美國國家安全顧問的雙重身份與角色沖突

陳 征，梅仁毅

(北京外國語大學 美國研究中心，北京100089)

美國總統國家安全事務助理(Assistant to the President for National Security Affairs)又被稱為國家安全顧問，是美國總統外交和軍事的主要參謀。從1953 年美國第一任國家安全顧問走馬上任以來，已先后有22 人擔任過該職務。

美國國家安全顧問在該國歷史的發展過程中逐漸承擔了多重復雜甚至相互沖突的職能，扮演著多種角色。美國學界及外交政策界對于國家安全顧問的研究，主要集中在國家安全顧問是否應該扮演“誠實的經紀人”的角色，以及“誠實經紀人”與“政策顧問”這兩大角色的矛盾應該如何解決。不同國家的安全顧問對于其自身要扮演的角色有不同的理解。想要了解美國國家安全顧問的多重角色，需要從其外交決策的制度性因素入手。

一、新制度主義關于制度與角色的理論

制度主義者認為，制度起碼包括以下四個共同特征:一是制度在某種程度上是一個社會和/或政體的結構性特征;二是制度總在一段時間內保持穩定性;三是制度一定會影響個人行為;四是制度成員應該有某種共享的價值和意義。

新制度主義的代表學者馬奇和奧爾森認為，政治制度就是“相互關聯的規則和慣例的集合體，他們從個體角色與周圍環境的關系角度界定適當的行動。這個過程涉及要決定環境是什么，要實現什么角色，以及這個角色在環境中有什么職責”。

角色是指決策者在決策圈內擔任的職務和所處的地位。角色理論認為，決策者的行為總是受決策者所擔任的職務和所處地位的制約。每個角色總對擔任這個角色的個人提出某些要求和期望，并施加某種壓力，迫使決策者按照對角色的要求行事。新制度主義對角色的定義是制度為個體所提供的角色。

二、美國外交決策的制度設計

在國家安全顧問誕生之前，美國外交決策機制是線性結構，在決策鏈上只有兩個點，即總統和國務卿。這樣一種決策機制賦予了國務卿極大的權力，提升了國務卿在美國政府中的地位。但此種決策機制的弊端也非常明顯——該機制直接將總統和國務卿放在了對立的位置上。如果國務卿與總統在外交理念上產生分歧，就有可能直接發生沖突，缺乏緩沖地帶。

1947 年，美國根據《國家安全法》成立了國家安全委員會(以下簡稱“國安會”)，它是一種跨部門的協調與決策機制。其中，國家安全顧問在外交決策機制中處于非常關鍵的位置。從結構上看，他(她)向上連著總統，向下連著國安會，并通過國安會協調各個政府部門，是這個龐大傘狀結構的關鍵節點。

美國外交決策機制在制度設計上為國家安全顧問規定了雙重身份——總統的“私人助理”和國家安全委員會的“管理者”。這樣一種二元身份的制度設計賦予了國家安全顧問以多個角色，但有些角色職能之間是沖突對立的。

三、美國國家安全顧問是總統的私人助理

美國國家安全顧問是總統的私人助理，是總統權力的延伸，職能就是協助總統完成工作，他(她)僅向總統負責，并主要承擔以下角色:一是總統的外事秘書。為總統起草演講稿、草擬給各個元首的書信、提供會見談參、向總統提交備忘錄、協調總統的外交日程、并完成總統交辦的各種與外交相關的任務。二是信息提供者。每天向總統匯報當天的國際形勢及情報簡報。三是政策顧問。國家安全顧問自誕生之日起，就是總統的高級幕僚。他(她)在處理復雜國際事務時肩負著向決策者傳授知識，解答疑惑，協助抉擇的重任。四是總統特使。美國總統有時需要任命一些私人代表去完成某項特殊使命。五是發言人。當總統需要通過他人來轉述和解釋自己的政策，獲得公眾、媒體或者國會的支持時，他會選擇讓國家安全顧問來充當他的發言人，比如，尼克松時期的基辛格和卡特時期的布熱津斯基。六是忠誠的衛士。“政治忠誠”是總統選擇助理的首要考慮。國家安全顧問的忠誠體現在制定外交政策時需要為總統著想，維護和捍衛總統的利益，保持總統的威信及影響力，保守總統的秘密。

四、美國國家安全顧問是國安會的管理者

國安會是美國總統與內閣部長和高級幕僚進行外交決策的主要平臺?？偨y沒有時間和精力親自監督和管理國安會，只能委派自己的助手代為管理。自美國國家安全顧問誕生之日，他(她)就成為國安會的實際領導者，其作用主要體現在以下幾個方面:

1.人事管理。國家安全顧問在經總統授權后可以選擇自己的工作班子，他有權決定各個崗位的人事安排。基辛格就曾大量引入哈佛畢業生，如溫斯頓洛德(前美駐華大使)、莫頓霍爾普林、安東尼雷克(克林頓時期的國家安全顧問)等。

2.正式決策機制管理。國家安全委員會往往下設地區事務部門，分管如亞洲、非洲、中東、歐洲、美洲等地區;業務部門，分管如外交及國防政策、武器、國際經濟等;功能部門，分管如計劃、情報、法律事務、分析、特殊項目等。這些國安會部門一般受國家安全顧問的直接領導。

3.非正式決策機制管理。美國總統除了通過正式機制進行決策外，還會與資深幕僚和高級別官員另辟會商的途徑。肯尼迪有他的“廚房內閣”;約翰遜時期的非正式決策機制是“星期二午餐會”;尼克松時期，真正參與決策的就是他與基辛格兩人?？ㄌ貢r期有國務卿萬斯、國家安全顧問布熱津斯基，以及國防部長布朗的午餐會。老布什時期的早餐會只有布什、貝克、切尼和斯考克羅夫特參加。一般非正式決策機制的召集人都是國家安全顧問。

4.管理決策過程。美國國家安全委員會的工作流程一般需要經歷以下幾個階段:一是提出議題;二是文件形成的初級階段;三是政策協調委員會首次評估;四是副部長級委員會的二次評估;五是正部長級委員會討論;六是提交國家安全委員會討論;七是總統作出決策;八是決策執行。而這個流程的順利運行有賴于國家安全顧問的管理和協調。

在管理決策過程之中，國家安全顧問主要負責:制定計劃、設置議程、政策辯論、公文管理、部級協調、信息管理、危機應對和監督執行等。

五、國家安全顧問的角色沖突

美國跨部門決策機制賦予國家安全顧問“總統私人助理”和“國安會管理者”的雙重身份，每一種身份又對他(她)所扮演的角色和應盡職責有不同的要求，形成了國家安全顧問自誕生之日起就無法回避的兩對內生矛盾——“政策顧問”與“政策經紀人”“非官僚”與“官僚”的矛盾。

1.政策顧問與政策經紀人。作為總統的私人助理，美國國家安全顧問首先要做總統的“政策顧問”，他(她)要始終將總統放在首位，考慮如何才能最大限度維護總統和國家的利益。他(她)有責任向總統指出哪些政策建議更為可行，有義務協助總統做出正確的決定。而作為國安會的管理者，國家安全顧問需要做一名“誠實的經紀人”。他(她)要確保所有的政策選項(包括風險和收益)都一一列出，各種不同的意見都清晰準確地轉呈給總統。另外，他(她)還要如實傳遞其他人的意思，不能隨意歪曲總統或其他顧問的意見。

當需要兼顧兩種身份的角色期待時，美國國家安全顧問就必然會經歷角色沖突，而這種沖突也會削弱其工作績效。一旦國家安全顧問成為一名政策鼓吹者，就勢必影響其成為公正的程序管理者。而要做一名公正的程序管理者，最好的方法就是置身事外或者緘默不言，這也必然影響了他(她)作為政策顧問的地位。

關于“顧問”與“經紀人”的矛盾該如何解決，不同國家的安全顧問給出了不同答案。一是政策顧問。一些國家安全顧問認為，“政策顧問”這一角色更為重要。他(她)們不會為了維持程序的公正而放棄自己的立場。他(她)們不但積極向總統推動自己支持的政策，某些時候，也會利用職權，刻意給反對派設置障礙，不讓其約見總統或者在向總統轉交國家安全報告時故意過濾掉反對意見。二是政策經紀人。有些安全顧問認為，做一名“政策經紀人”才是他(她)們的本職。杜魯門時期的國家安全委員會首任執行秘書西德尼·索爾斯認為:“他的工作不是向總統提出某種他所贊成的觀點，而是保證所有有關部門和機構的意見都得到反映?！比恰捌胶庑汀鳖檰?。老布什時期的國家安全顧問斯考克羅夫特說:“國家安全顧問有兩種模式，即支持總統和讓機制運轉起來。而成功的訣竅則是必須兩者兼顧。”斯考克羅夫特的解決方案是:當國家安全顧問與總統獨處時，他需要如實地反映國家安全團隊人員的觀點和意見。在完成這一責任之后，國家安全顧問可以自由表達自己的意見，做好總統的顧問。

從歷史上看，絕大多數國家安全顧問都首先選擇扮演好“政策經紀人”的角色，保障決策系統的平穩運行。而有些顧問則更為看重“政策顧問”的角色，不愿意為程序正義犧牲自己的專業水準。只有個別國家的安全顧問可以做到兩者兼顧。

2.“非官僚”與“官僚”。由于美國采取三權分立的政治體制，其官僚具有“一仆二主”的特點，即官僚不僅對總統負責，而且還對國會負責。正是因為這種特殊的行政結構造成了美國總統更多地依賴“白宮辦事機構”，而不是內閣和職業官僚。雖然總統賦予“白宮辦事機構”人員以權力，在很大程度上擺脫了內閣特別是職業官僚對總統的掣肘。但隨著“白宮辦事機構”的日益擴大，這些“白宮辦事機構”人員也逐漸發展成為總統難以控制的“官僚”。

在這種大背景下，國家安全顧問兼具了總統的“私人助理”和行政部門“官僚”的雙重屬性，這種亦“公”亦“私”、公私不分的狀態造成了國家安全顧問角色定位上的矛盾。

美國國家安全顧問在編制上隸屬于“白宮辦事機構”，他(她)與其他官僚最大的區別就在于他(她)的任命無需國會批準，行為也不受國會監督，其受雇于美國總統，工資納入白宮的行政經費預算，辦公場所也設在白宮。從這個角度看，他(她)與內閣部長及政府的職業官僚是不一樣的。

美國國家安全顧問的誕生源于總統反對官僚主義的嘗試，但從其60 多年的發展歷程看，國家安全委員會機構的不斷膨脹和國家安全顧問越來越頻繁地由職業官僚或軍人擔任，也從側面反映了美國國家安全顧問官僚化的趨勢。

馬克斯·韋伯曾列舉官僚制必須具備以下條件:一是對組織必要活動的合理分工;二是必須具有等級制的機構;三是根據專業原則錄取職員，并確立升遷制;四是要求職員公平無私的態度。從這個標準看，美國國家安全委員會日益成為一個官僚機構。

第一，人員日益膨脹。杜魯門時期國安會總人數不超過20 人;基辛格時，國安會的專職人員(不含秘書和后勤)達到50 人;克林頓總統時期，國安會專職人員已經達到100 人。2001 年，賴斯一上任就裁減了1/3 的國安會工作人員，但每一次國安會裁員后，由于工作的需求又不得不再次擴大編制。賴斯任期快結束時，國家安全委員會的人數比最初時多了一半。到奧巴馬時期，國安會的工作人員已經超過320 人(含65 名在編工作人員，其他為借調人員)，其中，170 多人為資深專家，其余為輔助人員(包括白宮情況室35 名值班人員和35 名技術保障人員)。

第二，運營開支不斷增加。國安會在杜魯門時期的財政預算只有20 萬美元，此后，國安會的經費逐年攀升。小布什設立了國土安全委員會。2009 年，奧巴馬將國家安全委員會和國土安全委員會合并，下屬工作人員由國家安全顧問統一管理。該部門2016 財年預算為1 306.9 萬美元，比2015 年增加了46. 9 萬美元(約計增加3. 7%)。這也能看出，美國國安會的預算開支呈逐年遞增態勢，奧巴馬時期的經費已經達到了克林頓時期的2 倍。特別是“9·11”恐怖襲擊對國安會的經費投入影響極大，2002 年白宮沒有公開國安會經費開支的情況。根據白宮對外公布的數字，2003—2004 年國安會的經費預算比2001 年有了大幅度提升。2001 年國安會的預算只有700 萬美元，到2003 年攀升到950 萬美元，2004 年增到1 060 萬美元。2004 年比2001 年增加了近51.4%。到2006 年，共和黨中期選舉失敗民主黨控制國會后，國安會的預算有所下降。而奧巴馬時期的國安會整體開支比小布什時期的開支又激增了近44.6%，從2009 年的899.4 萬美元到2010年的1 300.3萬美元。

第三，職業分工越來越細，并形成層級的權力體系。國家安全委員會自成立后，其規模和構成方式一直在變化，但保持了按地區和職能分工的傳統和科層結構。至20 世紀80 年代老布什總統任內，國安會的機構設置和決策程序基本成型，并成為兩黨共識。

第四，形成固定的工作流程。所有的大型官僚機構都會發展出與其職能相應的獨特的語言體系和標準的運行程序。這樣一種行政活動的理性化和規范化對官僚體系至關重要。

第五，國家安全顧問擁有官僚的身份并形成升遷路徑。國家安全顧問在基辛格時期獲得了相當于副部長的級別，這也開創了由國家安全顧問出任國務卿的先例，成為國家安全顧問從一介平民，到擔任政府要職的一條職業路徑。基辛格之后，卡盧奇從國家安全顧問成為了國防部長，鮑威爾從國家安全顧問成為了參謀長聯席會議主席，雷克本來要被提名為中央情報局局長(后來被共和黨控制的參議院否決了)，康多莉扎·賴斯成為了國務卿。布熱津斯基是第一位正式被總統授予部長身份的國家安全顧問，他的這一任命標志著國家安全顧問在官僚體制內部得到了承認。

此外，國家安全顧問的特殊職業路徑還體現在從本系統內部自我生長。從羅斯托開始，副國家安全顧問被提拔為國家安全顧問，成為一種升遷路徑。這一路徑的形成有非常重要的歷史意義，也是國家安全顧問日益官僚化的一個重要指標。而美國歷屆的國家安全顧問大都有在國安會工作的經歷或曾經擔任過副國家安全顧問的資歷。此種升遷模式也為想對本國外交政策發揮影響的青年才俊提供了一條清晰的職業規劃路徑。

第六，越來越多的官僚擔任國家安全顧問一職。冷戰結束后，越來越多來自公共領域的官僚(含軍官)成為國家安全顧問。里根時期的艾倫是一名職業競選經理人(曾任尼克松的競選經理)，克拉克是法官，卡盧奇是政府官員，麥克法蘭、彭德克斯特、鮑威爾都是職業軍人;老布什時期的斯考克羅夫特是職業軍人;克林頓時期的雷克是職業外交官，伯杰曾為國務院工作;小布什時期的賴斯雖然來自學界，但早年為國安會工作，哈德利曾任國防部助理部長;奧巴馬時期的瓊斯是軍人，多尼倫是副總統拜登的競選經理。

美國國家安全顧問的委任取決于他的業務能力，有固定的薪金和升遷路徑，他(她)還擁有自己的工作班子，有獨立的預算和特定的職權范圍。他(她)們在處理各項政務時漸漸形成了一定的制度規范和行為準則。從這個角度看，美國國家安全顧問具備了官僚的基本屬性。

六、關于國家安全顧問角色沖突的一點想法

1.角色矛盾源于制度設計。從制度設計來看，國家安全顧問在決策的過程中，剛好處于總統和國安會之間，他(她)既是總統的私人助理又是國安會的管理者。這種雙重身份設置造成了他(她)的角色沖突。

當國家安全顧問是總統的私人助理時，他(她)必須對總統負責，代表總統的利益。總統私人助理的身份要求國家安全顧問履行“政策顧問”的職能。而作為國家安全委員會的管理者時，國家安全顧問則成了官僚機構的代言人，他(她)要保證整個體制的穩定運行，有時需要放棄自己的主張和立場，做決策過程的中間人。但國安會管理者的身份又要求他(她)只做一名“政策經紀人”。

2.國家安全顧問官僚化是對其角色矛盾的一種回應。從國家安全顧問誕生之日起，他(她)就兼具“體制內”與“體制外”的雙重身份，國家安全顧問如果定位于服務總統，那么他(她)的身份就是游離于“體制外”的一名總統私人聘用的助理;如果定位于服務國安會，那么他(她)的身份則是“體制內”的官僚。

在決策過程中，當各種利益發生沖突時，美國國家安全顧問作為總統的私人助理，要捍衛的是總統的利益，而作為國家機構的管理者，官僚體系的成員，他(她)需要捍衛的是組織機構的利益和其個人的利益。

國家安全顧問產生的初衷是為總統提供有力的支持，使得總統能夠擺脫政府行政機構的監督和掣肘，從這個角度看，國家安全顧問的屬性是“反官僚”的。在冷戰結束的大背景下，隨著國際關系不再成為總統關注的重點，總統更需要有豐富行政管理經驗的人來擔任他的國家安全顧問，隨著國安會變成一個擁有獨立預算、人員和職業分工的官僚機構，作為國安會管理者的國家安全顧問也成了官僚體系的一部分。更有甚者，國家安全顧問成了機構利益的代表，親自參與政府內部的官僚斗爭。

國家安全顧問剛登上歷史舞臺時，可以說是總統的一招“奇兵”。隨著國家安全顧問所代表的“非常規”力量越來越多地介入決策過程，他(她)們的身份也逐漸從“私人助理”變為“官僚”。從官僚政治的角度看，國家安全顧問的官僚化是對其自身角色矛盾的一種回應和解決，國家安全顧問的官僚化也是其身份合法化的手段。