地方政府創新的倫理考量

孔 超

(黑龍江工程學院 思政理論課教研部，哈爾濱150001)

政府創新不僅關系政治民主、經濟發展和社會穩定，而且直接關系政府的行政效率和執行力。自黨的十一屆三中全會以來，中國始終以改革開放為主題，著眼于微觀調整的創新，注重制度整體變遷的改革。改革的主要方式、手段與價值目標是創新，以決策者對創新重要性的強調和重視為契機，政府創新開始在各級政府中廣泛展開。但在實際的創新過程中，地方政府面臨著重重阻礙。一方面地方政府希望通過創新的方式來應對傳統壓力型體制逐漸邊緣化過程中出現的危機，卻往往因創新缺乏彈性的制度空間，無法及時將創新經驗制度化;另一方面，地方政府在自利性的推動下追求自身利益的最大化，不僅不能用創新來解決現實問題，還加劇甚至引發了新的社會矛盾，使創新淪為地方政府與某些利益集團謀利的途徑和工具。

一、地方政府創新

政府行政行為的首要任務是維護、提升公共利益，而降低政府運行成本和提高行政活動效率則并不是政府創新單向度的追求。政府創新“是在民族國家受到經濟全球化沖擊，社會形態和國家權力性質發生重大變化的背景下，政府組織為有效回應環境變化和危機挑戰而選擇的一條新型發展道路”［1］。就創新主體而言，在中國的政治生活中，黨和國家以及具有政治管理功能的社會組織等部門發起的創新活動被視為政府創新。創新的重要組成部分是政府的管轄領域，即改革現有的治理領域，開拓新的治理領域。傳統的公共行政模式利用流程監督和落實責任等方法來保障行政機關的績效。新公共管理理論則突破了傳統思路，它改善行政效率，以競爭機制和顧客導向確保公共服務和公共產品的質量，并在公共組織運行機制中引入市場競爭機制和企業化組織管理模式。治理理論則強調各個中心間應保持溝通與合作，在權威來源方面更多地將自身定位為基于自愿性的合作過程，以共同形成彼此互動的開放性治理結構，其權威來自于參與者對共同利益和共同目標的認同。因此，無論是傳統公共行政理論、還是新公共管理理論，管理理念的變化與經濟和社會發展密切相關，其效率導向的特征相當明顯，并圍繞著公平導向展開。地方政府創新發展的方向以行政倫理價值理念為核心來指導公共管理實踐。地方政府創新的來源是問題驅動，而人們對傳統政策和計劃的不滿則源于組織績效與公眾期望之間的落差。利益與壓力構成了地方政府創新的動因。對創新實踐進行考察，目前，實踐中環境、制度與技術層面的多種壓力是阻礙地方政府創新的最重要原因。

隨著社會的不斷發展，公共管理的理論范式也處于不斷調整之中。公共管理本身所處環境中涌現出的種種實踐困境，使其體系、制度和行為模式都發生著顯著的變化。地方政府創新產生的根源是這種不斷變化著的公共管理理論反作用于實踐的結果。社會發展的速度遠遠快于政府制定應對政策的速度，這也決定了政府創新的內涵必定處于不斷充實過程中。地方政府創新行為作為政府創新的重要組成部分，具有較高的現實性和靈活性。

二、地方政府創新的倫理審視

地方政府創新來自于內部創新主體的創新能力、創新意愿，以及外部創新所需的制度空間的雙重支持。在微觀先行的政治發展邏輯下，對當前地方政府創新實踐予以考察，中央政府對各級地方政府的規制已適當放松，這在一定程度上使地方政府獲得了創新所必需的彈性制度空間。創新的困境之處在于創新能力和創新意愿。地方政府疏于回應民眾創新訴求，缺乏強有力的主觀創新意愿，致使創新推動力不足，這種創新困境主要源于行政理念的缺失。地方政府即使有嘗試將創新實踐制度化的意愿，但也很難將其上升為某種固定的機制或者制度，因為缺少對創新所形成方案和對原有政治秩序進行審視和評價的標準，缺乏應對制度中所蘊含的合倫理性進行考察的理念和認知。倫理是指處理人際關系或者社會關系時應遵守的相關準則和道理，其作為協調個體社會關系的行為準則而存在。行政倫理則是指行政行為中的倫理，即公職人員在行政系統內行為的倫理規范，以及行政組織通過公共政策進行公務活動過程中所應樹立、遵循的倫理準則。行政倫理內化于行政主體的價值觀念模式和行為道德規范中。作為一種內化的規范和標準，行政倫理在行政主體面臨公共利益和特殊利益的沖突時，幫助行政主體做出符合倫理標準的選擇。行政倫理通過倫理和價值的因素來引導社會前行，重塑公共行政的體系、制度和行為模式。地方政府創新需要行政倫理對其進行規范和引導，對原有行政框架、模式和秩序進行更新。“政府創新不是一般的改革，而是為了增進公共利益而進行的創造性改革。沒有創造性、不是為了公共利益的那種改革不屬于政府創新的范疇。”［2］在政府創新產生伊始，它本身就存在一種先在的正當性，帶有積極和正面的意蘊。但實際上，政府創新的正當性在實踐層級，并不能替代政府創新的價值選擇的正當性，這種在價值選擇過程中的正當性的缺失是造成創新困境的誘因。解決地方政府創新困境，確保地方政府創新順利前行的根本途徑是保障政府創新過程中價值選擇的正當性。必須確保地方政府創新的有序展開，找到一種途徑，促使價值標準的正當性與價值選擇的正當性有機結合。無論是價值選擇，或是價值標準的界定，基礎都是創新主體自身的內在主觀認知。地方政府創新正當性的重要保障是行政主體的行為道德準則和價值觀念模式，行政倫理是引導和規范創新主體價值選擇的最重要途徑。行政倫理內化于創新主體之中，引導并規范于創新價值選擇的過程之中。行政倫理引導著行政主體的動向，作為應遵循的倫理準則，規范著行政主體的行政行為，其內化發揮作用的方式是提供效用保障。倫理帶有善的價值向度，正當性的內核是合倫理性，一種價值層面的倫理訴求正當性標準的界定是倫理的審視過程，建立在行政主體對其認同內化的基礎上，發揮著對創新價值選擇的導向作用。對地方政府創新過程中所存在的現實困境，應當從倫理視角加以審視和分析，構建根本性解決方案。現階段，政府管理體制改革的重要途徑是地方政府創新，從本質上來說，它是一種倫理活動，也是一種行政活動。對政府的創新困境進行倫理救治是一種全新且可行的思路，即以倫理精神審視政府的創新實踐及行政行為。對地方政府創新進行深入討論，以行政倫理為視角，可以指明通過內部力量確保政府創新的價值和目標的實現途徑，有助于人們真切地理解地方政府創新的價值、目標和原則。

三、地方政府創新困境的行政倫理路徑突破

1.制度體系整合。明確的指向性和應激性是地方政府創新的重要特征。在微觀先行的政治發展邏輯下，政府創新是社會治理模式自我完善的最直接實踐活動，最直接的目的就是解決地方政府遇到的困難和挑戰。制度的形成大都帶有專項治理的色彩，地方政府創新的成果往往體現為針對某一具體問題的措施或方案，鮮有完整的制度體系產生于地方政府創新之中。完整的制度體系從行政倫理的視角考量，是建立在某種制度秩序的基礎上、是建立在各個具體制度具有相同或相近的倫理價值內核中。當某種不同于以往的倫理精神植入具體制度時，就有可能發生創新的形式與原有的倫理價值內核沖突的現象。因此，政府創新理論真正建構完成仍需有與其配套的制度秩序環境，制度倫理的重要性并不能在真正意義上完成其建構工作。制度秩序環境由制度體系整體性倫理價值內核所決定，可以在多種社會因素的平衡互動中實現倫理價值內核的統一，制度秩序包含著自我整合的力量。當前，中國政府的制度自我整合能力弱化，倫理價值內核的更新很難單純依靠制度體系來完成。因此，對制度體系加以整體性的倫理整合，必須要依托一定的外力來進行協調，即提供制度秩序環境以完成制度倫理的建構。保障制度倫理建構完成的必要途徑由地方政府所主導的制度秩序環境來完成。而制度體系給予的整體性認可和支持十分必要，具體到地方政府創新實踐，就是想要獲得真正的持續性。政府將配套制度的倫理價值內核整合，體現在制度體系上，就是對創新成果所包含的制度倫理精神予以認同，使各種制度之間真正地重新銜接起來，實現制度倫理的全面建構完成，最大程度上杜絕制度體系內部的非正常沖突。

2.健全倫理監督機制。在公職人員和政府機關樹立責任倫理精神要通過倫理制度化的方式，發揮規范作用，由靜至動地進行制度轉化。制度建設是公職人員樹立責任倫理精神必不可少的前提和基礎，監督機制的作用直觀地體現在制度的落實方面，監督機制是責任可以得到切實履行的堅實保障。通過監督、控制等外在壓力，使人們擔負起責任，建立在行政監督機制基礎上的行政倫理監督機制，這在監督主、客體等構成要素方面并沒有根本性的異同。行政倫理監督機制強調以責任等倫理標準，審視和衡量公職人員及行政系統。傳統行政監督機制與行政倫理監督機制之間的同質性，在原有的常規性行政工作監督和法律監督的基礎上，一定程度上確保了倫理監督的權威性和系統性。監督主體必須具有足夠的動力，監督活動才能夠取得效果，監督主體應該掌握一定的監督技術和監督方法，對監督客體具有監督的能力，且監督的結果要對監督客體有足夠的影響力。基于傳統行政監督機制建立起來的行政倫理監督機制亟待進一步健全和完善，目前，它存在著效能要件缺位問題。建立完備的行政倫理監督機制，是創新過程中制度化的責任倫理精神得以落實的重要保障。行政倫理監督的客體是固定的，行政倫理監督的對象是所有的行政系統及其行政行為，在以權力制約為基礎展開的倫理監督過程中，行政倫理監督機制是倫理監督主、客體等要素間相互作用的運行過程。行政系統的既得利益受行政倫理監督主體監督活動的影響，行政系統本身的強勢地位，對于同系統內的監督主體有著相當大的影響力和控制力。社會輿論和民眾具有較高的監督動力，但監督結果并不會對監督客體產生實質的影響，這主要是因為，其在監督過程中并不具有直接權力的原因。行政系統對同層級其他部門的影響力在現行的政治和行政秩序下將長期存在。

3.完善民主法治建設。民主是指人民參與國家事務管理的權利;法治是指治理國家必須依照法律。民主法治是公平倫理在地方政府創新等行政行為中得以貫徹的現實保證。民主與法治是相互依賴、共同促進的共生關系。維護社會公平是公共性賦予政府的社會責任。在當前中國的現實語境中，民主法治無疑是充當這一現實基礎的最佳選擇。對于責任倫理的研究，僅憑政府的道德自覺很難將維護社會公平這一社會責任落到實處。相較而言，一整套既能充分反映和表達人民利益，又能確保政府權力為人民所用、政府政策滿足人民需要的制度、程序和法規則更具有持久性和穩固性。民主是實現社會公平的重要前提。民主制度是發現、集中和表達公共利益的有效渠道，是制定、評估和反饋政府政策的有效平臺。民眾個體的權利必須借由民主制度方能彰顯出來。

政府權力邊界的界定和公民權利的保障都需要建立在民主基礎上的法治來完成。法治是實現社會公平的根本保障。社會不公現象的長期存在所折射的是政府在維護社會公平方面責任的缺失。權利需要權力的保障，這是毋庸置疑的政治法則。根據法治社會職責一致的理念邏輯，法治不單指對于政府權力的限制，同時還有對失職行為的追責含義。在法治社會中，只有所有的行政主體都是責任主體，才能保證所有的行政行為都被規定上相應的責任，“追責”所附帶的法律強制力確保了政府的高回應性。法治所帶有的剛性強制力在應對政府自利性傾向時效果尤為顯著。在社會公平這一民眾最為關心的基本價值訴求的作用下，公平倫理的精神將隨著公共性的回歸貫徹到地方政府創新活動的每一個過程。在面對政府的自利性導向時，民主可以為政府提供維護公平的驅動力和辨析公平真偽的標準，法治則為民主提供了權力保障，切實地維護公平這一政府社會責任的落實。地方政府創新過程中公平倫理的貫徹融通需要來自公益導向的理念指導和源于民主法治的現實保障。從發展的眼光看，對公平倫理精神的創新經驗的推行和倡導，是地方政府創新所蘊含的微觀先行的政治發展邏輯的真意所在。

［1］ 孫柏瑛. 當代地方治理——面向21 世紀的挑戰［M］.北京:中國人民大學出版社，2004:l.

［2］ 俞可平.改革開放30 年政府創新的若干經驗教訓［J］.國家行政學院學報，2008，(3):19 -21.