資源型城市現代化面臨的困境及應對策略分析——以撫順市為例

陳彥超，楊青雪

(沈陽工業大學 思政部，沈陽110870)

一、產業升級和城市功能的多樣化是中國資源型城市實現現代化的必然趨勢

所謂資源型城市是一種以經濟職能分類的城市類型，“其主要是指以礦產、森林等自然資源開發和加工產生或發展起來，并以資源供應為主要職能的城市。”［1］

中國的資源型城市廣泛分布在東南西北各個地區。歷史地看，這些資源型城市都走完了或正在走一條“開發、加工、萎縮、枯竭”和與之伴隨的環境污染的發展道路。初始，隨著某種資源的被發現和開發，城市也相應建立和發展起來，進而走上了以“煤都”“石油城”“林都”等命名的輝煌時期。隨著資源儲量的減少和開發難度的增加，特別是中國放棄傳統的計劃經濟模式、產業結構升級和發展理念的轉換，這類城市開始出現經濟發展停滯、城市環境問題突出和就業壓力增大等情況。從全國范圍來看，目前這類城市的發展普遍風光難再，甚至步履維艱。其中最嚴重的當屬資源枯竭的城市，這些城市由于資源開發殆盡而成為其所在地區經濟發展和城市建設中的“困難戶”。2008 年，國家發改委公布了第一批資源枯竭型城市的名單，包括阜新、伊春、遼源、盤錦等12 個城市，2009 年3 月又公布了第二批32 個資源枯竭型城市名單，包括9 個地級市、17 個縣級市和6 個市轄區。遼寧省撫順市也在這個名單之列。對于這類城市而言，如果仍然按其原來的發展方式運行下去，其結果只能是城市的消亡、人口的轉移和環境的進一步破壞。這是中國的自然狀況和人口狀況都不可能允許的，中國的現代化建設也要求這樣的城市在發展過程中走出自己的發展之路，實現自身經濟發展的“華麗轉型”——由產業單一和城市功能單一走向多元和多樣化。從這個意義上說，資源型城市能否實現可持續發展，直接關系全面建成小康社會目標的實現，也深刻影響著改革開放和現代化建設的全局。正是在這樣的背景下，黨的十六大報告明確指出，要把扶持資源型城市的經濟轉型與小康社會建設緊密結合起來，要貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型和環境友好型城市，使資源型城市轉型在小康社會建設中發揮重要作用。所以，“以資源開采和加工為主導產業的資源型城市通過實現自身的轉型，實現城市功能的多樣化是這類城市走向現代化的必然趨勢”。

撫順市以“煤都”著稱，是典型的資源型城市，也是典型的資源枯竭型城市。撫順曾經為中國的工業化做出了不可替代的貢獻。改革開放以來，面對煤炭儲量日益減少、開采條件愈發艱難的情況，實現產業升級和城市功能的多樣化是其面臨的最大課題。

二、資源型城市面臨的困境分析

雖然中國資源型城市的具體情況不盡相同，但從長遠發展來看，這些資源型城市在實現城市轉型、城市功能多樣化，進而走向現代化的進程中所面臨的問題仍有很多相似之處。梳理資源型城市在走向現代化的過程中所面臨的困境，不僅對資源枯竭型城市的轉型有迫切意義，對尚未枯竭的資源型城市的后續發展也有借鑒意義。

(一)產業升級帶動城市轉型的要求更為迫切

從一般意義上講，隨著科學技術和市場經濟的發展，產業升級和轉型是任何國家或地區發展都面臨的問題，一方面是技術的發展對產業發展的精細化、個性化要求提高而需要產業不斷完成升級;另一方面是不同產業之間的界限不斷“模糊”而使不同行業、不同產業的聯系增強，城市功能多樣化以滿足人們更多需要已是必然趨勢。近年來，中國從“轉變經濟發展方式”到“調整經濟結構”方針政策的出臺都說明，中國對這一問題有深刻而明確的認識。相比其他城市的結構調整和產業升級，資源型城市特別是資源枯竭型城市的產業升級與轉型更為迫切。

中國的資源型城市在建立初期都是以資源的粗放性開發和加工為主導產業。這類城市從一開始就是以經濟功能為主而形成或建立的，其他的諸如政治中心、文化核心、交通樞紐等城市功能并不突出，而其經濟功能又主要體現在與資源產業發展相適應的開發與加工等行業的確立和發展上。由于對資源的加工深度不夠，資源利用不充分、不全面，與資源開發和加工相關的機械、安全、資源深加工和綜合利用等產業并不發達，使得這類城市在經濟發展中呈現出產業鏈條短而窄的特點。這是與現代城市發展根本不相容的。順應現代城市的發展趨勢，一方面迫切要求資源開發和加工產業的升級，在資源開發上更多體現技術進步帶來的對資源的有效開發和利用，在加工環節則是向縱深延展，增加資源類產品的附加值，拉長產業鏈條;另一方面，也迫切要求加大與之相關的諸如機械制造、金融和服務業等的發展，使城市的功能向經濟以外的方向擴展，從而使城市功能多樣化，實現城市功能的整體轉型。以撫順市為例，20 世紀20 年代左右，撫順因煤而成為一座城市。30 年代初期，煤炭產業達到頂點，城市規模也急速擴張，從而贏得了“第一煤都”的稱號。煤炭產業是當時撫順最重要的經濟支柱，西露天礦、勝利礦、龍鳳礦、老虎臺礦等煤礦的經濟收入是當時撫順主要的經濟來源。1949年新中國成立時，煤炭產業仍然是撫順的主導產業，煤炭及煉焦工業在撫順市工業總產值中所占比重之和接近45%，而其他工業部門所占比重均在15%以下［2］。撫順整體產業結構仍然以能源、原材料工業為主導，發展層次較低。新中國成立后，第一個五年計劃期間，遼寧省24 項重點工程項目中有8 項在撫順市建設，撫順的煤炭、石油加工、電力、金屬冶煉等重化學工業得到強化。通過新中國60 多年的建設，撫順市已經從煤炭城市轉變成以石化工業為主導的城市，成為以煤炭、石油、電業、冶金等多源頭產業鏈發展、工業體系較為完備的能源及原材料基地。但是，撫順市著重發展的煤炭工業、石油化學工業，以及電力工業、冶金工業等都屬于資源型產業，對資源的依賴性很大。其中，石化主要是針對煤礦中開采出來的頁巖進行提煉加工發展起來的，電力主要是依托煤炭而建立的熱電，冶金更是依賴于煤炭。當煤炭的開采成為問題的時候，所有這些產業的發展都成了問題。所以，產業的轉型對于撫順市來講，不僅是某個產業的問題，而是整個城市功能的完全轉型。可以說，以產業升級帶動城市功能的轉換，是資源枯竭型城市迫切而又必須要走的路。

(二)資源環境問題突出

在資源型城市發展過程中，資源的過度開發以及生態環境的破壞已經成為制約資源型城市發展的瓶頸。當下這些資源、環境問題越來越突顯出來。

第一，資源枯竭問題。國土資源部發布的中國國土資源公報指出，中國原油、煤等能源礦產，鐵等黑色金屬礦產保有量均與之前相比有不同程度下降，在面對大量資源時，重視短期效益、追求眼前利益的最大化、加大對初級資源開發的力度已成為一些地區發展經濟的必然選擇。一些資源在大開發狀態下利用率低下，無數資源已在開發初期就消失殆盡。

第二，土地問題。首先，礦山生產活動以及開采出的廢石需要占用大量土地，由此導致耕地、建筑用地面積日漸減少。其次礦產開采會引起土地塌陷和裂縫，這不僅會破壞地表的建筑設施，也會影響地表的綠化與農田，還可能引起山體崩裂、滑坡、泥石流等災害，對公民的人身財產造成嚴重威脅。撫順煤礦區的西露天礦作為亞洲最大的露天礦，其礦坑南部千臺山南坡已形成一條長約3 100米的地裂縫，并以每天8 ～10 厘米的速度向北移動，已經對當地居民的生活造成極大的影響。

第三，水污染問題。在礦山的開采過程中，由于濕式作業和洗礦、選礦等簡單粗獷的開采方式，大量含有銅、鎘、鉛、鉻、汞、錳等有害物質的酸性廢水、廢渣排向了周邊的農田、河流。廢水滲到地下又污染了地下水，廢水匯進溪水河流造成地上水源的污染，居民飲用水將受到嚴重威脅。此外，資源開采也導致了地下水位下降，并造成水資源的減少。

第四，大氣問題。在資源開采加工過程中釋放的廢氣、粉塵以及廢棄物揮發的有害氣體造成了資源型城市的大氣污染。其中，主要包括露天礦開采產生的塵土、企業生產燃燒煤炭所產生的煙塵和二氧化硫等污染物質。

(三)城市發展面對的社會問題更為復雜

現代城市是人們生產、生活的場所。城市功能就體現在滿足人們的生產、生活的需要方面。從這個意義上講，城市的發展說到底是為了實現人們生活質量的提高。這就需要考慮人們生產、生活所需要的各種基礎設施的配備，以及人們的就業、生活等的基本需求的滿足程度問題。對于資源型城市而言，由于長期以來形成的特定條件，在這方面存在的問題更加突出。

第一，轉行就業面臨知識技能要求高的挑戰，就業更難。物質資料的產生是人類賴以生存和發展的前提，社會主義市場經濟條件下，人們通過參加生產活動取得收入是生活質量提高的前提。但是在就業這個大問題上，資源型城市的形勢十分嚴峻。如前所述，由于歷史上形成的產業鏈條短而窄，在技術進步、產業升級的過程中，很容易出現“相對人口過剩”情況。這一現象在近年來國有企業轉制改造的過程中已經開始出現。同樣，也是由于原有產業結構的問題，其他與資源產業較遠的行業可供選擇的崗位有限，再加上多數被剝離的下崗職工文化程度偏低，年齡偏大，接受新知識新技能的能力差，再就業的競爭力薄弱，再就業難度很大。如何解決這些下崗工人的再就業，是能否實現產業升級和城市功能轉型面臨的主要問題。解決不好這個問題，資源型城市的社會穩定將受到影響，更不論其產業升級和城市轉型。

第二，原有的社會保障體系不能承擔城市轉型之重。一般來講，傳統城市的產業轉型和功能轉換離不開完善的社會保障體系的支撐。對于中國的資源型城市而言，這樣的條件并不具備。因而幾十年的計劃經濟體制下都是企業辦社會，造成了大量的資源型企業肩上的包袱越來越沉重。在國有企業轉制不斷推進的今天，撫順市的資源型企業仍在負擔著大量的離退休職工的養老、就醫和教育等社會負擔。隨著資源逐漸枯竭，這些企業無力再承擔這樣的負擔。同時，地方財政也由于企業經濟增長的減緩而無法順利完善社會保障體系，二者的合力加重了資源型城市轉型的困難。而且隨著資源型城市轉型的深入，這些矛盾會越來越突出，進而會影響到資源型城市的經濟發展和社會穩定。改變原有的社會保障體系，從本地出發來完善保障制度和保障體系，是資源型城市實現轉型必須面對的問題。

第三，城市基礎設施建設的“欠賬”積重難返。中國的資源型城市大多是國家在一定時期內集中調控各種資源建成的，是計劃經濟的產物。這種被動接受與缺乏長久規劃迫使城市的建設以生產建設為中心，城市的基礎設施建設往往落后于其他城市。城市的功能也不完整，出現了“有城無市”的情況。今天，當人們意識到完善城市基礎設施的重要性時，這類城市已經沒有足夠的資金來進行基礎設施建設了，由此形成了一種惡性循環。

三、撫順市走向現代化的發展戰略

(一)把解決就業和棚戶區改造等社會問題作為產業升級和城市轉型的基礎

首先，多渠道解決就業問題。產業升級帶來的下崗職工再就業問題是關系到整個城市的社會穩定和持續發展的基礎性問題，也是體現中國“以人為本”的重大問題。對于資源枯竭型城市的撫順來說，也是如何發揮人力資源優勢，努力實現城市功能轉型的現實問題。所以，撫順市采取利用政府的再就業機構、發展中小企業、對外輸出勞動力、發展社區服務、建立創業市場、向農村轉移勞動力等多種方式幫助下崗職工再就業。在這些措施中，撫順市以創造就業崗位為主，以發展多種性質的中小企業和微型企業為重點，吸收下崗職工就地就業(對外輸出勞務和向農村轉移勞動力僅占大約10%)，既解決了人們的生活問題，也增強了城市的社會功能，彌補了產業結構的不足之處，極大地緩解了下崗職工再就業的壓力，維護了社會的穩定、和諧，使撫順的轉型道路更加平坦。

其次，以持續推進棚戶區改造為龍頭，帶動城市的基礎設施建設和交通、市政、環衛，以及服務業的發展。根據2009 年撫順市政府工作報告的統計，截至2009 年，撫順市共向棚戶區改造投入建設資金36.72 億元，實現拆遷315 萬平方米，建設安置用房459 萬平方米，安置回遷居民7.5 萬戶，25.3 萬人。通過對棚戶區的改造，撫順逐漸擺脫“臟亂差”的棚戶區生活模式，在城市面貌得到極大改善的同時，也為棚戶區居民提供了一個平穩、舒適的生活環境，同時也為城市的后續發展提供了有力的保障。

(二)調整產業結構，解決產業鏈“短而窄”的問題

面對資源枯竭的尷尬局面，撫順市通過積極調整產業結構來尋找新的發展契機。近年來，撫順市依托遼寧省中部城市群并且利用緊鄰沈陽市的區位優勢，把石油、化工、鋼鐵等原材料工業及其后加工產業作為后續產業方向，建設了新型原材料基地和裝備制造業基地，重點發展了原油加工、乙烯、精品鋼材等附加值和科技含量高的產業集群，撫順這座老工業城市從過去僅僅依靠煤炭產業變成了如今的各種工業并舉的局面。根據2013 年撫順市政府工作報告的統計，撫順市的工業在2013 年逆勢而上，企業核心競爭力顯著增強;老企業穩定增長，工業用電量增速穩居遼寧省第一，預計完成規模以上工業增加值610 億元，增長13%;12 個產業集群加速發展，新項目增添后勁，完成投資500 億元、增長30%;133 個億元以上重大工業項目全部開工建設，51 個項目竣工投產，投資和投產數量均創歷史最好水平;以香港太平洋工業城為代表的中小企業群迅速崛起，實現工業增加值432 億元。

(三)改善生態環境，實現城市綠色發展

撫順市為了改善生態環境，持續推進了藍天工程、綠水工程、青山工程等一系列環境整治工程。首先，藍天工程通過大力實施區域一體的高效供熱工程使撫順逐步擺脫之前落后的供熱體系，有效地改善了撫順的空氣質量。截至2012 年末，撫順共拆除分散供暖鍋爐房44 座，拆除鍋爐74 臺。其次，綠水工程主要是對于水污染的治理。2012 年，撫順市完成了污水處理及達標保障、滲濾液收集工程和人工濕地建設，并對渾河和13 條支流進行了綜合整治，河流水質及周邊環境有了明顯改善，部分支流河堤景觀已見雛形。最后，青山工程主要針對土地問題，撫順市對于污染場地和土壤環境狀況進行了調查，并建立了污染土地數據庫，積極開展了退耕還林和礦山整治工作。這三項工程有效地改善了撫順的生態環境，使撫順成為山清水秀的城市，促進了撫順的綠色可持續發展。

(四)以旅游業發展推動資源型城市的現代化轉型

撫順市的古跡遺址眾多、自然風光秀麗，旅游資源豐富且開發價值很高，具有明顯的區位優勢和資源優勢。撫順市正積極地促進旅游業的發展，因為只有把這些優勢開發好利用好，才能使資源優勢轉變成發展優勢，進而使城市順利走向現代化道路。

撫順堅持大力構建以旅游業為牽動的現代消費服務業體系，通過明確旅游型城市的戰略取向和定位，把旅游業作為城市轉型的戰略切入點。近幾年，東北第一漂的紅河峽谷漂流、亞洲規模最大的皇家基地海洋公園等一批重大旅游項目已經建成并投入使用。投資20 億元的東北最大滑雪場、投資45 億元的熱高樂園和風景區等一批新的旅游風景點都已相繼投入使用。根據《2012 年撫順市國民經濟和社會發展統計公報》的統計，2012 年，撫順市實現旅游總收入321. 7 億元，增長37.7%，全市共有A 級景區11 家，國家級森林公園5 家。撫順市已較成功地推出了自己的旅游品牌，逐步實現了從旅游輸出地向旅游目的地的轉變，同時也為整個城市的發展帶來了新的生機。

明確資源型城市走向現代化面臨的困境，正確處理好這些矛盾問題，從而找出解決對策是探索解決我國資源型城市轉型發展的前提，這不僅對推進我國資源型城市可持續發展和國家城市化進程具有重大意義，對其他資源型城市的可持續發展也具有借鑒意義。

［1］ 余建輝，張文忠. 四類資源城市的四種轉型道路——對我國資源枯竭城市轉型的思考與建議［J］.中國經濟導報，2011，(2).

［2］ 李國平，玄兆輝. 撫順主導產業演替與城市經濟發展及對其它煤炭城市的啟示［J］. 地理科學，2005，(25):284.