廣東省圍填海應關注的幾個關鍵問題*

謝麗， 張振克，劉惠

(1.廣東財經大學地理與旅游學院 廣州 510320； 2.南京大學地理與海洋科學學院 南京大學海岸與海島開發教育部重點實驗室 南京 210093)

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廣東省圍填海應關注的幾個關鍵問題*

謝麗1， 張振克2，劉惠1

(1.廣東財經大學地理與旅游學院 廣州 510320； 2.南京大學地理與海洋科學學院 南京大學海岸與海島開發教育部重點實驗室 南京 210093)

廣東海岸線漫長而曲折，圍填海已成為沿海地區緩解工業及城市建設用地緊張的最有效途徑。文章在分析廣東沿海應因地制宜選擇圍填海適宜性評價體系的基礎上，提出規范區域建設用海規劃、改進圍填海總體布局與平面設計的必要性，總結在圍填海占用濱海濕地、導致近海環境污染和生物多樣性減少的背景下，圍填海應充分關注公眾利益，避免不同利益群體間的矛盾與沖突，并從構建圍填海生態補償評估標準、多渠道籌備圍填海生態補償資金、公眾積極參與圍填海生態補償等方面，探討廣東沿海圍填海過程中引入和完善生態補償機制的重要性，為依法、規范開展圍填?；顒犹峁┫嚓P決策參考，實現廣東沿海大開發與海洋生態環境保護和諧、可持續發展。

圍填海；區域建設用海規劃；平面設計；公眾利益；生態補償；廣東省

圍填海是緩解沿海地區土地供求矛盾、擴展生存和發展空間最直接的途徑，具有顯著的社會和經濟效益。廣東省擁有全國最漫長的海岸線，岸線曲折，島嶼和優良港灣眾多，具有得天獨厚的圍填海優勢。但圍填海在帶來巨大經濟效益的同時，也對紅樹林、珊瑚礁等特殊生境、海灣水動力、近海漁業資源和濱海濕地生物多樣性等方面造成一系列負面影響，致使近海海洋生態系統服務功能退化，甚至喪失[1-2]，沿海開發與海洋生態環境保護出現了顯著的矛盾與沖突。圍填海是一種永久性的占海行為，其對海洋生態環境的損害往往是無法逆轉的。因此，進行區域建設用海規劃時，有必要對圍填海造成的生態系統服務損害進行貨幣化評估。目前，區域建設用海規劃編制者雖已逐步意識到優化平面設計對提升圍填海新生成土地價值的重要性。但有相當一部分規劃方案對平面設計缺少深入研究，尤其在生態和景觀設計、營造水系、廊道、親水海岸等景觀效果方面缺乏特殊的規劃設計，因此探索合理、最優的廣東沿海圍填海平面設計方案勢在必行。

沿海濕地、沙灘和近海海域均為公共資源，因產權不明晰和公共物品性導致圍填海規劃和實施過程中會出現市場和政府雙重失靈的窘境，政府、從事圍填?；顒拥钠笫聵I單位、漁民之間的博弈、尋租、搭便車的行為嚴重破壞了沿海濕地和近海海洋生態系統。生態補償機制是均衡不同社會群體利益，調整經濟和環境不協調，實現區域和諧發展的新型沿海環境保護管理模式，其實質上是利益相關方發展權和生態資源的重新配置，其核心問題主要包括“誰來補”、“補給誰”、“補多少”、“怎么補”。我國是世界上開展生態補償工作較早的國家之一，雖取得了一定的經驗，但在推行過程中還面臨著許多困難和制約因素，現行的圍填海生態補償機制尚在不斷探索與改進中。

伴隨著廣東沿海經濟的高速發展，圍填海已在獲得新生土地資源的同時，對海洋生態環境造成了不同程度的影響，因此建立健全圍填海生態補償機制、關注公眾利益是促進海洋開發與海洋生態保護和諧共贏的必要手段，也是近海海域環境保護管理模式創新的必然選擇和當務之急。本文主要圍繞圍填海適宜性評價、區域建設用海規劃、圍填海公眾參與和引入生態補償機制等方面，總結廣東沿海圍填海過程中應關注的重要問題，可在一定程度上為廣東沿海大開發提供理論依據和相關決策參考，具有重要的現實意義。

1 構建廣東沿海圍填海適宜性評價體系

圍填海適宜性評價結果是海洋功能區劃中確定工業與城鎮發展建設的重要依據。美國在2009年就制定了一套有效的海洋空間規劃框架，以保護海洋生態系統。我國也通過制訂區域用海規劃、圍填海計劃、用海面積控制等方案，遏制沿海各地不同規模的圍填海熱潮；并通過建立海洋功能區域和海域使用論證等手段來判斷適應圍填海的區域。劉大海等根據海域資料和現場勘查，在確定重點用海行業、考慮海域位置及周邊環境、區位條件適宜性的基礎上，將圍填海適宜性評價指標體系分為區位適宜性和資源環境適宜性，然后再根據不同海域使用金標準，確定海域級別和重點控制項目用海行業區位適宜性參數，實現不同海域、不同產業類型、不同資源環境條件項目的用?？刂?，做到科學、合理地開發海岸資源[3]。于永海等本著“重要生態與海岸資源優先保護”和“開發與保護并重”的原則，將圍填海適宜性評價因子分為海岸自然條件、海洋生態、社會經濟、開發利用現狀、災害地質、軍事以及法令法規等，并將圍填海適宜性評估等級劃分為：適宜圍填、較適宜圍填、不適宜圍填、嚴禁圍填[4]。該評價體系簡單、全面，可以更加科學地判定海域圍填海的適宜性，在一定程度上彌補了人為主觀評價海岸圍填海適宜性的不足。林霞等選取水深、岸線距離、各級居民點距離、沿海支持區域距離、各級道路距離作為主要評價指標，海洋保護區、河口區、天然岸線、重要旅游資源作為限制指標，將不同海域分為適宜開發、一般開發、限制開發、不宜開發和禁止開發5個等級，評價等級越高，表明該海域適宜圍填海的程度越高[5]。王初升等根據紅樹林珊瑚礁海岸資源和生態特點，選取紅樹林和珊瑚礁資源、生態、環境和經濟指標，將紅樹林和珊瑚礁海岸圍填海適宜性分為：可圍墾區，但需采取相應的環境保護措施，減少對生態環境的負面影響；限制圍墾區，但必須利用生態補償或異地保育紅樹林和珊瑚礁等手段，減輕生態環境壓力；禁止圍墾區，如必須圍填海，則需重新調整圍填海規劃[6-7]。

圍填海適宜性評價指標和方法較多，但對單一圍填海項目進行適宜性評價的定量方法和技術指標相對缺乏。不同海域由于自然環境和社會經濟環境等方面的差異，在進行圍填海適宜性評價時選取的指標也有較大的差別。鑒于岸線資源的稀缺性、海岸類型的多樣性和圍填海對近岸海域造成的生態環境破壞，不同區域圍填海適宜性評價指標體系的選擇差異較大。當前，廣東沿海圍填海適宜性評價體系尚不健全，處于不斷探索階段。今后，在進行圍填?；顒忧埃枰梃b國內外圍填海適宜性評價指標體系，并根據廣東沿海各市的實際情況，因地制宜地選擇圍填海適宜性評價指標體系，更為科學地指導沿海各地的圍填?；顒?。

2 開展廣東沿海區域建設用海規劃

2.1 規范區域建設用海規劃

區域建設用海通常指沿海某區域范圍內，連片集中布局3個以上圍填海建設項目，需要整體、連片圍填的海域。區域建設用海規劃首先需要進行海域使用論證，我國較為規范的海域使用論證始于2002年《中華人民共和國海域使用管理法》的頒布與實施，因海域使用論證起步較晚，海域使用論證的理論體系和方法有待進一步完善。區域建設用海規劃就是合理規劃整個圍填海區域，避免出現單個圍填海項目海域使用論證可行但整體海域使用論證不可行的問題。區域建設用海規劃要求由地方政府編制，但在實際操作過程中，地方政府則把規劃編制全權委托給技術單位，致使區域建設用海規劃往往出現管理真空現象。同時區域建設用海規劃整體論證可行后，單個圍填海項目即使不經過海域使用論證也可進行圍填?；顒印Ｒ虼耍谘睾５貎r高昂、圍填海成本相對低廉的雙重驅使下，廣東沿海各地進行了大范圍、大規模的圍填海，以滿足城市建設用地的不斷擴張和獲取最大的土地儲備，緩解圍填海實際需求與沿海產業發展不協調的矛盾。區域建設用海規劃的選址與布局、用海面積合理性等論證方法正在探索中發展[8]，廣東省在未來的圍填海過程中有必要探索較好的區域用海規劃面積合理性分析方法。

區域建設用海規劃的海域使用論證除了進行項目海域使用論證，還需要進行海洋環境影響評價，是一個全新的研究領域。目前廣東省海洋環境保護形勢不容樂觀，開展區域建設用海規劃戰略環評具有重要意義。通過政策和規劃的早期介入和公眾參與，可以彌補不同管理部門之間協作性不強、信息分散等問題，協調利益沖突。通過對不同的區域建設用海規劃方案的合理性與可行性對比分析，提出合理可行的優化方案，可以做到科學用海。通過對區域建設用海范圍內多個圍填海項目綜合規劃分析，可從源頭上預防或減輕區域建設用海項目對海洋資源與環境的負面影響，達到有效開發利用海域資源和保護海洋生態環境的雙贏目的[9]。

2.2 改進區域建設用海平面設計

基于國家海洋局2008年發布了《關于改進圍填海造地工程平面設計的若干意見》，廣東省區域建設用海規劃中圍填?？傮w布局和平面設計應遵循“離岸、多區塊、曲線”的設計思想和“保護自然海岸線、延長人工海岸線、提升景觀效果”的設計原則；圍填海方式盡可能采用人工島式、區塊組團式、多突堤式，最大限度地減少對自然海岸線的負面影響；在內部布局上，盡量分割水道，增加親水岸線，便于近海交通和旅游，維持水體交換，保護海洋生態系統；在岸線形態上，盡量采用曲折岸線，避免裁灣取直；在景觀設計上，多樣化種植親海水植物，美化濱海圍堤。在具體的圍填海平面設計方案中，重點考慮離岸距離、水道寬度、岸線形態與走向、人工島面積[10]。其中岸線的設計應與附近海岸自然和人工景觀相協調，營造優美的濱海視覺效果。人工島面積一般不宜過大，當圍填海規模較大時，可適當增加人工島的數量，盡量減小圍填海對海洋環境的干擾。

區域建設用海應依據“依法用海、規劃用海、集約用海、生態用海、科技用海”的原則，從圍填?？傮w平面設計的合理性、圍填海占用及新增岸線長度、圍填海范圍和面積、圍填海施工難度和成本、景觀效果等方面，對不同區域建設用海規劃方案進行對比，選出最優的創新性設計方案。同時需要明確區域建設用海規劃中道路及市政公用設施用地“紅線”、綠地用地“綠線”和規劃區內應保留的公共水域“藍線”的范圍和面積[11]。

受圍填海成本和經濟利益的驅動，廣東沿海大多數區域建設用海規劃均布局在淺灘或海灣地帶，圍填海較多采用的是平推式，致使曲折的自然海岸線逐步轉變為人工平直的海岸線。且很大一部分區域建設用海規劃總體布局和平面設計較單一，不同圍填海項目之間的協調性不強，導致區域建設用海規劃對近岸海洋生態環境造成了不可逆的損害[10]。今后廣東沿海各市在圍填?？傮w布局與平面設計的過程中，盡量少占用自然海岸線，增加人工岸線，避免直接圍墾海灣，別讓沿海很多優美的海灣變成死灣。

3 關注圍填海公眾利益，避免不同利益群體間矛盾與沖突

3.1 濱海濕地功能喪失，沿海居民經濟和生命安全受到威脅

廣東沿海大規模的圍填海導致濱海濕地的喪失和近海水動力的改變，破壞了許多重要魚、蝦、蟹、貝及稀有動物洄游、產卵和棲息環境，海岸生態環境惡化，漁業資源銳減，漁業經濟和生態效應大大降低。長期以漁業為生的大量沿海居民不僅經濟來源大受影響，甚至面臨著失業的困境，公眾利益嚴重受損。

生物海岸，尤其是紅樹林海岸不僅可以調節氣候、美化環境，而且在護岸保堤、抵御風暴潮等海洋災害方面起到非常重要的作用。目前，對廣東沿海紅樹林濕地構成威脅最大的因素是大型圍填海工程。新中國成立以來，廣東沿海進行了多次大規模的圍填海，大量濱海濕地和紅樹林分布區被占用。僅1988-2000年深圳灣沿岸圍填海占用紅樹林保護區面積為147 hm2，占整個保護區面積的48.8%，生物多樣性大大降低[2]，原來順岸分布的紅樹林等鹽沼濕地快速消失，鹽沼底棲生物大大減少，近岸漁業和養殖業明顯減產，沿海漁民經濟損失嚴重。同時，以紅樹林為主體的鹽沼植被的消失，圍填海區域及周邊地區遭受風暴潮等海洋災害襲擊的風險增加，威脅沿海居民的生命和財產安全。

3.2 圍填海引起近岸環境污染和生物多樣性減少，沿海居民和漁業單位利益受損

沙灘、近岸海域圍墾主要用于發展工商業、沿海交通業、城市發展建設和水產養殖等。大量工業和城市建設的廢棄物和廢水、大量生活廢物和廢水排放到近岸海域，導致圍填海附近海域水質惡化。廣東沿海優良港灣眾多，大規模圍填海占用近岸海域，尤其是海灣，導致海灣納潮量減少，灣內與外海水體交換不暢，不利于污染物的擴散和稀釋，加劇了海灣環境污染。如深圳圍填海導致西海岸海水普遍達不到三類水質標準，海域環境污染嚴重。污染物通過生物的富集影響近海生物鏈，導致近海生物種類和數量大大減少，直接影響當地漁民和漁業單位的切身利益。一些水產養殖區受圍填海的影響，水質惡化，水產品污染嚴重，污染物會通過食物鏈最終進入人體，在生物的放大作用下，污染物進入人體毒性成倍增加，嚴重危害人體健康。圍填海造成的污染嚴重損害了沿海居民的切身利益，是圍填海過程中必須要關注的焦點問題，但我國，包括廣東沿海各市往往忽視圍填海對公眾利益的影響。今后廣東沿海應將圍填海造成的環境污染引起的養殖業和漁業損失、沿海居民健康受損用貨幣化的形式體現出來，以定量、全面地評估圍填海導致的公眾利益的損失。

伴隨著廣東沿海經濟的快速發展，圍填海的規模和面積不斷擴大，沿海鹽沼濕地生態系統多樣性日趨減少，濕地生態功能減弱，其對海洋污染物的截污和降解能力降低，導致近海營養物質濃度增加，加速水華、赤潮等海洋災害的暴發，直接造成沿海漁民和漁業單位的經濟損失，并對沿海居民身體健康構成威脅，嚴重損害沿海居民的公眾利益[12]。

3.3 圍填海導致沙灘和近岸海域等公共資源轉變為私有財產，損害沿海公眾切身利益

沙灘和近岸海域屬于公共資源，任何單位、企業或個人，在法律允許的范圍內，均可在沙灘和近岸海域觀光旅游、休閑娛樂、水產養殖和捕撈等。但由于海域使用權不明確，在海域使用管理方面存在無序現象，大多數沙灘和近岸海域的使用權歸投資者所有，原本屬于公眾享有的資源變為私有財產。因而沙灘和近岸海域對當地居民來說成為禁地，或需要辦理相關手續才能進入。這是在廣東沿海開發中常見的問題，也是被忽視的問題，投資者追求圍填海最大經濟利益是以犧牲公眾利益為代價的。這就突出揭露了廣東沿海圍填?；顒又?，公眾參與度極低，絕大部分公眾對投資者占用的沙灘和近岸圍填海區域“正在建設什么”“將要建設什么”基本一無所知。對于原本可以自由、免費活動的公共區域瞬間轉變為投資者以贏取經濟利益為目的的壟斷經營地，當地民眾很容易產生不滿與反抗心理，往往會激發投資者與公眾之間的矛盾與沖突。

圍填?；顒拥靡皂樌麑嵤┑母镜某霭l點是尊重公眾利益，正確認識和處理圍填海區域用海范圍內公眾利益的訴求，承認公眾利益需求的合理性，協調區域圍填海實施與公眾利益之間的沖突，是廣東沿海圍填海相關管理部門必須面對的現實問題。從利益角度來看，如果圍填海實施單位為了實現自身利益而忽視公眾利益的訴求，勢必引發公眾不滿，從而影響圍填?；顒拥倪M一步實施。因此，圍填海的順利完成必須高度重視和充分滿足公眾利益的需求?？赏ㄟ^培訓、媒體宣傳等方式，讓公眾了解圍填海規劃和實施的整個過程，在獲得公眾支持的同時，也能起到有效的公眾監督作用。

今后，廣東進行沿海大開發時應充分調動公眾的積極性，讓其合理、合法地參與到圍填海規劃、決策和實施過程中，協調公眾和投資者等不同利益相關者之間的糾紛和矛盾。在對沙灘、近岸海域等公共區域進行圍墾建設的過程中，盡可能從多方面考慮公眾利益，盡量多建設便民通道和基礎設施，讓公眾公平地享有公共資源，滿足公眾對沙灘、近海海域旅游和休閑娛樂的正當需求，讓公眾從中受益，實現全民利益最大化，真正做到合理用海、公平用海、科學用海，促進沿海圍墾建設和社區建設和諧發展。

4 建立圍填海生態評估體系，引入生態補償機制

4.1 構建符合廣東實際的圍填海生態補償評估標準

補償標準是圍填海生態補償機制建立的核心，理論上主要從海域生態系統服務功能經濟價值標準、經濟損失標準、生態修復標準等方面予以計算[13]。無論從哪方面確定圍填海生態補償標準，都是將生態損害貨幣化的過程，在確定理論標準之后，根據廣東沿海各地經濟發展水平差異和海域開發利用情況，通過圍填海利益相關者博弈，對修復圍填海造成的海洋生態系統損壞和生物多樣性減少等方面需要支出的成本進行評估與計算，建立符合廣東沿海各地圍填海生態-經濟模型，確定補償主體與補償對象都能接受的補償額度，因地制宜地制定具有廣東沿海區域發展特色的圍填海生態補償標準，緩解圍填海過程中海洋開發受益者和受害者等不同群體之間的矛盾糾紛，促進沿海大開發與海洋生態環境保護和諧、可持續發展。

生態補償方式主要包括資金補償、實物補償、政策補償、技術與智力補償，圍填海生態補償機制主要包括貨幣補償和生境修復，且以貨幣補償為主，因此在建立生態補償標準之前，首先應核算海洋生態補償量。根據現有研究成果，海洋生態補償量主要包括海洋生態保護的直接投入、海洋生態損失的價值和海洋生態資源的發展機會成本[14]。

廣東沿海在制定圍填海生態補償標準的過程中，要不斷擴展海洋生態補償量的計量范圍，完善海洋生態保護投入補償量、海洋生態損失補償量、海洋生態資源發展機會成本補償量模型，評估圍填海生態損失的價值和圍填海區域作為生產要素的價值。構建完善的廣東沿海圍填海生態補償標準時，需綜合考慮海洋生態破壞的機會成本與修復成本、生態保護方的投入、海洋環境和海洋生態系統服務功能的損失、重建人工紅樹林和建立大范圍的修復工程等損失。圍填海生態補償機制上限是海洋生態系統服務功能損失的價值，下限則是海洋生態破壞的機會成本、海洋生態破壞的修復成本和海洋生態保護方投入損失的總和[15]。廣東應在國家制定統一標準后，加大科研和技術投入，根據自然條件和社會經濟條件，探索更為科學、有效，且具有地方標準的圍填海生態補償方式。

廣東沿海擁有特殊而典型的紅樹林和珊瑚礁海岸，尤其是連片成林的紅樹林濕地生態系統和特有的景觀是生態敏感區，這些區域原則上是不能圍墾的。區域建設用海規劃若涉及紅樹林分布稀疏且數量較少，或不成林的區域可限制圍填，但必須采取異地保育紅樹林等措施，引入政府補償與市場補償相結合的生態補償模式，制定完善的生態補償量化標準。將生態文明建設理念融入到圍填海規劃與實施中，使海岸帶紅樹林和珊瑚礁資源，既可為人類提供服務功能，也能得到人類的保護。

4.2 多渠道籌備圍填海生態補償資金

沙灘、近海海域等海洋生態物品具有公共性，因此中央、地方政府應在圍填海生態補償中負首要責任，各級政府根據圍填海成本、受益范圍與效益，從財政預算中專項撥款用于生態補償專項資金。資金的使用只能用于恢復或減輕海洋生態損害、近海污染整治、生態救濟等圍填海生態補償，資金使用過程中各級政府嚴格審批，并全程管理與監督資金的支出。目前，全國各地圍填海范圍廣、面積大，僅靠中央和地方政府的財政專項撥款遠遠不能彌補圍填海區域的生態損失，各級政府也難以承受這沉重的財政負擔。因此，按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰修復，誰污染、誰付費，誰受益、誰補償”的原則，在圍填海過程中，對海洋生態環境造成負面影響的，投資受益者應承擔相應的生態補償責任，生態補償金的金額根據海洋生態被破壞的程度征收[16]。

圍填海受益者或海洋生態環境破壞者支付生態補償金在廣東省圍填海生態補償建設中是行之有效的方式，不僅可以在很大程度上減輕中央和地方政府的財政負擔，也能激發投資者或破壞者積極主動保護海洋生態環境的動力。為了完善和改進圍填海生態補償機制，廣東沿海各市除爭取更多的國家財政專項撥款外，還可通過征收海洋資源稅、發行國債等形式增加圍填海生態補償資金；加大地方財政支持力度；推行優惠政策、鼓勵和吸引民間資本和商業融資；尋求世界自然基金等國際基金的支持。亦可在彩票、中長期環保債券、股票市場中添加圍填海生態補償基金模塊，多渠道籌備圍填海生態補償資金。但目前融資渠道相對狹窄，多樣化的融資渠道有待于進一步完善。

廣東省海洋自然保護區開展的海洋生態補償示范區建設試點的成功，拓寬了圍填海生態補償資金渠道，今后可借助經濟和法律手段，積極探索私人交易、生態標簽和排污權市場交易等多元化生態補償模式，用“以海養?！钡姆绞綄崿F海洋開發與保護協調、可持續發展。

4.3 公眾參與圍填海生態補償的決策與監督

強化和提升公眾圍填海生態補償意識，加強海洋生態補償宣傳教育，營造保護海洋生態環境的氛圍，維護公眾環境知情權、環境清潔權等生態環境權益，推動公眾參與圍填海生態補償建設是圍填海得以順利實施的先決條件。我國現行的圍填海生態補償機制的制定和實施，社會團體和公眾參與度極低，因缺乏相應的引導和宣傳，絕大部分公眾對圍填海生態補償方面的了解甚少，參與并監督生態補償的意識非常淡薄。圍填海生態補償涉及沿海開發不同的利益群體，在構建科學、合理的生態補償機制過程中，可對不同利益相關方進行受償意愿和支付意愿的調查與評估，讓其了解區域圍填海生態補償現狀，總結利益相關方對受償方式、補償金發放與管理形式的偏好。

明確生態補償權、責、利的分配機制，加強對公眾代表專業培訓，引導公眾積極主動參與圍填海生態補償制定和實施，建立多元決策機制，提高圍填海生態補償機制的實施效率，是廣東沿海圍填海生態補償建設的必然選擇。今后廣東沿海圍填海生態補償機制的貫徹和實施應以法律為保障，明確生態補償的對象，確定生態補償范圍，完善生態補償標準，多渠道籌備圍填海生態補償資金，多元化生態補償模式，中央及地方政府管理、公眾參與監督，促進廣東沿海開發與保護又好又快地發展。

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廣東省自然科學基金項目(S2013040015299)；國家自然科學基金項目(41371024，41230751，41071006)；教育部人文社會科學研究青年基金項目(14YJCZH145).

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1005-9857(2015)11-0086-06