論公共支出的原則

余 斌

(中國社會科學院 馬克思主義研究院，北京100732)

西方公共經濟學認為，良好的公共支出應奉行以下原則:一是彌補市場失靈的原則;二是社會利益原則;三是公平原則;四是厲行節約、講求效益的原則;五是量入為出、保持平衡的原則;六是統籌兼顧、保證重點的原則;七是公開、透明的原則;八是法定原則［1］184-187。這些原則，有的是可以借鑒的提高管理效率的一般原則，有的是出于資產階級立場，有的只是空話。例如，將嚴重的兩極分化略微縮小一點點，減輕一點社會矛盾，以利于兩極分化的長期保持，是談不上公平原則的，只能算是為了更好地維護不公平。

關于原則，恩格斯指出:“原則不是研究的出發點，而是它的最終結果;這些原則不是被應用于自然界和人類歷史，而是從它們中抽象出來的;不是自然界和人類去適應原則，而是原則只有在符合自然界和歷史的情況下才是正確的。”［2］因此，我們在談到公共支出的原則時，考察的是現實中的公共支出實際遵循和在現階段應當遵循的原則。

一、階級利益原則

在階級社會里，作為階級統治工具的政府的出發點必然是階級利益。當然，有的時候，政府可能會為了自身的利益而損害統治階級的利益。但政府終究是要為統治階級服務的。否則，在所謂憲政民主制度下，統治階級可以通過議會拒絕批準預算，迫令政府關門。

西方公共經濟學的社會利益原則要求，其實也是階級利益原則。這一所謂的社會利益原則是指，政府的公共支出應以最大化社會利益為原則，即應當追求社會最大多數人的最大幸福，不能因考慮某些特殊私人、集團或階層的利益而使資金分配產生人為的偏斜。但如果在這些私人、集團或階層上的支出能夠有利于增進整個社會的利益，也應列入財政支出。例如，給某些私人企業以補貼，可以擴大就業、穩定經濟［1］184。但是，“追求幸福的欲望只有極微小的一部分可以靠觀念上的權利來滿足，絕大部分卻要靠物質的手段來實現，而由于資本主義生產所關心的，是使絕大多數權利平等的人僅有最必需的東西來勉強維持生活，所以資本主義對多數人追求幸福的平等權利所給予的尊重，即使有，也未必比奴隸制或農奴制所給予的多一些。”［3］293西方經濟學中所謂最大多數人的最大幸福，是最大多數人在現有處境下憑借各自所擁有的財富所能達到的最大幸福，也就是說，乞丐和億萬富翁都能達到自己的最大幸福，盡管前者最大幸福狀態下的生活水平還遠遠達不到后者寵物狗的生活水平。而西方經濟學家所能想到的資金分配的人為偏斜，也是首先偏斜給資本家的。

“由于文明時代的基礎是一個階級對另一個階級的剝削，所以它的全部發展都是在經常的矛盾中進行的。生產的每一進步，同時也就是被壓迫階級即大多數人的生活狀況的一個退步。對一些人是好事，對另一些人必然是壞事，一個階級的任何新的解放，必然是對另一個階級的新的壓迫。這一情況的最明顯的例證就是機器的采用，其后果現在已是眾所周知的了。如果說在野蠻人中間，像我們已經看到的那樣，不大能夠區別權利和義務，那么文明時代卻使這兩者之間的區別和對立連最愚蠢的人都能看得出來，因為它幾乎把一切權利賦予一個階級，另方面卻幾乎把一切義務推給另一個階級。”［3］196-197在階級利益的分化下，顯然談不上什么公共支出的公平原則。在英國殖民印度時期，“印度的財政連年虧空，軍費負擔過重，而公共工程的支出卻等于零”［4］。

不僅如此，當最大多數人的民族利益和極少數人的階級利益都遇到威脅時，由極少數剝削階級構成的統治階級及其政府，甚至不惜犧牲民族利益來維護自己的階級利益。普法戰爭期間，馬克思在致比斯利的信中指出，“我必須告訴您，根據我從法國得到的種種消息來看，整個資產階級都寧愿讓普魯士占領，而不愿讓帶有社會主義傾向的共和國取得勝利。”［5］20 世紀30 年代，日本大舉侵華之際，當時的國民黨政府領導人蔣介石卻提出，“攘外必先安內”、“國家的大患，不在倭寇而在江西的土匪”、“中國亡于帝國主義，我們還能當亡國奴，尚可茍延殘喘;若亡于共產黨，則縱為奴隸，亦不可得。”秉承蔣介石旨意的國民黨山東省政府主席沈鴻烈則公然提出，“寧亡于日，不亡于共”，利用公共的軍事開支做出了傷害抗日力量的行為。只有在無產階級掌權的社會里，由于統治階級的成員構成了本民族的大多數，階級利益才會與民族利益完全地一致起來，也才有可能實現公平原則，在公共支出上公平地惠及每一個人。

當然，極少數統治階級的利益，有時也能與公共利益相一致。例如，恩格斯在晚年提到他早期所寫的《英國工人階級狀況》一書中所描寫的那些最令人觸目驚心的惡劣現象，或者已經被消除，或者已經不那么明顯時指出:“霍亂、傷寒、天花以及其他流行病的一再發生，使英國資產者懂得了，如果他想使自己以及自己的家人不致成為這些流行病的犧牲品，就必須立即著手改善自己城市的衛生狀況。”［6］

此外，這里之所以談階級利益，而不談統治階級利益，是因為盡管公共支出的絕大部分是由為統治階級所掌控的公共部門在為統治階級利益服務的過程中支出的。但是，被統治階級有時也會有非政府的公共支出，如工會的開支等，這些公共支出就是以被統治階級的階級利益為原則的。

二、剛性原則

公共部門的支出，首先是要維護公共部門的存在。當然，這種存在必須符合統治階級的利益。社會的公共需要在不同時期存在著一定的波動性，但也存在相對固定的需要，比如，國防、治安、最低生活保障等。因此，如果剛性支出得不到滿足，那么，公共部門就得減少規模，甚至只好關門了，不僅社會公共安全將會因此受到威脅，統治階級的利益也會受到威脅。如今，一些地方政府在財政支出上優先滿足政績工程這樣的彈性支出，拖欠鄉鎮干部和基層教師的工資那樣的剛性支出，引發了很多矛盾和社會問題，也威脅到公共財政的健康運行。

根據剛性原則，在公共部門的剛性支出方面，應當量入為出，使公共收入的征收水平能夠達到滿足剛性支出的需要，以保持平衡，否則就要通過公共負債來解決。而債務的償還同樣需要提高(未來)公共收入的征收水平。

任務驅動教學法是一種建立在建構教學理論基礎上的教學法，要求在一定的情景模式下完成任務目標，體現全方位培養學生的人本主義學習理念。

三、分工原則

公共支出與私人支出是相對的。在支出的領域，公共支出與私人支出是相互分工、相互補充的。公共支出應當首先著眼于公共經濟領域，例如，得到馬克思高度評價的摩爾根對于古代社會的研究，就曾經在親友的幫助下，得到了當時的美國政府的支持［3］30。但是，總的說來，“在資產階級國家里，資產階級真正用于文化目的的只能是小小的零頭，因為巨額的款項需要用來保證資產階級的階級統治。”［7］

而西方公共經濟學所謂彌補市場失靈的原則，其實就是講的政府與市場(實際上是公共部門與私人部門)在支出方面要有所分工，但表達方式十分蹩腳。因為他們所謂市場失靈，不是指市場在私人領域失靈，而是指市場在公共領域失靈。但是，從分工上講，市場本來就不該進入公共領域，談何失靈呢?從分工的另一面來講，西方公共經濟學的彌補市場失靈的原則，是要阻止公共部門進入市場，即通常私人部門活動的領域，理由有二:一是政府的購買性支出直接構成了社會總需求的一部分，政府對商品、勞務等的購買使這些社會資源流入公共部門，意味著私人部門將無法使用這些資源，產生了所謂的“擠出效應”——公共部門的支出替代或擠出了私人部門的支出［8］;二是政府作為政權組織，其政治權力是企業和個人所不具備的，當政府依靠政治權力介入市場交換過程時，企業和個人就無法進行平等的市場交換，而當政府憑借政治權力去追逐盡可能多的盈利時，其行為所及之處就是市場關系的解體之處［1］183。

但是，如果沒有購買性支出，政府也就無法存在了，統治階級的利益也就會受到損害。所謂的“擠出效應”并不產生于政府購買性支出的領域，而產生于使政府獲得購買能力，即為了維持政府的存在，以及使政府發揮功能而不得不向政府提供公共收入的領域。在這里，當政府向企業和個人征收稅款以獲得公共收入時，是平等的市場交換么?如果不平等，那么市場關系因此解體了嗎?實際上，即便政府依靠政治權力介入市場交換過程，獲得了不平等交換的利益，但只要這些利益像稅款一樣用于公共支出，那只不過是另一種征稅方式而已。

其實，“擠出效應”的根本在于，資本家擔心的是政府創辦的一些企業和從事的一些投資活動對自己的同類企業和投資造成競爭壓力，限制自己的暴利空間，甚至將自己在競爭中淘汰出局。但是，如果政府依靠政治權力介入市場是民主政治的要求和結果，難道也不能介入嗎?另一方面，如果政治權力能夠得到有效的民主監督，為什么不能用介入市場的方式來謀求公共利益呢?

由于“鄙俗的貪欲是文明時代從它存在的第一日起直至今日的起推動作用的靈魂;財富，財富，第三還是財富——不是社會的財富，而是這個微不足道的單個的個人的財富，這就是文明時代唯一的、具有決定意義的目的。”［3］196因此，在市場上，必然是爾虞我詐，各種低效率的欺詐橫行。

于是，即便是在私人領域，市場也是失靈的。深究起來，沒有哪一個領域不是市場失靈的。例如，在私人產品的生產上，我們可以看到沒有哪一種私人產品不存在假冒偽劣問題，從假奶粉、轉基因大米、劣質電線、注水肉到“打折股票”。每一個私人產品的生產領域最后都不得不讓公共部門來對其進行監管。在中國只有公有制銀行的時候，銀行的儲戶們不用擔心銀行的倒閉會損害到自己的利益，而隨著銀行業要擴大對內對外“開放”，試辦由私人資本發起設立自擔風險的銀行，儲戶們的存款變得危險了。盡管試點先行是成熟一家批設一家，但這個“成熟”不代表管理良好，不會破產，否則也不會推出銀行破產條例了。而即便這樣的銀行沒有破產，由于存款保險制度的設立，多出來的保險成本也是要由儲戶來承擔的。

讓大多數人為極少數人的發財買單，在某些人看來，這是市場有靈，但它實質上就是市場失靈。這種市場失靈其實已經表明，私人生產方式已經不能適應這個時代的發展了。與其由公共部門投入大量的人力物力去監管私人生產，并克服各種信息不對稱造成的難題，如行賄受賄問題，不如直接由接受全社會監督的公共生產方式，即公有制經濟來占領市場，在資源配置和商品生產上發揮重要作用。

這樣一來，在公共支出上的分工原則就要體現在政府部門與公有制經濟部門之間。政府部門的公共支出應當主要滿足行政事務的需要，包括教育和科研上的支出，而經濟事務方面的公共支出則主要由公有制經濟部門來滿足。

四、民主法定原則

據報道，2005 年，對某縣信訪局局長來說，接待信訪工作比上年輕松了，一個重要原因就是教師和鄉鎮行政在編干部這兩個群體不再上訪了。當年為了解決這兩個群體的工資扣發問題，縣財政拿出1 300 多萬元。多年來，財政收入并沒有增加，這筆“巨款”是通過壓縮會議費、接待費、領導預算外批條等開支擠出來的，一是壓縮了300多萬元“會議費”;二是壓縮了近200 萬元“接待費”;三是控制領導預算外批條節約800 萬元。過去幾年中，縣鄉鎮干部和老師工資被拖欠，引發上訪不斷。財政如此艱難，而奇怪的是，當地政府卻是出手闊綽，耗資2 000 多萬元建了巨型廣場。個別單位送禮有錢，一年接待花費20 多萬元，但發工資沒錢。其實，巨型廣場不是不可以修，但它屬于彈性支出，只有在優先滿足了剛性支出以后才可以支出。上述案例表明，公共支出需要一定的制度化安排。在這里，剛性支出尤其需要用制度來固定或相對固定，不能由某一任公共部門的負責人任意變更。

“事實上，在編制財政支出計劃時，常常把一些必須開支的項目不安排或少安排，使支出留下了缺口。缺口的存在是造成實際開支突破計劃、收支難以平衡的一個重要原因。在經濟發展的一定時期，國家以赤字的方式，適當地擴大生產性支出，拉動國內投資、擴大消費需求，對于擴大就業和保持一定的經濟發展速度是很必要的。”［1］185-186適當的赤字有時的確是必要的，但是沒有理由采用欺騙的手法，在預算中故意不安排或少安排剛性支出，違背剛性原則，等到預算通過后，再以剛性支出不滿足就無法使公共部門正常運行來威脅突破預算，使立法機構民主決定的預算失去意義。對于這種做法必須用制度來加以限制和制止，追究預算起草者的責任。

所謂民主法定原則，就是指公共支出需要經過集體協商(包括立法機構的審議)，按照公共支出的各項原則達成協議(包括通過的相關法案)，并嚴格按照達成的協議來執行，不能由個別人隨意開支。遇到公共支出的實際情況超出原訂協議的情形，也必須根據協議中規定的辦法通過集體協商來調整。

五、廉價高效原則

當資產階級還沒有把整個社會、國家等等置于自己支配之下的時候，資產階級經濟學已把君主、法官、軍官、教士和學者放在與他們自己的、由資產階級以及有閑財富(土地貴族和有閑資本家)豢養的大批仆從和丑角同樣的地位。這些人不過是社會的仆人，就像別人是他們的仆人一樣。他們靠別的人勤勞的產品生活。因此，他們的人數必須減到必不可少的最低限度。國家、教會等等，只有在它們是管理和處理生產的資產者的共同利益的委員會這個情況下，才是正當的;這些機構的費用必須縮減到必要的最低限度，因為這些費用本身屬于生產上的非生產費用［9］240。這就是廉價政府和公共支出的厲行節約原則的由來。

但是，一旦資產階級占領了地盤，一方面自己掌握國家;另一方面，又同以前掌握國家的人妥協;一旦資產階級把意識形態階層看作是自己的親骨肉，到處按照自己的本性把他們改造成為自己的伙計;一旦資產階級自己不再作為生產勞動的代表來同這些人對立，而真正的生產工人起來反對資產階級，并且同樣說它是靠別的人的勤勞來生活的;一旦資產階級有了足夠的教養，不是一心一意從事生產，而是也想從事“有教養的”消費;一旦連精神勞動本身也越來越為資產階級服務，為資本主義生產服務;一旦發生了這些情況，事情就反過來了。這時資產階級從自己的立場出發，力求“在經濟學上”證明它從前批判過的東西是合理的。此外，這些經濟學家(他們本人就是教士、教授等等)也熱衷于證明自己“在生產上的”有用性，“在經濟學上”證明自己的薪金的合理性［9］241。

這樣一來，厲行節約的廉價原則在西方學者和資本主義社會那里都堅持不住了。相反地，所謂高薪養廉，也就是高成本地收買這些公仆成為常態。有人認為，1830—1850 年間，歐美各國的人均公共開支的增加所反映出來的政府的不斷擴大，是在制約市場力量，減弱其負面效應［10］。其實，那個時期，歐美各國還在對外尤其是對亞洲實行侵略戰爭，國內的資產階級和工人階級的斗爭也日益激烈。公共開支的擴大完全沒有用于制約市場力量，減弱其負面作用，反而是強化市場力量，擴大其負面作用。真正能夠制約市場力量、減弱其負面效用的是工人階級以階級形式進行的抗爭，其結果是政府部門以提供社會福利的方式代替私人部門中的資本家承擔相應的社會責任，導致這方面的公共支出有所擴大。這也使得后來的資產階級經濟學家在講廉價政府時，往往不是針對政府本身，而是針對這些社會福利。

相反地，只有無產階級政權才能做到廉價政府和公共支出的廉價高效原則。“當巴黎公社把革命的領導權掌握在自己手中的時候，當普通工人第一次敢于侵犯他們的‘天然尊長’的執政特權，在空前艱難的條件下虛心、誠懇而卓有成效地進行他們的工作，而所得報酬最高額還不及科學界高級權威人士所建議的倫敦國民教育局秘書最低薪額的五分之一的時候，舊世界一看到象征勞動共和國的紅旗在市政廳上空飄揚，便怒火中燒，氣得渾身顫抖。”［11］

1949 年7 月31 日，毛澤東在《我們是能夠克服困難的》一文中也指出，實行精兵簡政，節省國家開支，并以此作為初步地恢復和發展一切有益的工業和農業生產的兩項基礎之一［12］。因此，公共支出的廉價高效原則對于政府部門來說是節省開支，厲行節約，少花錢，多辦事，提高工作效率;對于公有制經濟部門來說，則是提高支出的經濟效率。為此，在公有制經濟部門中，也“要合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出，除了國家規定的履職待遇和符合財務制度規定標準的業務支出外，國有企業負責人沒有其他的‘職務消費’，按照職務設置消費定額并量化到個人的做法必須堅決根除。”［13］

公共支出的廉價高效原則還體現在量入為出、統籌兼顧上。新中國成立初期，百業待舉。1952 年11 月，中共中央和政務院發出號召，要求必須把有限的資金和建設力量首先保證重點工業的基本建設，特別是確保那些對國家起決定作用的、能迅速增強國家工業基礎的主要工程的完成。一些次要的、可以推遲的建設必須推遲，一些對國家不起重要作用的工程投資必須削減，盲目鋪攤子的現象必須克服［14］。

相比之下，當前中國一些鄉鎮盲目推行“高標準”“高規格”的規劃，造成地方財政支出負擔過重，形成巨額地方政府債務，嚴重影響地方的經濟發展和地方公共部門的正常運行。對此，必須本著公共支出量入為出的廉價高效原則加以糾正，并追究相關領導的責任。

公共支出尤其是財政支出的量入為出，不等于有錢就花，必須要有一部分儲備資金防災備荒和應對公共支出中可能出現的波動情況。量入為出的前提是廉價和節約。

如今，在中國科研領域的公共支出上，廉價高效原則既體現得不足，又體現過頭了。體現不足表現在有些課題的科研經費偏高，體現過頭則表現在科研經費中不含研究人員的勞務費。高校教師多上一些課，可以多得講課費，但多做一些科研課題，卻不能多得勞務費，科研經費只能用于科研過程中的資料費、設備費和調研費等。于是乎，國家用于科研的公共開支年年增長，但其中用于主持科研的人員的勞務支出卻微乎其微。看上去很重視科研，但卻漠視了科研中最重要的人的因素。

六、公開透明原則

西方公共經濟學認為，公共支出所涉及的資金來自于納稅人的錢，是納稅人十分關心的問題。因此，政府在進行公共支出時，必須公開、透明，及時地向公眾公布錢用向何處，用于什么目的［1］186。

事實上，公共支出所涉及的資金并不都是來自于納稅人的，例如，有些來自外國的援助。公用事業也可以有一些營運收入，用于公共支出。更重要的是，人類社會是從原始公有制社會發展而來，盡管經過了長期的私有化過程，但是仍然有些公共資源掌握在政府手中，這些資源所帶來的收入并不直接來自于納稅人。

公開透明其實來自于民主法定原則。這里把它單獨列出來，是因為它的意義比較重大。即便公共支出所涉及的資金不是來自于納稅人的錢，也要公開透明。這是公共事務，要防止徇私舞弊。當然，從階級分析來看，公開透明原則也要受制于階級利益原則。當年國民黨從美國獲得的軍事援助，就不會向中國共產黨和全國人民公開，而只會在極少數政權寡頭們那里公開。

當前，一些涉及國家和民族利益的公共支出，如果公開會導致國家和民族利益受損的話，也可以不進行大面積公開，但也要在保密設施到位的情況下，盡可能地公開。

公開透明并不僅僅是為了讓人們知道，公共支出把錢花在哪里了，而是為了通過民主監督來提高公共支出的效率和效益。例如，在對公共支出項目的選擇和成本效益進行科學的評估時，如果僅僅依賴少數專家和機構，難免存在較大的偏差，這時，如果公開透明地發布相關項目，就可以發揮和利用各種公眾人群的智慧，發現其中的偏差，改進公共支出項目的效率和效益。

七、社會進步原則

《共產黨宣言》指出:“共產黨人為工人階級的最近的目的和利益而斗爭，但是他們在當前的運動中同時代表運動的未來。”［15］社會進步原則也是階級利益原則的一種體現，但它不是任何一個階級利益的體現，而主要是無產階級利益的體現，所以，要單獨列出來。鄧小平同志曾經提出的判斷姓“資”還是姓“社”的“三個有利于”標準，即“應該主要看是否有利于發展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”［16］，就是以無產階級和人民大眾的利益為原則的，也是對社會進步原則的體現。這個標準，不僅是改革舉措的判斷標準，也應當成為評價公共支出的判斷標準。

［1］ 黃恒學.公共經濟學:第2 版［M］.北京:北京大學出版社，2009.

［2］ 馬克思恩格斯文集:第9 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:38.

［3］ 馬克思恩格斯文集:第4 卷［M］. 北京:人民出版社，2009.

［4］ 馬克思恩格斯全集:第12 卷［M］. 北京:人民出版社，1998:196.

［5］ 馬克思恩格斯文集:第10 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:346.

［6］ 馬克思恩格斯文集:第1 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:368.

［7］ 列寧全集:第16 卷［M］. 北京:人民出版社，1988:306 -307.

［8］ 高培勇.公共經濟學［M］.北京:中國社會科學出版社，2007:127 -128.

［9］ 馬克思恩格斯文集:第8 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:240.

［10］ 韓德強.薩繆爾森《經濟學》批判——競爭經濟學［M］.北京:經濟科學出版社，2002:289 -290.

［11］ 馬克思恩格斯文集:第3 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:159.

［12］ 毛澤東文集:第5 卷［M］. 北京:人民出版社，1996:315.

［13］ 習近平. 共同為改革想招，一起為改革發力［EB/OL］.(2014 -08 -30)［2014 -09 -19］. http://news. xinhuanet. com/politics/2014 - 08/18/c _1112126269.htm.

［14］ 中華人民共和國史稿:第1 卷［M］. 北京:人民出版社、當代中國出版社，2012:171.

［15］ 馬克思恩格斯文集:第2 卷［M］. 北京:人民出版社，2009:65.

［16］ 鄧小平文選:第3 卷［M］. 北京:人民出版社，1993:372.