公共政策評估研究

唐 曉 英

(黑龍江省社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，哈爾濱150018)

公共政策評估是公共政策制定過程中最重要的一個環(huán)節(jié)，是有效配置資源的基礎(chǔ)，也是政策運(yùn)行科學(xué)化的重要保障。公共政策的科學(xué)評估可以準(zhǔn)確判斷公共政策自身的價值，從而決定公共政策是否延續(xù)、革新或終結(jié)。因此，能否對某一公共政策進(jìn)行科學(xué)的評估，是該公共政策順利執(zhí)行的基礎(chǔ)，也可以為今后公共政策的制定提供重要參考。基于公共政策評估在整個公共政策制定、實施過程中的重大作用，近幾年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界非常重視公共政策評估的問題研究，研究領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、內(nèi)容不斷增加、觀點不斷創(chuàng)新、成果十分豐富。為了繼續(xù)深化對這一問題的研究，我們有必要對近幾年來理論界關(guān)于公共政策評估的研究成果進(jìn)行歸納和梳理，以開創(chuàng)公共政策評估的新領(lǐng)域。

一、公共政策評估的內(nèi)涵研究

公共政策的制定者在設(shè)計和選擇方案時，必須要評價這個方案的可能后果。在政策執(zhí)行后，要想知道政策效果究竟如何，是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，是否產(chǎn)生了其他非預(yù)期的后果?也必須通過公共政策評估來獲得相關(guān)信息。

關(guān)于公共政策評估內(nèi)涵的研究，專門研究這個問題的人不是很多，但多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公共政策評估需以政策效果為核心，其宗旨是確定某一既定政策是否已經(jīng)做了或者在多大程度和范圍內(nèi)按照預(yù)先制定的方案去做。學(xué)者陳振明認(rèn)為:“公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的績效、效率及價值進(jìn)行判斷的一種評價行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)”［1］。學(xué)者徐家良認(rèn)為:“公共政策評估就是評估主體依據(jù)一定的評估標(biāo)準(zhǔn)，通過相關(guān)的評估程序，考察公共政策過程的各個階段、各個環(huán)節(jié)，對政策產(chǎn)出和政策影響進(jìn)行檢測和評價，以判斷政策結(jié)果滿足目標(biāo)群體需要、價值、機(jī)會和程度的活動”。學(xué)者張國慶認(rèn)為，公共政策評估通常是指根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)去判斷某一系統(tǒng)的狀態(tài)或質(zhì)量，判斷的核心問題在于確定該系統(tǒng)的好壞、優(yōu)劣等價值，政策評估就是根據(jù)某些公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)去判斷某一項公共政策是否是有價值或有什么價值［2］。學(xué)者詹國彬認(rèn)為:“政策評估就是依照一定的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用特定的方法，對政策的科學(xué)性、可行性及其實施后的效果、效益與效率所進(jìn)行的綜合評價”［3］。學(xué)者張金馬認(rèn)為:“政策評估就是對政策的效果進(jìn)行研究”。

以此可以看出，國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，公共政策評估是以政策效果為核心，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對公共政策執(zhí)行過程的評估，是在政策執(zhí)行過程中評估政策的實際效果與預(yù)期效果之間的差別的過程，以此來決定政策是繼續(xù)執(zhí)行，還是終止執(zhí)行，或者修改后再執(zhí)行。

二、公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的研究

政策效果是公共政策評價的核心。要弄清楚一項公共政策的效果究竟是好是壞，是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，必須建立一套評價標(biāo)準(zhǔn)，以此作為進(jìn)行價值判斷的尺度。公共政策評價標(biāo)準(zhǔn)是對公共政策實施情況進(jìn)行測量、評定的參照體系，選擇什么樣的評價標(biāo)準(zhǔn)不僅取決于評價目標(biāo)與評價者，而且還取決于評價的技術(shù)與方法。評價標(biāo)準(zhǔn)并不是評價者可以隨意設(shè)定的，它具有客觀性，必須客觀地反映社會對公共政策的要求。

公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)是衡量有關(guān)政策的利弊優(yōu)劣的一系列指標(biāo)和準(zhǔn)則。每一項公共政策評估都要按特定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，因為就同一政策而言，選擇不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，很可能導(dǎo)致完全相反的評估結(jié)果，因而在對公共政策進(jìn)行評估之前，一定要選擇適合該政策的評估標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們從不同的角度提出了自己的看法，任保平認(rèn)為，“當(dāng)前我國公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)有三:一是在公共政策制定上要有科學(xué)的依據(jù);二是公共政策費(fèi)用上，實施的成本要小;三是在實施的效果上，公共政策實施的效用要高”［4］。謝明從事實標(biāo)準(zhǔn)和價值標(biāo)準(zhǔn)的角度對公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)提出了自己的看法，他認(rèn)為事實標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下幾個方面的內(nèi)容，“(1)公共政策的投入與產(chǎn)出、成本與收益之間的比例關(guān)系;(2)公共政策目標(biāo)實現(xiàn)的程度和范圍;(3)公共政策對社會的影響程度。價值標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容主要有:(1)公共政策是否滿足大多數(shù)人的利益;(2)公共政策是否有利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展;(3)公共政策是否有利于增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié);(4)公共政策是否有利于保持政權(quán)的鞏固和社會的穩(wěn)定;(5)公共政策是否支持了社會公正的原則”［5］。徐家良的觀點和謝明的比較類似，他認(rèn)為:“公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)可以按照事實標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和價值標(biāo)準(zhǔn)三個方面進(jìn)行分類。其中事實標(biāo)準(zhǔn)包括政策效率、政策效益、政策影響及回應(yīng)性四個方面;技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括多樣化、數(shù)量化和系統(tǒng)化三個方面;價值標(biāo)準(zhǔn)則包括社會生產(chǎn)力的發(fā)展、社會公正和社會可持續(xù)發(fā)展等方面的內(nèi)容”。

目前，國內(nèi)學(xué)者普遍運(yùn)用陳振明提出的五大標(biāo)準(zhǔn)，“即生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度”。但是，在以上諸多標(biāo)準(zhǔn)中，每一標(biāo)準(zhǔn)都同等重要嗎?是否有首要標(biāo)準(zhǔn)或次要標(biāo)準(zhǔn)，許多學(xué)者也就這一問題進(jìn)行了研究。張國慶在《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》一書中提出了“首要標(biāo)準(zhǔn)”和“次要標(biāo)準(zhǔn)”的概念。他認(rèn)為:“對于一項政策的整體評估是建立在若干單元評估基礎(chǔ)上的，它把用于整體評估的標(biāo)準(zhǔn)稱為首要標(biāo)準(zhǔn)，把用于單元評估的標(biāo)準(zhǔn)稱為次要標(biāo)準(zhǔn)”［2］。郭漸強(qiáng)、劉明然認(rèn)為:“所謂首要標(biāo)準(zhǔn)是指對某項政策進(jìn)行評估的綜合標(biāo)準(zhǔn)，是事實標(biāo)準(zhǔn)和價值標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和高度概括，是從整體和原則的高度來衡量某項政策的是非曲直或利弊得失的標(biāo)準(zhǔn);次要標(biāo)準(zhǔn)則指用于評估公共政策的事實標(biāo)準(zhǔn)和價值標(biāo)準(zhǔn)。首要標(biāo)準(zhǔn)是根本性的標(biāo)準(zhǔn)，它支配和統(tǒng)帥次要標(biāo)準(zhǔn);次要標(biāo)準(zhǔn)則必須服從首要標(biāo)準(zhǔn)，不能與首要標(biāo)準(zhǔn)相違背，更不能取代首要標(biāo)準(zhǔn)”。林水波則綜合概括認(rèn)為:“標(biāo)準(zhǔn)有如下十點:(1)工作量(或稱投入量);(2)績效(涵蓋產(chǎn)出量、效能及影響程度);(3)效率;(4)生產(chǎn)力;(5)充分性;(6)公平性;(7)妥當(dāng)性;(8)回應(yīng)程度;(9)過程;(10)社會指標(biāo)”。吳勇認(rèn)為:“政策評估是構(gòu)成公共政策不可缺少的重要步驟，政策評估關(guān)系到政策的執(zhí)行和終止。采用客觀公正的政策評估標(biāo)準(zhǔn)是檢驗政策成功的關(guān)鍵，針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值所做的評估活動的政策評估標(biāo)準(zhǔn)的選擇至關(guān)重要。盡管目前標(biāo)準(zhǔn)不一，但目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、投入標(biāo)準(zhǔn)、公平、公正標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)和公民參與、回應(yīng)必不可少”［6］。

一般的評估標(biāo)準(zhǔn)對于一般的公共政策評估固然有一定的指導(dǎo)作用，但不同類型、不同層次、不同領(lǐng)域的公共政策應(yīng)該有不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，但很少發(fā)現(xiàn)有對具體公共政策評估的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究的成果，所以，這方面的研究應(yīng)是我們今后努力的方向。

三、公共政策評估的方法研究

公共政策評估方法是公共政策評估者在進(jìn)行公共政策評估過程中所采取的方法的總稱。近些年，隨著政策科學(xué)的不斷發(fā)展和日益增多，政策評估方法也不斷地完善和創(chuàng)新，極大地豐富了評估的實踐活動。公共政策評估是政府科學(xué)決策的重要依據(jù)，由于評估方法很多，如何正確選擇評估方法決定著評估結(jié)果的科學(xué)性。公共政策具有公共性和利益多元性，不同的利益群體都會從自己的利益出發(fā)，更愿意采用有利于自己利益表達(dá)和利益實現(xiàn)的方式，對公共政策實施效果進(jìn)行評價，所以，就會出現(xiàn)評估方法選擇上的困難，因此，學(xué)者對選擇用何種方法來進(jìn)行政策評估有著不同的看法。

關(guān)于公共政策評估方法研究，有些學(xué)者根據(jù)國外的相關(guān)研究，結(jié)合中國的實際情況，提出了自己的看法，馬朝琦和雷曉康借鑒美國政府頒布的《政策規(guī)定績效分析》認(rèn)為:“公共政策評估的方法主要有成本—收益分析法(cost -benefitanalysis，CBA)和成本—效果分析法(cost - effective -ness analysis，CEA)兩種，CBA 方法適用于公共政策的收益，可以用貨幣單位來計量，如對政府的公共資本投資項目進(jìn)行評估，收益和成本差額即為凈收益，它反映了公共政策的效率，一般來說，凈收益越大越好;CEA 方法主要應(yīng)用于收益無法貨幣化的公共政策分析，由于公共政策作用效果的多樣性和復(fù)雜性，相對于CBA，CEA 的適用面更廣一些，使用難度也更大一些。在CEA 的基礎(chǔ)上，還發(fā)展了一種方法，稱為加權(quán)成本—效果分析法WCEA(weighted cost - effectiveness analysis)，這種方法是將多種效果按一定的權(quán)重轉(zhuǎn)化為單一的效果，便于對公共政策的評估”。魏淑艷和劉振軍認(rèn)為:“總政策和基本政策績效的評估宜采取非正式評估為主流的評估方式;一般公共政策與具體政策的績效評估宜采取內(nèi)部評估的方式;新興的評估方式，即由獨(dú)立的第三方進(jìn)行的外部評估，這是指由政策制定者與執(zhí)行者之外的人員進(jìn)行的正式評估”。謝明認(rèn)為:“公共政策評估方法主要有前后對比法、專家評估法、目標(biāo)群體評估法和執(zhí)行群體評估法等。”陳振明認(rèn)為:“公共政策評估方法主要有前后對比法、實驗和準(zhǔn)實驗?zāi)Ｐ头ā⒂白涌刂品ǖ取薄Ｐ旒伊颊J(rèn)為:“公共政策評估可以從定量分析方法、定性分析方法和定量與定性相結(jié)合的方法三個方面去進(jìn)行。”

目前，學(xué)界關(guān)于政策評估方法的探究還不多，對各類政策分別的評估方法的探尋還有待于做進(jìn)一步的深化研究。隨著政策科學(xué)的不斷發(fā)展和日益增多，政策評估方法也應(yīng)不斷完善和創(chuàng)新。

四、公共政策的倫理評估研究

公共政策倫理評估是政策過程的一個重要環(huán)節(jié)，通過政策倫理評估，可以反思公共政策的制定與執(zhí)行是否符合公共政策的價值追求，是否收到了預(yù)期的政策效果和目標(biāo)，可以明晰公共政策是維持、調(diào)整還是終結(jié)，同時也可以總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，促進(jìn)政策創(chuàng)新。對公共政策進(jìn)行倫理評價，主要是為保證公共政策的正確制定及實施，實現(xiàn)決策者的倫理責(zé)任。對公共政策進(jìn)行控制和評價活動，是確保倫理原則和規(guī)范要真正落實到?jīng)Q策過程之中，并有效地發(fā)揮指導(dǎo)作用。公共政策倫理評估的目的是對公共政策進(jìn)行價值評價，衡量公共政策的道德性，揭示公共政策的道德價值。由于政策評估還面臨多重價值目標(biāo)的選擇，所評估的政策效果具有不確定性，所以，完善政策倫理評估機(jī)制是公共政策評估的發(fā)展趨勢。

目前，國內(nèi)學(xué)者對公共政策的倫理評價研究并不是很多，主要研究公共政策倫理評估的概念、倫理評價標(biāo)準(zhǔn)及倫理評估原則。

關(guān)于公共政策倫理評估概念的研究，學(xué)者許淑萍認(rèn)為:“公共政策倫理評價是依據(jù)一定的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)，對公共政策過程及結(jié)果是非善惡的一種判斷和評價。對公共政策進(jìn)行倫理評價的目的，就是要求公共政策主體在政策過程中，堅持正確的價值導(dǎo)向，切實履行倫理責(zé)任義務(wù)，保證公共政策具有較高的倫理水平，維護(hù)社會的公平，促進(jìn)社會和諧發(fā)展”［7］。有學(xué)者認(rèn)為，公共政策的倫理評估，是指運(yùn)用既定的道德原則和規(guī)范，按照一定的程序和方法，對政策備選方案的倫理水平進(jìn)行分析和評價的過程。它是政策評估選優(yōu)階段實施的一個重要環(huán)節(jié)，也是對政策方案評估選優(yōu)的首要工作內(nèi)容。

關(guān)于公共政策的倫理評價標(biāo)準(zhǔn)的研究，許淑萍認(rèn)為，公共政策的倫理評價標(biāo)準(zhǔn)是隨著歷史的發(fā)展、時代的進(jìn)步而不斷變化的。當(dāng)代社會的公共政策倫理評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r和人們現(xiàn)實的利益訴求來加以確定。公共政策的倫理評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括公共利益標(biāo)準(zhǔn)、社會公平標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，其中，公共利益標(biāo)準(zhǔn):公共利益是一種廣泛共享的利益，公共利益是社會不同利益主體之間利益的融合;社會公平標(biāo)準(zhǔn):政策主體應(yīng)具備維護(hù)社會公平的責(zé)任理念，公共政策的目標(biāo)體現(xiàn)社會公平，公共政策的公平性需要程序的公開性予以保障;可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn):公共政策要正確調(diào)節(jié)人與自然的關(guān)系，公共政策要注重代際發(fā)展問題。周理遠(yuǎn)認(rèn)為，公共政策的評估必須強(qiáng)調(diào)社會公平標(biāo)準(zhǔn)是以工具理性為本位，還是以價值理性為本位來評估公共政策，對于公共政策是否能夠體現(xiàn)倫理取向具有導(dǎo)向意義。政府在評價公共決策的尺度更新中，必須正確處理這兩個標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。絕對地放棄公共政策的功利設(shè)計，顯然是不可能的，但以倫理本位來制定和實行政策則是完全可以做到的，政府應(yīng)當(dāng)清楚和遵循這樣的道理。

關(guān)于公共政策倫理評估原則的研究，學(xué)者王成憲認(rèn)為，政策倫理評估必須堅持以下原則:一是堅持正確的政策評估意識，樹立強(qiáng)烈的責(zé)任意識;二是政策評估組織獨(dú)立原則;三是堅持評估的科學(xué)性［8］。總之，倫理價值對政策的各個過程有著重要意義，可以說，整個政策過程都是在倫理價值觀的運(yùn)作下產(chǎn)生的。在政策的各個階段必須遵循正確的倫理原則，才能夠減少政策發(fā)生扭曲或錯誤的幾率。

五、公民參與公共政策評估研究

公民參與公共政策評估是適應(yīng)公共行政民主理念的必然趨勢，是構(gòu)建服務(wù)型政府的應(yīng)有之義，是優(yōu)化政府績效評估的內(nèi)在要求，是促使公民社會覺醒的益策。當(dāng)前，中國公民參與政策評估還面臨著價值判斷與實證分析的爭論、公民參與能力和素質(zhì)達(dá)不到與之相適應(yīng)的要求、制度化建設(shè)不足、公民參與的影響微弱等瓶頸因素的制約。為此，要重新認(rèn)識公民參與在公共政策評估中的重要作用，暢通公民參與政策評估的渠道，堅持價值判斷和實證分析并重，培養(yǎng)公民參與能力，加快法制化進(jìn)程，以及建立政民互動的政策評估機(jī)制。

目前，研究公民參與公共政策評估的學(xué)者并不多，謝明認(rèn)為:“無論是在專制體制下還是在民主體制下，政策制定者都必須認(rèn)真對待普通公民的利益和愿望”。葛瑋認(rèn)為，政策評估、評價是對政策實施效果的評定、衡量、檢驗。一般的政策活動中往往把政策評估單純地交給專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家，實際評估活動中又往往只是主管部門說了算。其實，公眾是政策的直接對象，也是政策利益的最終獲得者，他們對政策執(zhí)行效果具有真實、深切的體會。公眾參與政策評估，可以準(zhǔn)確地衡量政府所提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是否符合自己的需要。張金馬認(rèn)為:“政策評估要達(dá)到更為科學(xué)、合理的程度，就要在政策評估的某些環(huán)節(jié)上，讓普通的、非利益集團(tuán)操控的人參與評估活動之中，即可稱之為政策評估中的公民參與”。高洪貴認(rèn)為:“在我國由于眾多局限性因素的影響，導(dǎo)致新生代農(nóng)民工參與公共決策的過程還不夠透明，農(nóng)民工所具有的辯論和商討的意識還比較薄弱，致使公共決策的參與性不足”［9］。

公民參與是指公民個體或公民組織依法投票選舉政治代言人，參與公共政策的制定、執(zhí)行、評估和公共事務(wù)的管理，充當(dāng)政府的合作伙伴，共同供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，并對政府實施監(jiān)督的活動與過程。羅重譜總結(jié)了公民參與的三個基本特征:(1)公民參與的主體包括公民個人和公民組織;(2)公民參與不僅僅局限于代議制民主下的投票選舉代理和公共政策的制定過程，而是逐步拓展到公共政策的執(zhí)行過程，甚至按照民主治理的要求，充當(dāng)政府合作伙伴，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，公民參與的層次由低級向高級逐步深化;(3)公民參與形式日益多樣化，包括村民自治和居民自治式的直接參與、選舉人大代表式的間接參與、民主黨派參與政治協(xié)商和溫嶺民主懇談式的協(xié)商參與，還包括聽證參與、信訪參與，等等［10］。公民參與的廣度和深度是衡量一國政治發(fā)展和政治文明程度的重要尺度，是一國民主政治不可分割的部分，也是公民進(jìn)入公共領(lǐng)域參與治理、影響與其利益相關(guān)的公共政策的基本途徑。

總之，從目前中國公共政策學(xué)界研究狀況來看，對公共政策評估的研究滯后于公共政策制定和公共政策執(zhí)行，關(guān)于公共政策的制定和執(zhí)行的相關(guān)理論已經(jīng)比較完備，但有關(guān)公共政策評估的理論研究和成果還不夠多，尤其是適合中國國情的公共政策評估理論，以及相關(guān)的方法更是鮮見。從現(xiàn)有的公共政策評估的研究成果來看，研究公共政策評估的概念、方法及標(biāo)準(zhǔn)的成果比較多，研究公共政策的倫理評估及公民參與公共政策評估的成果相對薄弱。值得注意的是，中國公民參與政策評價面臨著正式渠道阻塞的制度性障礙，公民參與政策評估最為活躍的空間是互聯(lián)網(wǎng)這一新興的開放性媒介。從網(wǎng)絡(luò)輿論興起后的實際情況看，中國網(wǎng)民參與政策評估的影響力與日俱增，越來越成為公共政策評估研究領(lǐng)域應(yīng)該予以關(guān)注的熱點問題。

［1］ 陳振明. 公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004:283.

［2］ 張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1997:186.

［3］ 詹國彬. 我國公共政策評估的現(xiàn)狀、困難及對策［J］.江西行政學(xué)院學(xué)報，2002，(2).

［4］ 任保平.地方政府公共政策評價與經(jīng)濟(jì)發(fā)展［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報，2002，(11).

［5］ 謝明.公共政策導(dǎo)論［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2004:35.

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