦理本村公共事務和公益事業、調解民間糾紛和協助維護社會治安，而鄉鎮政府則被賦予指導、支持和幫助村民委員會開展工作。雖然“鄉政村治”體制比人民公社時期的“政社合一”體制更側重農村社會“自我”治理，并且村民擁有了更多自治權力，但在實際操作中，“鄉政村治”體制或多或少地偏離了“國家文本”要求，國家行政權力在農村社會中始終保持著強勢。這不僅擠壓了農村社區的自主空間，弱化了村民自治權力，而且影響了農村和諧社會建設和社區服務發展。如今，農村社會及其社區發展處境已經發生較大變化，居民對社區服務的需求尤其強烈，農村治理體制改革需要回應農村居民的服務需求，以促進農村社區服務持續發展和農村社會良性運行。

一、從“政社合一”體制到“鄉政村治”體制

中國歷史上皇權一般止于縣，農村基層治理體制是“縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”［1］。農村基層社會的宗族自治體制一直延續到民國時期才有所改變。南京政府為了有效圍剿工農紅軍，在江西等地實行保甲制度，后又將這一鄉村治理體制推向全國大部分地區。保甲制度具有很強的地方自治性質，它保留了傳統鄉村的“以民治民”原則，更加注重“自治”與“自衛”功能。中華人民共和國成立后，為了實現社會主義過渡時期總路線，更好地對農業、農民進行社會主義改造，國家權力把共產黨組織建到農村基層，并將每一個村莊納入國家行政管理體系中。經過互助組、初級社和高級社的合作化整合，國家行政權力不斷向農村基層下沉、滲透，到人民公社時期達到極致程度，實現了對農村社會“橫向到邊、縱向到底”的全方位管理。

在人民公社時期，農村基層單位是人民公社，它采用“政社合一”的集體化管理形式，包辦農村基層社會幾乎所有事務。人民公社是在相對封閉的農村場域內創建的“一種不同于自然村落的新制度”［2］，是統合眾多家庭進行資源集中配置和再生產的“自給自足”共同體。人民公社治理體制的最大特點是“政社不分”:一方面，它聚集了農村基層社會人力、物力、財力等重要資源，擁有工、農、兵、學、商等多個“實業”，是一個獨立于社會大系統進行農林牧副漁等農業生產活動的集體單位;另一方面，它將農村基層社會幾乎所有的活動都納入行政管理體系中，采用政治化、軍事化手段規約公社每一個成員的日常生產生活活動，并要求所有成員服從指揮，與國家意識形態保持高度一致。不僅如此，人民公社還是一個準軍事化組織，具有特別強大的社會動員力、戰斗力，可以低成本、甚至不用支付任何成本地動員公社社員修建公路、興造水庫、清理河道、植樹造林，以及進行農田水利等公共設施建設。人民公社又是個家庭式的勞動單位，全社各項生產活動、社會活動、政治活動都由公社領導這個家長統一組織實施，并且事無巨細，像生產隊種什么農作物，種多少面積，甚至秧苗的間距與行距、除草次數、打蟲時間等都要過問。公社對社員的管理也特別嚴格:農民幾乎沒有休息時間，晴天干農活，雨天參加政治學習，甚至在端午節、中秋節、春節三大傳統節日里也要參加勞動和學習;限制社員自由流動，如果有人要外出，包括婦女回娘家、走親戚，都需要社隊干部批準，否則，情節輕的要扣工分，情節重的有可能被列為“壞分子”和群眾大會批斗的對象。

盡管人民公社的社員含辛茹苦地從事農業生產勞動，為城市建設和工業發展做出了巨大貢獻，但人民公社及其成員的權利與義務嚴重不對等。國家以人民公社形式把農民組織起來，除了模仿蘇聯集體農莊的社會主義建設模式和發展農村集體經濟外，還有一個重要原因是把一家一戶分散的農民組織起來，便于國家低成本地控制農村社會和方便地征購農民糧食，從而確保國家建設和工業發展的糧食安全。國家在農村社會建立的公社管理委員會、生產大隊和生產小隊“三級管理”體制，其中，生產大隊是人民公社的基本核算單位，公社里的主要生產資料歸生產大隊所有，產品基本上由生產大隊分配;生產小隊是組織勞動的基本單位，土地、耕畜、農具、勞動力固定在生產小隊，由生產小隊使用、支配;但是，生產小隊收獲的農產品和其他經營收入必須上交給生產大隊，生產大隊要按照規定交納國家稅收和向公社交納一定數量的公積金，余下的才能在各個生產大隊內部分配。由此，人民公社時期的農村行政管制重點在于落實國家“以糧為綱”的農業發展方針，以保證“黎民不饑不寒”。至于公社組織和社員的權益，國家沒有予以足夠的重視，更沒有像對待城市市民那樣，將所有的福利和保障都包攬下來，而是將大部分公共事業發展和公共服務供給責任推卸給公社組織。無奈之下，公社組織只能“包辦”本公社的公共事業，依靠自身的經濟力量有限地興辦教育、醫療等公共事業，以緩解社員服務需求的燃眉之急。就此而言，人民公社期間的鄉村治理體制的特征是縱向行政管制與橫向承包制的“雙軌制”。

人民公社體制解體后，中國放棄“農業社會主義”，農村治理體制在改革大潮催生下不斷前行，并最終定格在“鄉政村治”上。1983 年中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，指出“政社合一”的總體性治理體制已經不能適應農村經濟體制改革的需要，要求“以原有公社的管轄范圍為基礎”將人民公社改制為鄉或鎮。同時指出，應按照村民居住狀況設立基層群眾性自治組織——村民委員會，協助鄉鎮人民政府搞好本村的行政工作和生產工作。隨著1987 年全國人大通過的《村民委員會組織法(試行)》和1998 年全國人大修訂的《村民委員會組織法》的實施，中國農村基本上按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”方式治理村務。村民自治制度實施，國家可以將不該管或管不了的事情交給村民自己管理，這大大減輕了國家及基層政府的管理成本。但國家、基層政府與行政村的聯系并沒有削弱，官方的“鄉政”不僅影響、左右著村民選舉，而且是村委會管理村務的強大靠山;相應地，草根“村治”關系國家各項涉農政策的執行、落實，鄉鎮政府治理農村社會的多數行動都要依賴村治。鄉政與村治在農村基層社會治理中相互幫襯，且行且珍惜，共同維護“鄉政村治”體制。

“鄉政村治”體制下基層政府不同于人民公社，不再管理農村社會瑣事，已經轉身為中國“小政府”。但鄉鎮政府“上聯國家，下接鄉村社會”，在農村治理中具有重要地位。盡管學界有人建議推行“鄉鎮自治”［3］，或實行“縣政、鄉派、村治”［4］，但無論鄉鎮“自治化”還是“行政化”，都不能無視鄉鎮與行政村的內在聯系。在某種程度上，“鄉政村治”體制下鄉鎮政府與村的關系比人民公社時期更復雜。人民公社時期，生產隊是生產大隊的組成部分，公社對它們統一領導，公社組織與生產大隊、生產隊是大集體與小集體的關系，在總體利益上是一致的。而鄉鎮政府與行政村是小政府與大社會的關系，鄉鎮政府及其官員與行政村及村民各有自己的利益訴求，雖然政府要“為民用權、為民系情、為民謀利”，但它有自己的私人利益，存在“尋租”可能。同樣，村委會的身份也是雙重的，既是保護村民利益的保護型經紀人，也是追求自己利益的贏利型經紀人。如此，一些鄉鎮政府偏離了政府職能，將發展經濟、社會管理、公共服務、基層建設的職能異化為招商引資、維穩、管制;一些村委會領導，即使是村民海選出來的村干部，也有可能在利益誘惑下與政府、甚至與一些企業結盟，在村資源開發、土地出讓上出賣村集體利益，中飽私囊。

再者，后人民公社時期的鄉鎮政府在農村社區的存在與影響是變化的。1993 年“兩稅法”實施前，鄉鎮政府一方面去人民公社化管制，逐漸放棄一些農村事務，尤其是無利可圖的事務;另一方面，加大經濟利益的索取，有些鄉鎮甚至組織“收糧、收稅、計劃生育”別動隊，以國家名義向農民要糧、要錢、要命(強制超生婦女打胎、引產)。1993 年至農村稅費改革前，國家實施以“財權上收、事權下移”為特征的分稅制改革，鄉鎮財政收支出現嚴重失調。鄉鎮政府為了減緩地方財政壓力，在保持原有收稅數額不變的條件下，不斷加大各類資費的征繳，致使農業稅和“三提、五統”費持續走高，一些農村基層政府與農民矛盾激化，社會秩序出現局部不穩定。然而，收費多并不意味著政府公共投入增加和農民享有的公共服務就多。由于國家對農村稅費收取與使用缺乏規范管理，不少鄉鎮政府將“三提、五統”費挪為他用，農村的文化教育服務、衛生健康服務，以及養老、醫療、救助等社會保障服務沒有得到相應的發展，農村治理問題叢生。

二、后農稅時代國家權力再下鄉的治理訴求

進入新世紀后，面對日趨沉重的農民負擔和不斷激化的農村社會矛盾，中央實施了農業稅費改革，并于2005 年底徹底取消農業稅和“三提、五統”。農業稅費改革和取消是國家繼家庭承包責任制后在農村社會推行的又一次重大經濟體制創新，它讓農民過上了比陶淵明筆下的“桃花源”中農民還要好的無稅無費日子。然而，農業稅費的取消，切斷了基層政府向農民汲取利益的渠道，一些鄉鎮政府變成無利可圖的清水衙門和無事可做的“懸浮型”政府，鄉鎮政府的某些官員陷入迷茫狀態，變得無所事事，不知道今后如何開展農村工作。借此，在農業稅費取消政策倒逼下，一些地方鄉鎮政府主動進行機構改革，其中最典型、最普遍的改革舉措是轉變政府職能。圍繞“開源節流”和鄉鎮政府如何“過日子”進行的鄉鎮管理體制改革有兩個重要內容:一是主動削身，將鄉鎮機關壓縮為黨政綜合辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室等，以提高政府的管理和服務效率;二是走向市場，將一些與市場聯系比較緊的事業單位推向市場，采用“以錢養事”方式，完善其運行機制。這場由鄉鎮政府自己發起的倒逼式改革，精簡了鄉鎮管理機構，明確了農村基層政府主要職能，一些鄉鎮政府也由此尋求到后農稅時代的生存之策。但從湖北、河南等省進行的農村綜合改革情況看，多數鄉鎮并沒有建立起適合后農稅時代農村社會發展要求的新型經濟、政治、社會、文化和生態體制，也沒有建立完善“小政府—大社會”管理體系，改革對促進新農村建設和發展農村社區服務作用比較有限。

尤其需要指出的是，一些地方鄉鎮政府借農村綜合改革之名，以稅收減少、財政緊張為由，大幅度地減少為農業、農村和農民提供服務的種類，以至于出現鄉鎮政府對農業生產設施和農村生活設施破舊不管不問，對農民日常生活需求和疾苦無動于衷，甚至將本該鄉鎮政府承擔的公共服務責任全部推給村委會的不良現象。雖然《村民委員會組織法》賦予村委會“自我管理、自我教育、自我服務”職能，但由于村民自治實踐時間短，尚處于成長中，村委會的管理、教育、服務能力都比較弱，根本無法承接鄉鎮政府移交的公共服務與社會管理重擔。再者說，由于農村公共服務是政府治理農村社會活動的關鍵性環節和實質性內容，開展農村公共服務是對農村社會進行治理的過程，鄉鎮政府放棄公共服務，某種意義上意味著放棄農村基層治理權。如此，自治能力強的村子不會產生嚴重的治理問題，村委會能自覺帶領村民開展自我服務活動和進行自主治理，但自治能力弱的村子就另當別論，鄉鎮政府將治理權推給村委會，很容易導致村委會干部權力無限擴大，而“村委會(即使是村民海選出來的村委會)權力一旦被擴大，就有被濫用的危險”［5］，即將村委會公共權力轉變為少數村干部和個人私權，使其成為橫行鄉里、欺壓民眾、攫取非法利益的工具，進而加劇農村治理問題。

嚴格意義上說，家庭聯產承包責任制后，國家權力就逐步撤離農村社會，基層政府將主要精力放在發展鄉鎮企業、催繳稅費和管理計劃生育上，至于農村社會的煩瑣事務，則本著多一事不如少一事的邏輯，能少管就少管，能不管就不管，以避免不必要的麻煩，并盡可能地使鄉鎮政府利益最大化。盡管如此，作為收取農民稅費的一種回報，鄉鎮政府或多或少地為農村建設了一些公共設施，也為村民提供了一些公共服務。雖然鄉鎮政府這些行為存在“拿人錢財，替人消災”嫌疑，還存在這樣或那樣問題，不能讓老百姓滿意，但不管怎么說，鄉鎮政府創辦的公共事業推動了農村發展，提供的公共服務也在一定程度上幫助農村社區的弱勢群體和困難人群。然而，農業稅取消后，一些鄉鎮干部錯誤地認為，既然農民不上交農業稅費，政府就可以少做一些吃力不討好的事情;既然國家完善了村民自治制度，增強了村民自治能力，村民就應該把自己的事情做好，把社區服務發展好。鑒于此，一些鄉鎮政府毫不顧忌地將行政權力從農村社會撤出，農村面臨無公共服務的危險境地。

國家權力從農村社會撤出對農村治理喜憂參半:喜的是，農民成了村域空間的真正主人，可以根據自己意愿自主地從事農業生產和經營活動，過自己想過的自在日子;憂的是，農村社會更加碎片化，農民的生活世界與系統世界張力持續擴大，社會活力快速削弱，并出現公共設施缺乏、公共服務不足等問題。沒有農業稅費，農民不再抱怨政府亂收費、瞎折騰，但他們對政府不管事、不辦事的牢騷卻日漸多起來。換言之，村民們憎恨政府亂收費、濫收費，但絕非要求政府不作為、不管事，農業增產增收、農民發家致富和農村美麗家園建設都離不開政府的支持和引導。

新農村建設打通了基層政府對接農村社會的通道，也讓農民愿望變成了現實。國家實施新農村建設戰略有多重考慮，包括讓農村人分享改革發展成果，縮小城鄉差距，拉動內需等。但新農村建設是“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的系統工程，要對農村進行全面、綜合治理。新農村建設和治理與以往的農村建設不同，它是在城鄉統籌發展和城鄉一體化大背景下實施的，國家的“多予、少取、放活”，以及將公共事業發展重點轉移到農村、“工業反哺農業、城市支持農村”等政策，要求國家權力再次下到農村社會。不過，這次國家權力下鄉與以往的國家權力下鄉有較大區別:合作化時期國家權力下鄉主要目的是改造農民，人民公社時期國家權力下鄉旨在建設集體化農村，新農村建設背景下國家權力下鄉，重在促進政府公共服務下鄉，帶領農民建設潔凈、文明、優美、和諧的美麗鄉村。前兩次國家權力下鄉，包括改革開放后國家權力在農村社會的存在，旨在加強國家權力對農村社會控制，更多地汲取鄉村資源［6］，而當下的國家權力下鄉是政府“無私奉獻”，做的“全賠不賺”生意，旨在建設農村，讓廣大農民享有改革開放成果和均等化公共服務。

盡管當前中國農村“鄉政村治”的治理體制沒有變，但新農村建設和國家權力再下鄉理順了鄉政和村治的每一個環節，使“鄉政村治”體制更加完善。眾所周知，中國鄉鎮政府與上級政府是同構的，基本上依照“左右對齊、上下對口”方式復制而來，但由于鄉鎮政府權力處于權力鏈的末端，能利用的資源非常有限，處理農民群眾“陳芝麻、爛谷子”的瑣事難免有些力不從心。更關鍵的是，“兩稅法”實施和農業稅取消，使原本捉襟見肘的鄉鎮財力雪上加霜，根本拿不出資金強化農村社會治理。無奈之下，鄉鎮政府只能主動精簡機構，轉變職能，以求在后農業稅時代能夠自保。另一方面，作為村民自治組織的村委會，自成立以來一直扮演著兩個角色，表面上，它是村民自治組織，享有《村民自治組織法》賦予的多個“自我”權利，可以獨立自主地進行村莊建設和治理活動，但實際上，多數地方的村委會由于難以切斷與上級政府尤其與鄉鎮政府的行政、利益聯系，它們為了獲得更多的政府資源，如補貼、救濟、建設資金，不得不為政府馬首是瞻，聽政府指揮，替政府分憂，為政府跑腿，甚至不惜犧牲行政村集體利益討好鄉鎮政府。村委會角色錯位讓村委會背負不少罵名，也降低了村委會的威信。

如今，國家對鄉鎮政府行政行為的規制日趨完善，政府尋租路徑被一一堵死，農業各種補貼都直接打到村民銀行卡上，鄉鎮政府難以“雁過拔毛”。如此情景下，鄉鎮政府便退出鄉鎮村共同打造的“利益共同體”，回歸政府“本色”，將工作重點放到為農村社會提供公共服務上。國家權力下鄉和政府公共服務下鄉，中心任務不是恢復政府失去的管制權力，而是通過服務中心或服務站的建設，將農村社區的公共服務責任承擔下來，配合村委會建立完善農村社區服務體系。如此，村委會不再是依附于鄉鎮政府的準行政機構，它在去行政化的基礎上轉身為名副其實的自治組織，除了為鄉鎮政府的社會管理和公共服務提供必要條件，并協助鄉鎮政府開展社區服務工作外，還需要提升自身服務能力，更好地為社區居民提供更多的服務。

三、“多元服務”治理體制下農村社區服務發展進路

國家實施新農村建設戰略，讓鄉鎮政府從無農業稅費的陣痛中走出來，與村委會再度聯手建設農村、治理農村。新農村建設是國家在城鄉發展一體化背景下進行的經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設和生態建設，改變了農村貧窮落后的形象，優化了農村居住環境，提高了居民生活水平，并且推動了農村進行治理體制改革，使農村治理由傳統的單元管理型轉變為現代的“多元服務”型。

農村社會治理即為政府、社會團體和居民個人共同參與管理農村社會公共生活和合作供給服務，以實現農村社會公共利益最大化的“善治”過程。由此來看，執行上級指令的任務式“政社合一”治理策略和以鄉鎮政府為主導、村委會為輔助的主從式“鄉政村治”治理策略都不是科學的農村治理，現代農村社會治理要由服務引領治理，并將治理賦予服務中［7］。首先，農村社會治理的參與主體應該是多元的。治理由多個主體協同進行，有鄉鎮政府和村委會等公共機構，有社會團體、專業合作組織、企業等私人機構，還有居民個人，他們都是農村社會治理的主要參與主體。其次，農村社會治理的方式應該是法治。農村治理體系和治理能力現代化的基本方式是法治，法治的穩定性、規范性、協調性，以及預期性、救濟性等特性，有助于規約不同參與主體的治理行為，使其在良好的法治秩序中致力于社區服務與管理。最后，農村社會治理指向應該是服務。農村社區一直是“三農”問題的匯集地:農村社區中一些老問題，如貧困問題、義務教育問題、青少年違法犯罪問題、自殺問題、養老問題、勞動力轉移問題、生態環境問題，以及各種矛盾糾紛和群體性事件問題等，一直沒有得到很好解決;并且在快速轉型過程中，農村社會又出現了一些新問題，如土地流轉問題、股份合作問題、新型農業經營主體培養問題、市民化問題、空心化問題，以及因農民流動而產生的留守老人問題、留守婦女問題、留守兒童問題、離婚增多問題等。新老問題交織、疊加，使農村社區問題錯綜復雜。解決這些問題，不僅需要政府運用國家公共權力采用自上而下方式的管理，而且需要政府與村委會、社會團體等參與主體間上下互動、平等協作，通過社區服務方式治理社區。

就此而論，新形勢下的農村社會治理是多元主體參與農村社區服務的過程，其目的在于為農村社會提供“出色的服務”，進而使農村場域中各個參與治理主體尤其是政府關注村民的服務需求，整合公共資源和社會資源，并讓它們成為農村社區的建設資源、民生資源和服務資源，以求農村社會中的“每個人都有資格過上一種完整而又積極的生活”［8］。盡管當前中國農村社會治理體制依舊為“鄉政村治”，鄉鎮政府和村委會仍是農村社會治理中最重要的組織者和行動者，但“多元服務”已經滲透到農村社會治理的各個環節中，并改變著農村社會治理的具體內容，促使農村社會治理體制朝著改進農村社區服務方向前進。

1. 提高“鄉政”服務能力，促進政府公共服務下鄉

新農村建設開展后，國家明確鄉鎮政府是社會主義新農村建設的主要組織者與實施者，要求鄉鎮政府從轉變職能著手，增強服務“三農”能力，建設農村公共設施，改善農民生產生活條件，健全農業服務體系，發展農村公共事業。鄉鎮政府職能轉變最主要體現在由“多取”轉向“多予”、由“管制”轉向“服務”。“多予”與“服務”讓一度萎靡不振的鄉鎮政府有了用武之地，并使“鄉政”煥發出勃勃生機。

首先，為促進農業發展、改善農民生活和開展農村建設，國家實施的強農、惠農、富農項目多，投入資金量大，鄉鎮政府不再是“難做無米之炊”的受氣小媳婦，不需要自己掏錢、甚至舉債從事農業生產活動和發展農村公共事業。鄉鎮政府的主要責任在于提供服務，即根據農村社會發展和農民實際需求，幫助農民或農民組織，如專業合作社、農業協會、家庭農場等申辦農村建設項目和農業發展項目，以爭取更多的生產資金和補助資金。其次，鄉鎮政府不是管理型機構，更不是高高在上的衙門，政府面向農村社會履行發展經濟、管理社會和提供公共服務等職能，主動將管理與服務送到農村社區:或在農村社區建立綜合服務中心，直接為農民提供生產生活服務;或下派政府工作人員到村莊，主動為農民群眾提供代辦服務。如浙江省上虞市謝塘鎮政府那樣，立足于“便民、利民、富民、安民”的服務宗旨，根據農民群眾需要，開展公益事業服務、民事調解服務、咨詢指南服務和致富發展服務，讓群眾辦事不出村，矛盾調處不出村，信息咨詢不出村，致富求助不出村，進而建立全方位、全過程的便民服務體系［9］。最后，鄉鎮政府的一些附屬事業單位如“七站八所”等，在農村綜合改革中已經改革成為獨立的市場經營主體，不再隸屬于政府的行政管理部門，它們與各類市場主體一道，主動參與到農村社區各項服務活動中。

2. 強化“村治”服務功能，落實村委會的服務責任

長期以來，村委會曾因打著村民自治大旗做著政府的事情，盡管這一錯位備受社會詬病，但國家一直沒有找到有效的辦法，以解決村委會“半自治—半行政”的準政府問題。鄉鎮政府利用行政權力和壟斷資源綁架村委會，以及村委會甘愿淪為鄉鎮政府跟班的現象，不僅加大了國家治理農村社會成本，也使村委會做了許多不該做的行政事務，甚至導致一些地方的村民自治陷入名存實亡的境地。農業稅費取消后，鄉鎮政府和村委會的利益鏈被斬斷，鄉鎮政府不需要村委會鞍馬勞頓地收取稅費，村委會也不需要為少收稅費或獲得更多“公益金”再巴結政府官員。相應地，村委會干部和鄉鎮干部不再是上下級的領導與被領導、管理與被管理的關系，也不再是同一戰壕中的戰友，他們與村民關系更貼近，開展的糾紛調解、治安保衛、公共衛生、計劃生育、文化教育、社區建設，以及促進農村生產建設和經濟發展、引導村民合理利用自然資源和保護生態環境、保障集體經濟組織和村民合法權益、教育和引導村民互幫互助等服務活動，不僅要對鄉鎮政府負責，更需要向村民(選民)負責。

村委會角色轉變符合國家最初設計，在國家制定的鄉政村治體制中，村委會原本就是服務村民、為村民辦事的組織，而不是行政管理準政府。具體地說，第一，服務是村委會自治體制的關鍵性環節，為生產發展、社會管理等提供服務是村治的核心內容。第二，村民不再是等服務和被服務的消極對象，他們不僅對服務有更多需求和更高期盼，也會主動參與服務中，在表達服務需求的同時促進社區服務發展。第三，村民在去集體化中日趨個性化、原子化，越來越多的個體村民游離在農村整體世界之外，并與農村社區保持一定張力。如此，村委會提供的服務不僅要重視社區整體利益和大多數社區居民的服務需求，還要照顧個體農民的特殊服務需求，將一般服務與特殊服務結合起來。第四，當下村民流動比歷史上任何時期都要快，農村建設與發展充滿變數，村委會既要為流動村民服務，為他們提供就業指導、勞動培訓等服務，還需要為留守老人、婦女和兒童提供關愛服務，為農業持續發展提供生產服務，為農村美麗家園提供建設服務。

3. 開展多元合作，滿足社區居民不同服務需求

除了政府和村委會提供服務和進行社會管理外，農村治理還需要其他主體參與，以至于為農村社區提供多元化、全方位服務。農村治理體制完善和治理能力提高及其現代化實現，必須體現治理的主體多元性、手段合作性、依據契約性、向度平行性、邊界公共性等特性要求。因此，農村社區服務應該由多元主體合作提供，并力求滿足農村居民不同方面服務需求。農村社區服務有鄉鎮政府提供的行政服務和公共服務，以及村委會提供的“自我服務”，還應該有社會組織和市場組織提供的公益服務、志愿服務和便民利民服務。多元主體提供服務，一方面，能減少或避免因政府失靈、市場失靈、社會失靈而導致農村社區服務供給不足或遺漏問題，使社區居民生產和生活上各項需求都有相應服務支持;另一方面，各個服務供給主體在農村社區服務中的地位和作用不同，其中，政府是農村社區服務的掌舵者，它引領農村社區服務發展的未來走向，并肩負著規約其他服務供給主體依法、依規開展服務活動和維持社區服務秩序的責任;村委會、社會組織、市場主體都是農村社區服務的劃船人，社區的服務水平主要依靠它們合作發力。村委會是農村社區服務需求方與供給方的傳導體，它既要將村民的服務需求信息及時、準確地傳送給政府、社會組織和市場，使它們提供的服務更有針對性，又要組織更多的服務資源，以滿足村民不同的服務需求。社會社團是重要的社會力量，隨著它的不斷成長與壯大，將承擔起社區中的公益服務和志愿服務責任。并且，隨著政府購買公共服務力度進一步加大，政府將逐漸減少對農村社區公共服務的直接供給，更多的政府服務將通過購買、合作、協議等方式由市場主體、社會團體提供。企業、公司也是農村社區服務的重要供給主體，農業生產規模化、產業化、都市化、生態化發展都要依賴市場服務。市場服務不僅能為農村社區居民提供一系列的便民利民服務，更重要的是，它的服務空間大，服務方式靈活性強，能夠滿足居民更高層次的服務需求，而這恰恰是公共服務、村委會服務、社團服務無法提供的。

4. 推進網格化服務，建構農村社區大服務平臺

一些地方政府在農村社區管理實踐中探索出網格化社會管理模式，但網格化管理一般把網格看成社區之下的一個層級，是“科層化體制在基層精細化管理的展開”，它仍然以管控作為網格化管理的落腳點，不僅無助于居民參與社區治理，“反而會損害本來就尚未發育健全的社區自治”［10］。鑒于此，徐猛建議把網格化管理與社會化服務結合起來，以社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理體系，進而“把社會治理觸角延伸到社會末梢，把服務工作做到群眾身邊”［11］。參照網格化社會管理樣式進行農村社區服務是農村社會治理的重要路徑，社區治理有必要將網格化管理與網格化服務結合起來進行。江蘇省綜治辦、民政廳等單位聯合下發的《關于全面推進城鄉社區網格化服務管理的指導意見》指出，在全省城鄉深入推進網格化服務管理，全面建成“覆蓋城鄉、條塊結合、橫向到邊、縱向到底”的基層服務管理網格體系，力爭于2016 年底實現城鄉社區網格化服務管理全覆蓋。

盡管全國不少省市都在農村社會治理過程中推進網格化社會管理工作，也在實踐中取得一定成效，但網格化服務與網格化管理不盡相同:多數地方的網格化管理側重于“維穩”、綜合治安治理，而網格化服務不僅要打造農村基層治理平臺，更傾向于提升社區服務管理能力、社區居民自治水平、基層基礎工作水平和群眾安全感滿意度。如此，農村社會治理要求在網格化社會管理中注入相應的服務內容，將社區管理與服務結合起來，并使其一體化。即在社區建立大服務平臺，以居民服務需求為切入點，為社區居民提供全方位、廣覆蓋、多形式的立體式服務。可以依照如下途徑進行:第一，按照地緣相近、居住相鄰、便于管理的原則將社區居民劃分為若干個網格，采用民主推薦、民主選舉方式確定每一個網格負責人——網格長;第二，動員村兩委干部、大學生村官、老黨員、教師，以及各類專業特色人員，建立“組團式”服務團隊，并根據社區情況和居民需要成立若干個服務組，為居民提供對口服務;第三，在社區公共服務中心，或鄰里服務中心，或便民服務中心設立網格服務管理中心，集中調配社區服務資源，統一協調社區內部服務的供給;第四，建立社區網站，為社區居民提供相互溝通、交流、討論社區事務的公共互動空間;第五，建立社區電子網絡平臺，全天候地為社區居民提供服務指導和服務幫助;第六，明確網格中組團式服務團隊工作人員的工作職責，建立健全規范有序、高效協調的工作運行機制，確保社區服務工作順利開展。社區網格化服務是社區扁平化服務平臺，建設得當，能在農村社區中營造人人參與服務的良好治理環境，進而最大限度地發揮社區自治力的正能量，促使農村社區治理良性運行。

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