環境容量管控的實現路徑

昝曉輝，田 紅

(成都市環境保護科學研究院，成都610072)

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要加快生態文明建設，明確要求“建立資源環境承載能力監測預警機制，對水土資源、環境容量和海洋資源超載區域實行限制性措施”，清晰指出了以環境容量優化區域布局、優化經濟社會發展的新思路。

數據顯示，2003 年，中國化學需氧量和二氧化硫排放量均大大超過環境容量，前者超過62%，后者超過81%。此后，中國在“十一五”開始將化學需氧量、二氧化硫納入國民經濟和社會發展的約束性指標，實行排放總量控制計劃管理。2013 年，全國主要污染物總量減排考核結果顯示，中國四項污染物排放量同比均有所下降，北京則于2013 年底完成“十二五”減排指標，提前兩年完成國務院下達的指標任務，治污減排的顯著成效還在進一步擴大。然而，中國仍有許多地區環境容量已經逼近臨界點，污染甚至超過了環境承載力。近些年來，大范圍的霧霾天氣不斷、各類污染事件頻發，各界對環境的關注度空前提高。在經濟社會發展水平較低的過去，“先污染、后治理”“邊污染邊治理”似乎有其存在的借口，而在當下及未來，“寧要綠色青山，不要金山銀山”已經成為普遍的共識，也就是說，當前中國所處的發展水平、全社會的普遍共識和訴求，已經可以容許我們用環境容量約束和提升經濟社會發展。

一、在各項規劃中前置環境容量

通常而言，環境容量是某個區域的客觀存在。相對于其他資源而言，環境資源、環境容量更難實現異地供給，對可持續發展的約束性更強;然而，發展不考慮環境容量，污染排放肆意超過環境容量的區域并不鮮見。隨著生態文明建設的推進，環境保護已經從自發邁進了自覺，保護環境已經成為可持續發展的關鍵。堅持在發展中保護，在保護中發展，就是要把經濟社會發展與環境保護緊密結合起來，把環境容量和資源承載力作為發展的基本前提，同時充分發揮環境保護對經濟增長的優化和保障作用、對經濟轉型的倒逼作用，把節約環保融入經濟社會發展的各個方面，加快構建資源節約、環境友好的國民經濟體系。在各項規劃中，要把環境容量對可持續發展的“軟約束”嵌套其中，通過各種規劃的“硬約束”來強化環境容量在可持續發展中的前置作用，加快發揮環境容量和資源承載力作為經濟社會發展的“硬約束”作用。相應的，在各項規劃中也要努力做到以下幾點:

(一)在自然資源資產負債表編制中統籌考慮環境容量等環境資源

三十多年來，中國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就，同時也付出了過大的資源環境代價，資源與環境已經成為發展的最大瓶頸和制約。因此，“編制自然資源資產負債表”，將環境資源、環境容量納入國民經濟社會發展核算體系，已經成為破解“發展不足”和“保護不夠”困境的有效之途。相對于公共基礎設施、文物、土地、礦產等，環境容量等環境資源的核算和納入自然資源資產負債表(包括政府資產負債表)還有更長的路要走，這恰恰說明在探索編制自然資源資產負債表(甚至包括政府資產負債表)的試點中，要統籌環境容量等環境資源。

(二)確立環境容量在環境總體規劃中的前置地位

面對嚴峻的環境形勢，中國環保工作持續加強，國家“十二五”環保規劃也明確提出，要“把主要污染物總量控制要求、環境容量、環境功能區劃和環境風險評估等作為區域和產業發展的決策依據”，并提出要“探索編制城市環境保護總體規劃”。在隨后出臺的相關要求和技術指南中，以及國家級新區設立的環境戰略評估中，也進一步明確了環境容量在環境總體規劃中的中心作用和前置地位。從環評到總量減排，再到環境容量管控，具象到環境保護工作和環境保護部門，環境容量這個“抓手”既有基礎，又可延續，能抓得牢也能管得住。

(三)明確環境容量在多規融合中的接口作用

相對而言，耕地紅線、永久基本農田、城市建設用地開發邊界、生態紅線等在多規融合中可以較好地通過空間規劃進行融合。除此之外，還要在環境容量等領域建立接口，空間可以落地，容量可以管控，也就是說，在國土上為后代可持續發展留足空間之外，還要在資源環境領域為后代可持續發展留足余量。國土是生態文明建設的空間載體，而環境容量是生態文明建設的立體容器，空間是生產生活生態空間的結構布局，而容器則是生產生活生態形式的規模邊界，不僅可以進一步細化開發強度的邊界，也可以進一步優化未來開發的空間。

二、在環保工作中推進環境容量管控

新世紀以來，環境保護在經濟社會全面協調可持續發展中的作用顯著增強，實現了從自發到自覺的歷史過程轉變。在新的發展階段，要在統一的環保理念、環境戰略下，把環境容量和承載力作為前提條件，根據不同地區主要環境功能差異制定有差別的環境管理政策，推進環境容量管控。

(一)環境容量管控要實施分類指導

要依據環境容量及超載情況對不同地區的經濟社會進行指導和引導。“向污染宣戰”是立足于中國環境保護的嚴峻挑戰而提出的戰略部署，各地區都要將其作為經濟社會發展和環境保護工作的決心和信心。在環境容量不超載地區，要劃定生態紅線，為后代可持續發展留夠空間、留足余量。在區域不超載但個別地區環境容量超載的地方，要優化布局和調整結構，努力做到本區域污染排放不斷減少、環境質量穩步改善。在區域環境容量超載地區，要把“向污染宣戰”的決心轉化為具體行動計劃，對標最先進的生產技術和最嚴格的排放標準，努力做到環境質量不惡化、生態系統不退化，以換取其他地區對其發展的理解和支持。

(二)環境容量管控要推進靶向管控

對某個區域或某個地區而言，環境容量在一定時期內是相對客觀和固定的，因此，要細化環境容量管控，一是要面向生產生活空間格局進行環境容量管控。要核算生產領域、生活領域的環境容量占用情況和利用情況，規劃生產領域、生活領域的環境容量配額，同時也要評估單位環境容量的產出率。在生產領域，要下大力氣淘汰落后產能，實施嚴格的環境準入與清潔生產，嚴格控制污染物新增量過快增長，對重點行業或產業實施總量減排;在生活領域，要下功夫引導消費方式轉型，將交通、生活等納入控制范圍，推進綠色消費，控制生活污染的總量。二是要面向功能區塊進行環境容量管控。要根據生態系統恢復、發展的需要，對已建成區的環境空間進行優化，做好廊道、基質的景觀生態規劃和建設;對規劃區的環境空間進行同步設計，建設必要的生態廊道，提前建設好必需的環境基礎設施和綠色基礎設施。三是面向特征污染物進行環境容量管控。再好的環境一旦遭遇特征污染物的污染，環境質量就會出現突變，無從談及環境容量。因此，在細化環境容量管控時，要對特征污染物實施“零容忍”，要溯源到可能產生特征污染物的污染源，能停則停，能搬則搬，短期內無法處置的，需要對這些污染源實施紅線管理，對其污染物排放實施全天候監測，要劃定必要的緩沖地帶。

(三)環境容量管控還要考慮環境增容

在特定地區，應該考慮通過一定的措施來實現環境增容，以滿足經濟社會發展的需要。就水環境而言，空間尺度越小，經濟社會發展越集中集聚的地區，環境增容的必要性就越大。工程措施、生態修復等都是有效的環境增容手段，例如，在小尺度里上馬環境基礎實施(最為典型的就是污水處理廠)，或者是污染處理廠的提標改造，能夠在某種程度上擴大環境容量的供給，或者緩解環境容量的壓力。當然，在某個階段、某個時期，某些區域還需要通過生態補償、市場交易等方式實現環境增容，以保障和支撐經濟社會發展的需要。

三、在探索中延展環境容量管控

總體來看，中國生態環境總體惡化的趨勢仍沒有得到根本扭轉，環境污染已超出了環境的容量，一些地方環境的承載能力已經接近極限，環境保護工作任重道遠。舊的環境污染問題尚未全面解決，新的環境問題又接踵而生;污染物排放總量控制還未完全到位，關注環境質量、環境健康成為大眾的普遍訴求。從總量減排到環境質量改善，環境容量管控是關鍵的一環，也是不可逾越的發展階段。相對于齊全的環境容量評估方法而言，環境容量管控還處于實踐探索當中，需要在探索中解決以下四個問題:

(一)環境容量管控的決策主體

環境容量是客觀存在的，但環境容量管控卻是主觀所為。在前瞻經濟社會發展時，發揮環境容量的前置作用在于明晰未來的環境形勢，在于發揮環境對經濟社會發展的先導作用，是未雨綢繆之舉，要集合各個利益攸關者的意見。發展要以人為本，環境容量管控也要以人為本，本質意義就是集合大眾對環境質量的訴求和期待，從可耐受、可接受和滿意的環境質量目標出發，倒算環境容量的需求，倒逼環境容量管控的措施。考慮到環境影響的跨地域性、污染物擴散的跨地域性，環境容量管控的決策不能只考慮本行政區域內的訴求和意見，還要考慮對其他環境影響區域的利益和訴求，不能上游不顧下游，在很多情況下，往往需要跨區域的溝通和協調。可以說，環境容量評估是科學的研判，環境容量管控卻是廣泛的溝通，是共識的妥協達成。從這個意義上講，環境容量管控的決策主體要歸位，歸位到環境質量的利益攸關者，讓環境的受體去決策。

(二)環境容量管控的主要載體

在大尺度內，可以細化水環境容量管控和大氣環境容量管控，但是在小尺度內(如國家級開發區幾十、幾百平方公里內)，囿于大氣條件、環境背景等自然因素的影響，大氣環境容量管控可以發揮的作用相對有限。中國是一個缺水嚴重的國家，人均水資源僅為世界平均水平的1/4，是全球13 個人均水資源最匱乏的國家之一，在建制城市中有一半以上屬于聯合國人居環境署評價標準中的“嚴重缺水”和“缺水”城市，因此，基于水資源的水環境容量管控更迫切、更有針對性，以水定人、以水定地等應成為各個地區、各個城市的普遍決策前提。同時，在水環境容量超載之前，要通過水資源、水環境容量預警預報體系，通過水資源配置來擴大水環境容量。

(三)環境容量管控的主要對象

總量減排鎖定的是主要污染物，主要對象是污染排放大戶，而環境容量管控的主要對象是生產生活格局、功能區塊、特征污染物及其對應的風險源。在中國城鎮化率超過50%、生活污染逐漸成為主要污染的現階段，環境容量管控的主要對象將逐步從工業生產過渡到生產生活并重，逐步從行業為主過渡到行業和區塊并重。相對而言，生活污染源的管理更為分散，行政管理難以奏效，更需要環境教育去激發各個生活主體的環保意識和環保行為;面向區塊的環境容量管控需要日常環境管理的匹配，更需要環境管理日常工作的手段匹配;面向特征污染物及其對應的風險源，環境容量管控需要在風險防范和應急處理上做足余量，更需要在戰略上予以徹底解決;面向農業生產的環境容量管控需要在戰略上平衡糧食安全和環境污染的邊界，更需要科技手段創新和政策手段激勵去兼顧。

(四)環境容量管控的主要力量

自PM2.5 進入人們的視野之后，全社會的環保意識進一步加強，在生態文明建設的引導下，最廣泛的環保統一戰線的力量進一步得到加強。在推進環境容量管控的過程中，要進一步堅持動員全社會力量，要將全社會高漲的環保訴求轉化為公民的自覺行動，要將全社會高漲的環保意識轉化為社會輿論和監督的最有效手段，要努力在引導社會輿論、增強公眾環保意識上邁出新步伐。減排的主要力量是企業，環境容量管控的主要力量是公眾，每個企業都由公眾所組成，每個組織都由公眾所組成，公眾的環境意識到位了，公眾的環保行為做足了，環境容量管控就可預期了。