社會正義視域下地方政府治理研究

鐘 哲

(東北師范大學 政法學院，長春130117)

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并進一步闡明:“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”。有鑒于此，長期以來學界和地方政府圍繞“治理”所展開的理論探討和實踐探索得到了頂層回應，“治理”成為了指引政府行政模式轉變，實現全面深化改革總目標的核心理念和重要途徑。由管理到治理的一字之差，蘊含著深刻的時代需求與本質內涵的轉變。在這一歷程中，政府與市場、社會等多元主體間相互關系的調整是最為明顯的表征所在。因而如何在公共治理主體多元化的格局下，切實踐行社會的公平正義，是理論界與實踐工作者面臨的現實問題。本文認為，在微觀先行的政治發展邏輯作用下，居于基層這一國家政權與社會力量交匯互動場域中的地方政府肩負著為宏觀性政治與行政體制改革積累實踐經驗、探索實踐路徑的重要職責。因此，我們應圍繞地方政府的治理實踐來漸進式地探討地方政府治理與社會正義間的相互關系，并對社會正義理論對地方政府治理的價值導向、角色定位和共識達成途徑加以申明，以期明確(地方)政府治理模式轉變的內在理念，推動國家治理體系和治理能力現代化的發展進程。

一、地方政府治理的社會正義維度

1.政府治理與社會正義的意蘊探析。自20世紀90 年代以來，“治理”(Governance)理論開始為國內學術界所熟悉，“并逐漸超越理論研究的范疇，成為橫跨理論界與實踐界的公共流行符號?！保?］與傳統的統治相比，“治理在權威來源，主體設置、合作關系方面都具有多元化的特征。”［2］“治理”不僅意味著政府對社會的控制方式的改變，更重要的是，它所保證的這種轉變是在深化民主的基礎上進行的?！爸卫怼笔且环N新型的、既有“管理”的績效，又有“參與”的民主的行政模式。因此，本文將治理定義為包括政府在內的多元的公共管理主體，以公共利益為導向，通過多樣化的方式進行合作，共同提供公共物品和服務的公共事務管理模式。而政府治理則是指現代政治活動中，政府作為重要的政治行為者，與社會組織、企事業單位、社區，以及公民等不同的行為主體，通過平等的合作伙伴關系，依法、民主、科學地對國家的經濟政治社會文化等事務進行規范和管理，最終實現公共利益最大化的過程。

社會正義理論發端于古希臘時期，但隨著行為主義研究方法在政治學領域內的興起而衰落，直至20 世紀70 年代，借由羅爾斯《正義論》的發表而逐漸復興，成為當前政治學研究的核心問題。對正義的討論本身有著很多不同的理論角度，如亞里士多德就將正義分為補償的正義、交換的正義以及分配的正義等類型。而羅爾斯的正義理論則專屬于分配正義的范疇，即探討利益和負擔應該如何進行分配［3］。本文即采取這一視角探討地方政府治理過程。由此，這里所提出的社會正義，是指在一個政治共同體——即一個社會之內，社會價值和負擔應該如何在公民或者公民組織之間進行分配的問題。

2.政府在社會正義實現過程中地位分析。其一是政府在實現社會正義中的現實責任。在一般性的社會正義理論研究過程中，相較于社會正義的具體原則，實施主體往往并不是研究者的重點論述對象。但在現實政治生活中，與社會正義再分配相關的政策，例如，縮小貧富差距的累進制個人所得稅政策、遺產稅政策、社會保障和公共教育等等，都需要借助政府的公共權力來推廣施行。因而無論政府是否具有此方面的自覺，現實政治秩序已經先在地確定了其在社會正義實現過程中的主體地位。除具體的政治現實探討之外，我們還可以對政府實現社會正義的責任進行道德論證，“由于沒有政府的強制，個人就不能很好地履行正義的義務，正義的義務若得不到履行，人們之間的認同就會喪失，隨著認同的喪失，人們就會從‘朋友’變為‘敵人’，因此，每個人都沒有充分的理由反對政府實現正義”［4］。由此可見，無論是從現實政治秩序出發，還是從應然理論框架中考量，政府都確實負有實現社會正義的政治責任。

其二是社會正義實現過程中政府對其他治理主體的現實合作需求。應當承認，在當前日益復雜的政策環境中，政府不再是唯一能夠影響政策進程的主體，其單獨實現自身職能的難度逐漸上升，施政能力愈發力不從心，越來越需要其他主體的合作與幫助。這一點，在中國地方政府治理的過程中更為明顯:目前中國的各級政府尚未將“社會正義的實現”視為一項具體的政府職能，對于相關政策的制定和執行往往是零散，不成系統的。這種被動的和無意識的政府行為實際上很難充分實現社會正義。在這種情況下，就需要非政府主體發揮作用，對實現社會正義進行補充;與中央政府相比，中國的地方政府所能動用的資源更少，無論是資金、技術、制度，還是知識支持，都很難與中央政府相較而論。特別是在部分地區，可能存在著地方政府政策工具匱乏的現象。鑒于此，對中國的地方政府而言，更需要多元主體對社會治理實踐的參與，共同實現社會正義目標的達成。

3.多元治理主體在實現社會正義過程中地位分析。正如羅爾斯所說:“明確的收益是有理性的個體參與社會合作的理由所在，因此社會正義這一能夠確保每個合作者都從合作所創造的價值中獲得公平的份額的原則，就先在地成為了所有個體與社會組織不能違背的行為準則?！币虼?，本文認為，社會正義的主體不僅僅是政府，還包括所有社會組織和個人。這當然不是說所有社會組織和個人的活動目標都只能是追求社會正義，但之前的推論確實足以說明，所有社會個人和組織都要受到社會正義原則的約束，任何社會組織和個人都不能違背社會正義的要求而去追求自身的目標。從道德哲學上講，任何權利的實質內容實際上只有等到社會正義原則得到確定之后才能被認定。因此，任何個人都沒有違反社會正義原則的權利資格，這一點確定無疑。任何能夠對社會正義的實現有影響的社會組織，參與正義治理，并與其他正義治理主體進行合作，都可以被看作是社會正義治理的主體。

二、社會正義視域下地方政府治理中的內在價值導向

社會正義理論不僅表現為一系列經過道德論證的分配原則，還是對政治價值的一種追求和探索，正是這種探索為地方政府治理提供了價值指導。沒有社會正義原則及其所蘊含的價值指導，地方政府的治理實踐就失去了前行的方向和評判的標準。因此，社會正義理論對地方政府治理的首要意義在于提供正義治理的價值框架，以便從社會正義的角度來評判政府行為的正確與否，并借此引導政府行為朝實現社會正義的方向前進。

1.福利導向。福利(Utility，或譯為功利)是人們的需要獲得滿足之后所產生的快樂、滿足的感覺。追求福利最大化的福利主義是在社會再分配領域具有巨大影響的一個思想流派。他們認為，好的社會再分配就是盡可能多的獲得福利，并最大程度的減少因需求沒有得到滿足而產生的痛苦。當前，很多學者認為，社會正義與福利主義處于相互矛盾的關系，典型表現就是效率與公平二元對立的劃分。誠然，在某些情境下，社會正義的要求可能會阻礙個體福利最大化的達成，但是沒有任何社會正義要求徹底地否定福利主義。毋寧說，全面、有序的福利增長正是社會正義的內在要求。作為一種對于“善”(Goods)的分配原則，“財富、社會地位、自尊的基礎、榮譽等社會基本善的要素必然應被視為社會正義的作用對象?！保?］根據社會正義的要求和善的本質屬性，社會善(針對于個體善)的最大化是社會正義應遵循的內在導向。因此，地方政府在正義的治理過程中，也應該將經濟效率的提升納入社會正義的考量中，而不能將社會正義片面地理解為對經濟效率的絕對反對。由此可見，社會經濟的發展，有型產品的生產和無形服務的提升等，都能夠為社會成員帶來福利增長的政治、經濟活動，都是地方政府治理過程中應著力鼓勵的社會正義建設內容。

2.平等導向。社會正義理論一直重視平等價值，例如，為當代正義理論做出巨大貢獻的著名社會正義論者羅爾斯、德沃金、森、科亨等人都非常重視平等，并且推崇平等價值。在這里，我們可以簡單地把平等定義為社會成員擁有相同的某種社會善，或是獲得社會善的相同機會。追求社會平等是很多地方政府追求社會正義的政策中最明顯的傾向。例如，在經濟平等上，政府通過設置累進制的個人所得稅、遺產稅等等手段來抑制貧富差距和社會階層的固化;在政治上賦予公民平等的基本政治權利。前文中所闡述的自由及其權利，尤其是基本權利都表現出了平等性。

3.自由導向。自由導向在社會正義原則中表現為對權利的尊重和分配，并且權利作為一種獲得某種社會善的資格要求，其效力還要強于一般的社會正義要求。因而自由導向要求地方政府必須尊重社會個人和群體所享有的法定權利，這是政府實現社會正義的基礎。一方面，權利自身就是社會善的一個重要組成部分，因此，社會正義原則的實現自然地包括對于權利進行分配的內容。如果在這種分配過程中出現了對于權利的侵犯現象，那么這種分配過程將導致社會正義原則內部出現明顯的顛覆性矛盾，自然也失去了相應的道德證明和合法性基礎;另一方面，權利不僅僅自身具有社會善的屬性，還是獲得其他社會善必不可少的條件(例如，財產權就決定了人們獲得財產這種社會善的條件和保證)，因而地方政府對于權利的保護非常重要。在正義的語境下，地方政府應對公民的言論自由和結社的自由、公民的社會保障制度、一定程度的公民自治等公民和公民團體的基本政治自由和社會自由加以保護，當然，以合理的帶薪假期、危險、艱苦工作的適當補償、對金融層面的非法交易和其他經濟犯罪的打擊等，公民的經濟權利的保障也是地方政府應該為社會正義所履行的責任。

4.包容導向。不同的歷史進程賦予了社會群體不同的價值排序，而不同的生活環境也導致了個體不同的正義觀念。因此，“正義原則本身在形式上就是多元的;善應當基于不同的理由、依據不同的程序、通過不同的機構來分配;并且，所有這些不同都來自對社會諸善本身的不同理解，而這種不同的理解則是歷史和文化特殊主義的必然產物”［6］。由此可見，一個能夠被稱為正義的社會首先必須是一個多元的社會，而這些相互差異甚至相互矛盾的多元能夠在一個社會中共存，有賴于包容的美德。對于地方政府的正義治理而言，必須保持并且拓展這種包容性。例如，地方政府必須對轄區內少數民族的生活習慣和宗教信仰保持理解，并在必要時予以保護，避免民族矛盾的激化給社會團結帶來難以挽回的破壞;更為普遍的是，政府應該寬容不同的社會意見和社會輿論，只要這些意見和建議是合法的和正當的，都應該加以保護。

三、社會正義視域下地方政府治理中多元主體的角色定位

正如上文所述，社會正義與地方政府治理的緊密結合是當前宏觀的歷史社會發展、中觀的政治秩序結構和微觀的多元利益訴求共同作用的結果。以實現社會正義為目標的地方政府治理實踐與當前的既有治理模式有著一定的區別:一是這一治理實踐的層級嚴格限定在地方政府層面，二是這一治理實踐的目標明確地集中在實現社會正義方面，三是這一治理實踐的具體措施可能與經典的治理模式相左，①從治理理論的產生過程上看，當前經典的治理理論與模式的產生是源于福利國家實踐中，政府由于繁重的福利負擔，官僚化情況日益加重，所以，強調私有化和政府規模與職能的縮減，即“作為最小國家的治理”。但很多情況下，中國等后發國家地方政府的正義治理需要解決特定地域的經濟不平等和充分的社會保障問題，因此，可能有一些正義治理強調政府發揮更多的職能，而不是簡單強調政府職能的縮減。這也是以中國為代表的后發國家治理現代化探索的獨特之處。基于以上不同之處，我們可以嘗試性地以“地方政府正義治理”對這一治理實踐進行總結概括。筆者認為，地方政府正義治理是指為了實現社會正義，地方政府與其他社會治理主體相互合作形成的協同化社會行動網絡。多元參與主體在該網絡體系中的明確性角色定位及相互間關系的申明，有機地構成了地方政府正義治理的運行機制框架藍圖。

1.地方政府:地方政府正義治理中的分配者與守望者。在所有的正義治理的主體中，只有政府兼具公益性與權威性的特點于一身，因此，本文認為，地方政府在正義治理中的角色是分配者與守望者。分配者意味著地方政府應是特定地域內社會再分配的主體，稅收政策和公共預算等再分配實踐，都必須在地方政府的框架內進行。而守望者則意味著，一方面因為地方政府對比其他的治理主體在資金、權威與信息方面具有顯著的優勢，因而當社會正義的實現遇到難以解決的困境時，地方政府往往能夠提供最后的保障和希望;另一方面，一旦有正義治理的主體在行動上違反了社會正義的價值導向，政府也是唯一有權對其進行疏導、勸誡甚至處罰的權力機構。政府這一守望者的存在，能夠為多元社會主體治理實踐中社會正義導向的落實提供必要的外在保障。

2.市場:地方政府正義治理中的生產者與激勵者。作為商品生產與流通的核心領域，市場在很大程度上決定了社會正義的具體形態。本文認為，市場在社會正義治理中扮演的角色是生產者與激勵者。顧名思義，市場承擔著為社會正義提供基本的物質基礎和擬分配社會資源的重要職責，因而可以為其冠以生產者之名。激勵者的角色則包含兩層含義:一是經濟分配的差異會激勵天賦較高者，勤奮者做出更大的社會貢獻，以確保其在社會正義原則的作用下、在合作的過程中獲得更高份額的收益;二是市場所推動的經濟發展將盡最大可能地避免社會成員間出現破壞社會合作的零和博弈，由此所帶來的額外的物質財富將有助于全社會的成員普遍受益。

3.社會組織:地方政府正義治理中的服務者與志愿者。本研究認為，社會組織在地方政府正義治理中的角色是服務者與志愿者。服務者的角色意味著在治理環境下，大量社會問題都需要相關社會成員或組織的參與合作才能克服。身為服務者的社會公益組織能夠獲得大量解決社會問題的第一手材料，并迅速采取適當的應對措施。一旦這種社會自治能夠發展到很高水準，將大幅度降低社會公共管理的成本。在治理環境下，政府與社會組織的配合將是主流的解決方案。志愿者的角色則意味著，社會組織經常以公益的形式服務社會，這不僅降低了治理成本，還增強了社會團結友愛的價值。更為重要的是，社會公益行動改善了被幫助者的社會處境，提高了公益行動參與者自身的能力素質，并使他們感受到社會的博愛價值，有效增強了社會成員的認同感和歸屬感。

4.媒體:地方政府正義治理中的發現者與倡導者。實際上，信息自身就是一種社會善，擁有較多信息的個體在當今社會總能比沒有信息或者信息量較少的個體建立更多的比較優勢。筆者認為，媒體在地方政府正義治理中是發現者與倡導者的角色。發現者意味著掌握報道權和話語權的媒體能夠第一時間發現社會正義層面的問題和困境，也能夠第一時間發現治理網絡內部各個主體的行為變化，例如政府政策的變遷等等。此外，媒體還充當著倡導者的角色。這個角色意味著媒體要發揮信息傳播的優勢，為地方政府的正義治理提供信息支持和輿論合作。反之，當某一個正義治理的主體沒有按照社會正義的要求行事時，媒體也應該第一時間予以批評和傳播，通過輿論的壓力迫使社會正義的主體遵從社會正義的要求。這樣，如何從公共關系的角度，處理好與媒體的關系，如何發揮媒體的作用，就成為社會正義治理中地方政府尤其要重視的問題。

5.研究機構:地方政府治理中的思考者與批判者。上文討論過，社會正義不僅僅是一系列行動計劃，更為重要的是，它還是一系列的價值和哲學思考。沒有對社會價值的思考，我們就沒有辦法批評現有的社會，也就不能夠制定有明確方向性的行動計劃。解決社會正義的專業性問題的機構就是以高校和研究所為代表的研究機構。本文認為，研究機構在社會正義治理中的角色是思考者與批判者的身份。思考者的角色意味著研究機構必須依據自身的專業資質，對社會正義的問題進行研究、思考。雖然社會媒體與研究機構一樣會對社會正義領域的問題進行發現和報道，但是，媒體一般缺乏研究機構所擁有的專業優勢。因而研究機構是為治理系統提供專業咨詢意見的主要場所。而批判者則意味著研究機構基于專業知識，對社會正義治理的行為和政策做出批評。基于研究機構本身第三方的立場和深厚的科研底蘊，其對政府行為的批評往往具有較高的公信力和針對性。

四、社會正義視域下地方政府治理共識形成的路徑選擇

在對地方政府正義治理的主體角色進行靜態界定的基礎上，我們將進一步對動態變化的現實社會中、地方政府正義治理系統的運行狀況進行考察。考察過后不難發現，地方政府的社會正義治理總是處于激烈的爭議中。一方面在社會正義理論上，不同的理論學派有著激烈的爭論。如社會主義、社群主義和共和主義、自由主義內部的平等自由主義與自由至上主義、乃至文化多元主義和后現代主義，對于諸如再分配與財產權、社會承認與成員資格分配、個人價值與集體公益等等諸如此類的問題都有著不同的觀點和看法。另一方面，這些不同觀念體系和具體觀點的分歧不僅僅是學術上的爭論，還包含著不同利益集團的利益沖突。本文認為，要排解上述涵蓋理論界與現實中的爭議性議題，地方政府應在治理過程中超越原有的以政府、市場或專家為主體的排他性權威，進而通過協商民主的路徑來形成能夠得到各主體尊重和服從的權威性共識，在彰顯治理內在屬性的同時，促成社會正義的真正實現。

1.傳統地方政府治理過程中社會正義權威歸屬的討論。根據不同的發展理念與現實境遇，多樣化的治理模式催生出了差異性的治理權威中心，其中較有代表性的是政府權威論、市場權威論和專家權威論。具體來看，政府權威論是立足于既有政治秩序和社會資源分配現狀而產生的論斷?；谡墓残愿緦傩院推渌鶕碛械钠渌黧w所無法比擬的經濟資源、政治資源、社會資源和文化信息資源，政府應該而且有能力促成社會正義的實現。但是，我們也發現，政府不僅同樣受制于相互沖突的民意和利益集團的對立，而且在施政過程中，無法真正地實現“公共行政拒絕權利”［7］的理想假設，政府的自利性將不可避免地影響社會資源的正義分配，因此，不能擔當起治理過程中權威的角色。相應地，在部分源于西方發達國家的治理模式中，將市場奉為實現社會正義的權威所在，這種觀點立論于充分競爭的條件下，個體對應得經濟利益的獲取。但即便是拋開充分競爭實現的現實困境不談，市場機制本身所固有的初次分配屬性，就使得我們能夠清晰地理解其分配結果并不完全符合社會正義的內在要求。風行于西方部分福利國家治理模式中的專家權威論則主張將對社會正義的理論思考完全交由受過專業訓練的專家來完成，借以規避基于非理性政治態度而產生的與社會正義訴求相左的“畸形民意”。但此觀點明顯缺乏廣泛有效的合法性基礎，將社會正義這一涉及公共資源分配的公共事件完全交由部分精英來處理的做法本身亦有違公平，因而這一帶有明顯精英政治屬性的方法同樣不能為公眾所認可。

2. 協商民主:地方政府正義治理系統中共識的形成路徑。一是基于協商民主的多元治理主體共識的達成。本文認為，正義分配的權威并不由排他性的單一治理主體所代表，而是借由社會正義治理系統本身的一種程序和協調機制所產生的共識構成。由此可見，協商民主是當前地方政府正義治理系統中，共識產生的有效路徑。協商民主既不是政府也不是市場，不是非理性的民意，也不是學者的專斷，其表現為包含各個社會正義治理主體的相互協商的行動結構。協商民主意味著一項政策或行為是否符合社會正義的要求，需要每個治理主體都能夠自由地發表自己的見解，并對自己的見解提供證明、進行反思，所有治理主體均應對各種觀點持開放態度，如果某個觀點更能夠被證明、更有說服力，那么其他主體就會更傾向于對其進行采納。于是，當最有競爭力的、被認可是最能夠彰顯公共利益的觀點甄選完成后，其自然就獲得了合法性的基礎，并將成為相應領域中具有現實效力的行動方案。這種公共協商更可能形成人們理性上的共識，一旦達成協商共識，那么，我們就可以認為，該行為或者政策合乎社會正義的要求。

2.科學性與時效性:協商民主產生共識的效用保障。經由公共協商產生的方案即可以被視為符合社會正義要求。究其原因，不外乎兩點:一是作為一種廣泛的共識產生平臺，各主體間意見的交換是協商民主運行的基礎，正是基于這樣的設計，政府的權力供給、市場的資源配置、學術界的理論分析等優勢要素，將能夠以取長補短的方式共同地作用于方案的評議和形成過程，不僅避免了某一利益主體專斷的產生，而且能夠對方案的科學性提供有效的保障。二是地方政府治理絕非是一項單純的學理探究，在這一過程中如何保障社會正義的實現，是擺在理論與實踐界面前的現實問題。因而我們可以借助公共協商的方式確保學術界對社會正義研究的現實關懷度，促使其用最經典和最新的學術理念來解讀最為鮮活的社會實踐問題，在形成當前最廣泛的共識和最有效的解決方案的同時，進一步為協商結果的時效性提供現實保障。

［1］ 景躍進. 黨的重要文件中的治理話語［M］//俞可平，主編.推進國家治理與社會治理現代化. 北京:當代中國出版社，2014:127.

［2］ 俞可平.治理與善治引論［J］. 馬克思主義與現實，1999，(5):38.

［3］ ［英］杰弗瑞.政治哲學導論［M］.顧肅，劉雪梅，譯.北京:中國人民大學出版社，2006:150 -151.

［4］ 龔蔚紅，周光輝.社會正義與政府責任［J］. 太平洋學報，2010，(3):17 -22.

［5］ ［美］約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，等，譯.北京:中國社會科學出版社，2009:69 -72.

［6］ ［美］邁克爾·沃爾澤.正義諸領域——為多元主義與平等一辯［M］. 褚松燕，譯. 南京:譯林出版社，2002:4.

［7］ 張康之. 公共行政拒絕權利［J］. 江海學刊，2001，(4):58 -63.