爭議與反思:行政手段是否應該退出宏觀調控體系?

張 勇

(中共北京市委黨校 經濟學教研部，北京100044)

在傳統計劃經濟體制下，行政手段是指令性計劃得以貫徹實施的重要手段。改革開放后，中國經濟體制轉型的方向是社會主義市場經濟體制，市場一直被強調是配置資源的基礎性手段，因此，在宏觀調控中屢屢被運用的行政手段飽受質疑，甚至被斥為向計劃經濟的倒退。十八屆三中全會后，市場被界定為資源配置的決定性手段，雖然同時強調更好地發揮政府作用，但卻使行政手段處于更為尷尬的境地。對此，值得思考的是，在社會主義初級階段，在中國特色社會主義市場經濟體制下，行政手段是否應該退出宏觀調控體系，行政手段是否仍然有發揮作用的空間和土壤?對此問題不能理想化、烏托邦式地理解，而應實事求是。本文希冀對這一問題做淺顯解答。

一、源于傳統計劃經濟體制的行政手段

所謂行政手段，是指國家憑借政治權力，通過頒布命令、指示、文件等形式，按行政系統、行政層次和行政區劃來直接調節經濟活動的手段，其實質在于通過非市場化的規制或行政監督，直接影響市場主體的供需活動或政府各級職能部門的政策執行活動，以平抑經濟發展中的異常波動，求得宏觀經濟目標的最終實現。

相對于經濟性手段，行政手段具有以下幾個特點:一是權威性，行政手段以權威和服從為前提，行政命令接受率的高低在很大程度上取決于行政主體的權威大小，提高領導者的權威有助于提高行政手段的有效性;二是強制性，上級發出的命令、指示、決定等，下級必須堅決服從和執行;三是垂直性，行政指示、命令是按行政組織系統的層級縱向直線傳達，強調上下級的垂直隸屬關系，橫向結構之間一般無約束力;四是具體性，一定的行政命令、指示只在特定時間對特定對象起作用;五是非經濟利益性，行政主體與行政對象之間的關系不是經濟利益關系，而是行政統轄關系，兩者之間不存在經濟利益利害關系的紐帶;六是封閉性，行政方法依靠行政組織和行政機構，以行政區劃和行政系統的條塊為基礎實施，具有系統的內化約束力，由此產生封閉性。

行政手段成為中國宏觀調控體系的組成部分源于傳統計劃經濟時期的行政命令體制。新中國成立初期，由于國際國內形勢所迫和經濟發展任務的要求，中國選擇了以提高政府資源動員能力、實現重工業優先發展為目的的計劃經濟體制［1］，為了保障中央政府行政性命令和計劃配置資源在全國暢通，中國實施了一系列的制度安排:首先，在制度環境層面，通過實行低利率政策保障重工業獲得低成本資金，實行金融壟斷集中了資金;通過壓低外匯價格的外匯管理體制減少進口的資金成本;通過壓低物價的物資管理體制滿足重工業低價獲得物資資源的要求;通過統購統銷的農副產品收購政策保障國家對于農副產品的計劃管理，人為擴大工農業經濟“剪刀差”的程度，實現農業對于工業的支持;通過開展社會主義改造運動，逐步消滅了以利潤為動機的私人企業，構建起國有經濟占絕對領導地位的所有制結構，形成了在企業層面由上而下實行層級管理的生產組織;在農村的人民公社化旨在消滅小自耕農，形成計劃決策者對土地擁有占有權、對社員具有調動權的農村生產單位。通過以上制度設計，以宏觀經濟環境、資源配置方式和微觀經營機制三位一體為特點的計劃經濟體制得以確立。

與計劃經濟相配套的各項制度安排，其操作要點就是計劃者與生產者之間的上下級關系。經過多年的制度建設，中國計劃經濟體制形成了以單位為節點的上下級體系，單位之間和單位內部形成了層級眾多的連續的委托代理關系，例如，在工業部門實行全民所有制的工廠，層級的順序由上而下分別為主管局、企業、車間、員工;在農村，集體所有制中農業部門的層級順序由上而下分別為人民公社、生產大隊、生產小隊、社員。這些生產單位沒有獨立的利益目標，不自負盈虧，也無法自主經營，他們的目標和任務就是服從上級的計劃安排和行政命令，從事與國家建設目標完全一致的活動。

在計劃經濟條件下，中國幾乎沒有任何具有獨立利益的組織，目標的一致性保障了計劃和行政命令的暢通，保障了重工業發展所需資金和較快速度的發展，建立了比較完備獨立的國民經濟體系，為國家獨立和主權完整奠定了必要的經濟基礎。但是，傳統計劃經濟體制依靠行政命令維系經濟系統運行的方式存在著自身無法克服的矛盾:計劃者無法把握日益龐大的經濟體的各種信息來源，在計劃者具有資源掌控權、缺乏民主決策的條件下，決策的失誤難以避免，在生產單位不必對經營成果擔負責任的體制下，投資饑渴和投資效率低下同在，“短缺”成為與計劃經濟相伴相生的固有現象。在計劃經濟的上述弊端和長期頻繁的政治運動共同作用下，中國在十年“文革”后，國民經濟發展處于非常危險的境地，于是，從1978 年黨的十一屆三中全會開始，中國開始了以社會主義市場經濟為方向的改革開放，市場經濟給中國經濟帶來了巨大的活力和長期高速增長。中國經濟轉型的同時，政府對國民經濟運行的干預和管理方式也在轉型，宏觀調控取代了單純的行政命令，而行政手段也帶有一定慣性地成為宏觀調控體系的組成部分之一。

二、中國經濟轉型過程中飽受質疑的行政手段

中國經濟轉型的方向是社會主義市場經濟體制，行政手段作為傳統計劃經濟體制下政府管理經濟的主要手段屬于改革的對象，在市場在資源配置方面發揮基礎性作用的背景下，經濟手段應成為政府管理經濟的主要手段，行政手段也應逐步退出。但是，改革開放30 多年以來的多次宏觀調控中，行政手段卻一直沒有退出，導致行政手段飽受理論界的質疑，甚至導致了理論界對于宏觀調控本身的質疑。對此，有研究者曾經提出這樣的觀點，對改革開放以來30 多年經歷的宏觀調控總結會產生一種誤解:因為每輪的宏觀調控都是由中央政府發動的，都是采用了包含行政手段在內的各項手段，并且在經濟手段不能很快見到調控成效時候，往往會通過一系列行政手段達到宏觀調控目標。因此，宏觀調控被看作是以行政手段為主的國民經濟管理行動。簡而言之，宏觀調控甚至被認為是傳統計劃經濟管理方式的復活［2］。

在改革開放早期實施的那幾輪宏觀調控中，盡管行政性的在調控手段體系中占據了主要地位，但由于政府缺乏運用經濟手段干預市場經濟的經驗，加之市場經濟體制的不完善，以及經濟性手段缺失發揮效力的足夠條件，因此，理論界關于行政手段的質疑雖然一直不絕于耳，但并沒有表現得十分激烈。在2003 年后開始的一輪宏觀調控中，由于這時中國已經加入世界貿易組織，中共十六屆三中全會做出了社會主義市場經濟體制已經基本建立的論斷，形成了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，因此，理論界普遍認為宏觀調控中經濟性手段應該在較大程度上發揮作用，行政性手段應該逐漸退出。但是這一輪宏觀調控過程中中央政府仍然聲勢浩大地運用了行政手段——這一輪宏觀調控運用行政手段的高峰是對“鐵本事件”的調查和處理，因而受到了理論界空前激烈的質疑，其中更不乏激烈的批評意見。例如，趙曉在《宏觀調控:在復雜沼澤地中的前行》中，尖銳地批評行政手段對于民營經濟和市場經濟體制的危害:在對于民營企業的投資，如通過匯率、利率調節的辦法令其自生自滅，應該說屬于公平的市場調控方式，也不會有額外的傷害和代價。但是，如果采取行政調控的辦法，則有可能首先就變成一個“毀約行為”(比如說原先政府答應給的地不再給了，國有銀行答應給的貸款不再給了)……對于以產權變革為發展動力，以誠信建設為市場根本的中國來說，已經越來越付不起“毀約”的代價……在宏觀調控中，調控者亦必須清楚，私人的工廠，風可以進來，雨可以進來，整頓小組是不可以輕易進來的。除非如此，否則宏觀調控將對最弱勢的民營企業造成額外的傷害，并帶來額外的不可承受的民間對于政府的巨大的信任成本［3］。

針對行政手段的質疑和批評一直持續。2010年7 月31 日，在南方周末、東方衛視主辦的“中國夢踐行者致敬盛典”上，吳敬璉作為中國市場經濟理念的代表人物成為“中國夢踐行者”而接受致敬，而后在《南方周末》專訪中，吳敬璉重申了他對行政手段的一貫批評——“市場經濟最本質的特點，是自由的、自主的交換，如果上面始終有行政力量在控制，如果強勢政府強化到主導經濟資源配量的程度，那就不叫市場經濟，而叫權貴資本主義了……回顧1990 年代初期，那時我們太天真了，以為只要市場經濟發展起來，政府就會自動退出，就可以很平滑地過渡到自由市場經濟了，不知道這里有一個路徑依賴的問題。如果政府有很大的配置資源的權力、干預企業的權力，就會相應產生一個尋租空間。所以，你要政府退出它應該退出的領域，就觸及到許多官員的利益了，做起來就很難。后來的實踐也證明了這一點。從近期看，2003 年第四季度經濟開始出現過熱，于是用行政手段加強‘宏觀調控’。就是開單子，哪幾個行業過熱，就用各種行政辦法去‘壓縮產能’，這個單子越開越長，政府的手也越伸越長，宏觀調控就變成了微觀干預。本來1990 年代最后幾年政府審批有少的趨勢，雖然減少得不夠快，中間還有好多貓膩。比如說把一個項目分解成十個項目，然后就報告砍掉了多少個項目，其實沒砍掉那么多，原來就有這樣的問題。2003 年以后，加強所謂‘宏觀調控’實際上是加強了審批制度，比原來的審批還要厲害，這就擴大了政府權力，擴大了尋租的基礎，引起腐敗的蔓延和貧富差距的擴大。”［4］

在市場經濟的大背景下，這些質疑當然是合理的。因為行政性手段確實有太多的弊端，在市場經濟體制下，應該是經濟手段在宏觀調控中發揮主要作用，而不是行政手段;行政手段是一種跳過市場機制的直接性調控，因而很難區別區域差異、部門差異、產業差異以及企業個體差異，有著“一刀切”的弊端，忽略了微觀主體的自我調節，因此，對微觀經濟的沖擊是巨大的;并且因為市場經濟的復雜性，以及決策者遠離市場等原因，決策者對于宏觀經濟的判斷可能出現失誤，一旦調控方向選擇錯誤，將使經濟遭受嚴重后果。另外，隨著中國改革開放的不斷深入，市場機制不斷完善，更多的企業、家庭等主體被逐漸構造成為具有自身利益追求和理性判斷能力的微觀市場經濟行為主體。在這種情況下，運用行政手段調控經濟主體的經濟行為不可避免地將對相關利益主體的自身利益產生負面影響，從而遭到微觀行為主體的反對并引起理論界的批評、質疑。所以，在實施宏觀調控過程中，應小心謹慎地使用行政手段，避免大量、頻繁使用行政手段而帶來嚴重的消極后果。

三、行政手段難以完全退出的邏輯反思與個案觀察:以宏觀調控中的央地博弈為例

如何理解針對行政手段的批評意見?在充分肯定其合理性的同時，也應該看到一個無法回避的事實、一個令人尷尬的現象:從改革開放后的多次宏觀調控中，越是運用行政性手段實施宏觀調控，就越是能夠取得比較明顯的宏觀調控成效;相反，越是猶豫不決地對待必要的行政干預，就越是不能取得明顯的宏觀調控成效，就越是無法消除經濟運行的異動現象［5］。例如，有研究者指出，2003 年以來的宏觀調控中經濟性手段效果不佳，而行政手段效果明顯:“2003 年以來的宏觀調控具有鮮明的階段性特征，在2004 年4 月以前，調控手段主要以貨幣信貸政策為主，行政性措施以勸告、警示等柔性手段為特征;2004 年4—5 月間以行政性手段、法律手段為主，密集程度高、針對性強、密度大的行政性手段成為鮮明特征，并取得了立竿見影的效果”［6］。

這種愿望與現實的反差現象是不應忽視的，如何看待這種現象?為什么應該淡出的行政手段還在歷史舞臺上發揮作用而且總是長袖善舞?透過這種尷尬現象，我們應該能夠得到這樣的思想啟示:在社會主義初級階段，在社會主義市場經濟仍不完善的背景下，在中國所具有的特殊政治體制框架和經濟體制框架下，行政性手段仍有其存在并發揮作用的土壤和空間。

分析宏觀調控中出現經濟手段效果不佳而行政手段效果明顯的現象不能離開中國經濟的基本面，或者說微觀基礎。相對于西方的市場經濟國家，或者說傳統的市場經濟國家，在中國社會主義市場經濟框架內，宏觀調控涉及的利益主體包括中央政府、地方政府、國有企業、民營企業、外資企業和居民，這些主體的利益是多元化的。就某類利益主體而言，不同的宏觀調控手段對其利益造成的影響是不同的。對于那些市場化程度較高的利益主體，經濟類手段在宏觀調控中對其利益影響較大，而市場化程度較低的利益主體，經濟類手段對其就不起作用。中國的市場化轉型是漸進式的，中國的社會主義市場經濟是政府主導的市場經濟，政府特別是地方政府在中國經濟增長過程中發揮了重要的作用，就地方政府而言，經濟手段是相對不敏感的，而對行政手段是相對敏感的。在改革開放后，中央和地方政府分權的背景下，地方政府對企業的利益有事實上的影響力，導致了企業在地方政府的影響下也可能對經濟手段不敏感。另外，與西方的市場經濟國家不同的另一點是中國仍有為數不少的國有企業，這些國有企業控制了國民經濟的命脈，對國民經濟發展發揮著主導作用，國有企業與其他企業相比，對經濟手段也是相對不敏感的，而對行政手段是相對更為敏感的。

正是在上述邏輯基礎上形成了經濟手段效果不佳而行政手段效果明顯的事實。2003 年以來的宏觀調控中的中央地方博弈現象就是我們理解上述邏輯的現實個案:這一輪宏觀調控出現了典型的中央地方博弈現象，中央政府運用經濟手段的效果不佳，而最終使用了保守爭議的行政手段，取得了一定效果。2003 年以來，固定資產投資增長一直高位運行，2003—2007 年分別增長27.7%、26.6%、26%、23.9%和24.8%。為防止出現全面過熱，中央政府進行了緊縮性宏觀調控，實施了穩健的財政政策和適度從緊的貨幣政策，以信貸和土地兩道閘門為政策抓手，但是調控效果不佳。對此，人們普遍認為是地方政府的行為所致。2004 年以來，如果把各年固定資產投資按照中央項目和地方項目進行區分，那么地方項目的固定資產投資規模占全社會固定資產規模的比重均在80%以上。對于上述現象，理論界對地方政府多持批評的態度，認為地方政府缺乏大局觀念，對中央政策的抵制和博弈影響了宏觀調控效果。例如，齊建國認為，2005—2006 年的宏觀調控政策沒有充分落實，地方政府對中央政府的決策響應度不高，甚至逆向行動，是宏觀經濟調控政策效果不理想的重要原因［7］。武少俊認為，2003年以來的經濟過熱源于地方政府主導下固定資產投資膨脹，一方面是地方政府的投資規模擴大很快，另一方面是地方政府不擇手段招商引資［8］。

考察地方政府在固定資產投資上的大干快上和土地使用上的違規操作等博弈宏觀調控的行為，我們能夠發現，地方政府對中央政府的經濟手段相對不敏感而對行政手段相對敏感的基本邏輯。

地方政府作為具有獨立利益或者相對獨立利益的主體，如果與中央進行博弈，其動機之一是政績顯示和職務晉升。在當前的中國政治經濟體制框架內，職務晉升無疑對官員具有最大的吸引力。官階和職務的晉升，對于各級官員而言不僅僅意味著獲得更高的社會地位和更強的榮譽感、成功感，更是對社會資源控制力的提高。地方政府官員的職務要晉升，需要有政績，而且政績要顯示出來，讓上級領導機關看得見、感受得到。政績的創造與政府職能的行使密切相關。在轉型期，地方政府一方面是中央政府和上級政府管理經濟社會的延伸機構，應當不折不扣地執行中央的相關政策和方針;但另一方面，又是本地經濟社會發展的管理者，擔負著重大的建設職能和發展任務。改革開放以來，中國的發展戰略實質上仍然是趕超戰略，在以經濟建設為中心的戰略思路下，經濟發展績效，特別是經濟增長速度與稅收的規模和增長成為政府(組織部門)考察干部的主要標準。所以，快速提升反映政績的GDP 成為地方政府拉動投資沖動的主要動力。政府是有任期的，為了在有限的任期內做出政績，特別是超越前任，就必須早出、快出、大出政績。所以，凡是有利于擴大地區經濟規模，對政績貢獻顯著的投資項目都爭先恐后地爭取。因此，基于地方政府強烈的政績創造和顯示需求，能夠帶來經濟增長和稅收的固定資產投資、招商引資自然會受到地方政府的青睞，于是投資膨脹和對土地的占用變得不可避免，地方政府也就有了博弈中央宏觀調控政策的原始動機。地方政府官員之間的晉升競爭加劇了地方政府的這種動機。周黎安在地方官員政治晉升競爭博弈的理論模型中提出，同一行政級別的地方官員都處于政治晉升競爭或者政治錦標賽中。由于政治晉升競爭的基本特征是一個官員的晉升直接降低了另一個官員的晉升機會，使得同時處于政治和經濟競爭中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競爭空間則非常廣闊。由于地方官員的選拔和晉升標準與經濟發展績效指標(特別是GDP 增長績效)聯系緊密，地方官員在“官場”上為晉升而競爭，要在政治錦標賽中獲勝，就必須拿出比其他地區官員更優良的政績，即在經濟上創造更大的GDP 和利稅［9］。中國的區域劃分是以行政原則為中心的，地區之間的速度攀比使得每個行政區域的官員都非常關心其他特別是相鄰區域的發展。在激烈的地區競爭中，各地政府官員特別是行政主管承受的加快發展的壓力很大，于是，出現了所謂的換屆效應:新官上任三把火，把把火都指向經濟增長，也出現了地方對中央宏觀調控的博弈——每當經濟過熱，經濟結構嚴重失調，經濟發展面臨著調整的時候，地方政府覺察到中央將出臺緊縮性調控政策的時候，其對策不是減速，而是加速沖刺、趕進度，力爭項目早建成、早投產、早獲利，以規避政策風險［8］。地方政府博弈中央宏觀調控政策的動機之二是提高地方財政收入。在計劃經濟體制下，地方政府的收入來源于中央政府的計劃撥款，在改革開放后，隨著財政分權體制的建立，地方政府的稅收和預算外收入均來源于本轄區，客觀上使得地方政府有了發展地方經濟的動力。對此，相關研究表明，地方政府的可支配財政預算規模直接與本地區社會總產出水平正相關。地方政府的預算規模取決于兩個因素，一是與本地區經濟發展水平相聯系的財政收入規模;二是中央和地方分享財政收入的比重，而后者在一定時期內是剛性的［10］，因此要提高預算規模，只能推動地方經濟增長。

顯然，在尋求政績和地方財政收入兩大動機刺激之下，對于地方政府而言，任期是相對短暫的，而在短暫的任期內謀求快速發展地方經濟、提高地方財政收入，招商引資是最有效率的選擇，于是，投資的膨脹和對土地的占用變得不可避免。

針對上述情況，經濟手段能否收到期待的效果?與市場化的經濟主體不同，經濟手段并不會對地方政府的行為形成實質上的約束力，經濟手段雖然在客觀上會抑制地方政府發展地方經濟的能力，但無法在主觀上抑制其尋求快速發展地方經濟的熱情。進一步，地方政府具有動員資金和土地資源的能力，能夠繞過中央政府的政策邊界，從而有能力成為固定資產投資過熱的主導力量。

第一，地方政府可以通過變通的方式舉債融資。在當前中國單一制的政治體制框架內，地方政府沒有自行發行債券的權利，但國有企業有權發行債券，于是地方政府可以通過成立各種從事城市基礎項目投融資和經營管理的城市建設投資公司發行債券融資。這種公司目前來看包括兩類:一類是由地方財政全資成立的非經營性國有投資公司，融資由財政擔保，償債依賴財政;另一類是政府控股的經營性公司，有一定經營收入，但融資主要也靠財政擔保。盡管從法律上講，這些地方政府擔保的債務是無效的，但在實踐中這種現象是很普遍的。

第二，地方政府擁有一定的土地使用審批權限，于是在“經營城市”理念指導下，土地收入是近年來各地政府特別是城市政府的重要收入來源。事實上，由于信息不對稱的影響，很多地方政府還經常越權審批。

第三，地方政府對金融機構擁有一定的影響力，從而能夠通過銀行—政府合作獲得銀行貸款或者為企業提供貸款擔保，提高投資能力。地方政府的這種影響力首先體現在能夠利用行政權力對國有銀行施加軟性影響——地方政府對國有銀行和股份制銀行雖然沒有人事權，但銀行系統的發展、用水用地用電都需要地方政府的關照，銀行系統員工家屬的生活工作也需要地方政府關照。另一方面，地方政府對于近年來從城市信用社改制而來的城市銀行，以及從農村信用社改制而來的農村商業銀行的人事安排具有很強的影響力，能夠直接施加硬性的行政干預。

如此，在中央地方博弈的格局中經濟手段失靈了，就只能使用行政手段。2003 年的這一輪宏觀調控中運用行政手段有兩個典型案例:一是前文提到過的對常州“鐵本事件”的處理，2004 年4月28 日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，研究整頓土地市場治理工作，責成江蘇省和金融監管部門對江蘇鐵本項目涉及的有關責任人做出嚴肅處理。二是2004 年5 月中旬對寧波“建龍事件”的處理，這是繼“鐵本”被有關部門查處后，又一家鋼鐵企業違規事件。有關部門依法對寧波建龍鋼鐵公司違規建設鋼鐵項目的有關問題及責任人員做出嚴肅處理。寧波市計委副主任被處以行政撤職和撤銷黨內職務處分，其余相關人員被處以嚴重警告處分和行政警告處分等。但是，上述行政手段實施后，輿論界圍繞“鐵本事件”和“建龍事件”展開了熱烈的討論，理論界也給予了尖銳的質疑和批評。

四、結論:行政手段暫時無法退出宏觀調控體系

制度經濟學家道格拉斯·諾思曾經指出:“制度是一系列被制定出來的規則、守法程度和行為的道德倫理規范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為。”［11］宏觀調控體系及其手段自然屬于制度范疇，而制度的意義在于能夠通過懲戒而約束個體行為，如果不能有效懲戒和約束，制度就名存實亡，這與實踐是檢驗真理的唯一標準的邏輯是一致的。衡量一種宏觀調控手段是否合理、是否應該保留或者退出宏觀調控體系的標準也應該是實踐，應該實事求是，不能做出理想化的、烏托邦式的理解和判斷。理論邏輯與2003 年這一輪宏觀調控的個案都充分表明，經濟手段在某些場合對于地方政府而言是低效甚至無效的，只有經濟手段的宏觀調控體系無法治理央地博弈困局，無法解決固定資產投資過熱問題，如果要治理這類問題，就只能運用行政手段。這是對宏觀調控中的地方政府作為一個經濟主體進行的分析，而這一邏輯事實上對于國有企業而言同樣成立。

因此，在社會主義初級階段，在社會主義市場經濟仍不完善的背景下，在中國所具有的特殊政治體制框架和經濟體制框架下，行政性手段仍有其存在并發揮作用的土壤和空間，無法完全退出宏觀調控體系。當然，即使是承認行政手段在某些場合奏效，也不能認為宏觀調控就是以行政手段為主，更不能輕易使用行政手段甚至依賴行政手段解決問題。經濟手段是市場經濟條件下調節國民經濟的基本方式，宏觀調控實施的前提是市場機制起基礎性、決定性作用，這是一個基本原則和發展方向，只有在緊急情況和特定場合下才有采用行政手段的必要。

［1］ 林毅夫，等. 中國的奇跡:發展戰略與經濟改革［M］.北京:生活·讀書·新知三聯書店，1994:38.

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［6］ 王靜.轉型經濟中的宏觀調控:基于實踐的探索和反思［M］.上海:上海三聯書店，2008:160.

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