BOT投資方式視角下海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的SWOT分析
——以浙江椒江為例

蔡一聲

(臺州市椒江區(qū)海洋與漁業(yè)局 臺州 318000)

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BOT投資方式視角下海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的SWOT分析
——以浙江椒江為例

蔡一聲

(臺州市椒江區(qū)海洋與漁業(yè)局 臺州 318000)

文章首先介紹了BOT投資方式出現(xiàn)的時代背景和現(xiàn)實需求，分析了BOT投資方式的基本認(rèn)識和內(nèi)涵，簡要介紹了浙江椒江海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)現(xiàn)狀，借鑒國內(nèi)外海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT投資方式，通過SWOT分析浙江椒江BOT投資方式開發(fā)海島基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的對策和建議。

建設(shè)-經(jīng)營-移交(BOT)；投資方式；海島；SWOT分析

進(jìn)入新世紀(jì)特別是“十二五”期間，我國海島開發(fā)管理進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段。2011年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立浙江舟山群島新區(qū)，成為我國繼上海浦東、天津濱海和重慶兩江后又一個國家級新區(qū)，也是首個以海洋經(jīng)濟為主題的國家級新區(qū)；2012年設(shè)立三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，是中國面積最大、人口最少、最年輕的地級市。

與此同時，通過逐步縮減國家主導(dǎo)的投資行為結(jié)束財政刺激；去杠桿化以大幅削減債務(wù)；推行結(jié)構(gòu)改革，包括對公用事業(yè)放寬價格管控以及推動利率自由化，市場資源配置的作用逐步強化，這也使得傳統(tǒng)的海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的高投入、高污染、高能耗難以為繼。這不僅僅需要在傳統(tǒng)海島基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品技術(shù)革新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、從業(yè)人員素質(zhì)提升，更需要在機制體制上推陳出新，以大智慧、大氣魄、大毅力推動新一輪的海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)。我國海島數(shù)量眾多，其開發(fā)管理尚處于起步階段，資源價值高，可塑性強，潛力巨大。本研究將通過新興的BOT投資方式的視角，運用SWOT分析浙江椒江這一區(qū)域海島基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)，以尋求海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)管理的體制機制創(chuàng)新。

1 海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)采用BOT投資方式的定義、法規(guī)與現(xiàn)狀

1.1 BOT投資方式的定義

1984年，土耳其總理厄扎爾首先提出了BOT這一術(shù)語，想利用BOT方式建造一座電廠。隨著世界經(jīng)濟發(fā)展和形勢變化，BOT投資方式正式出現(xiàn)在經(jīng)濟舞臺上。BOT投資方式有狹義和廣義之分。從狹義上講，BOT(build—operate—transfer)即“建設(shè)一經(jīng)營一移交”。廣義的理解除了BOT外，還有BOOT(建設(shè)一擁有一經(jīng)營)、BT(建設(shè)一轉(zhuǎn)讓)、BTO(建設(shè)一轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營)等多種模式[1]。

鑒于目前學(xué)術(shù)界對BOT及其投資方式尚無準(zhǔn)確定義，本文所指的BOT投資方式是指國內(nèi)外私人資本投資參與國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會提供公共服務(wù)，由政府部門就某個基礎(chǔ)設(shè)施項目與國內(nèi)外私人投資(包括項目機構(gòu)、組織及個人)簽訂特許權(quán)協(xié)議，以合同方式規(guī)定雙方權(quán)益，投資方擁有開發(fā)及收益權(quán)，政府方擁有監(jiān)督及調(diào)控權(quán)，協(xié)議期限屆滿，投資者和經(jīng)營者無償將該設(shè)施移交給政府部門或者公共機構(gòu)的投資模式。從某種意義上講，BOT投資方式即“特許協(xié)議”。

1.2 海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)領(lǐng)域BOT投資方式的法理認(rèn)識

在BOT投資方式上，1982年國務(wù)院制定發(fā)布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》，允許外國企業(yè)參與合作開發(fā)我國海洋石油資源；1995年中國對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部簽發(fā)了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，同年國家計委、電力部、交通部聯(lián)合簽發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，將外商投資引導(dǎo)到我國亟須發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)；2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域；特別是2010年國務(wù)院出臺《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、 市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域、社會事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)領(lǐng)域、商貿(mào)流通領(lǐng)域、國防科技工業(yè)領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)民間資本重組聯(lián)合和參與國有企業(yè)改革，推動民營企業(yè)加強自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級[2]。

在海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)上，2010年《中華人民共和國海島保護(hù)法》頒布后給我國沿海島嶼的開發(fā)與管理提供了開發(fā)依據(jù)和法律保障，因此我國沿海各地掀起了一輪海洋海島開發(fā)的熱潮，浙江省也躋身其中。2011年國務(wù)院正式批復(fù)《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略。同年浙江省委省政府制定下發(fā)了《關(guān)于加快海洋經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，對浙江省當(dāng)前和今后一個時期加快發(fā)展海洋經(jīng)濟做出了全面部署，而海島開發(fā)也是海洋經(jīng)濟的重要內(nèi)容。經(jīng)過充分的醞釀和討論，2013年浙江省發(fā)布了《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》，這是我國首個針對無居民海島開發(fā)利用的省級政府規(guī)章，規(guī)范了浙江無居民海島的開發(fā)利用、保護(hù)海島自然資源和生態(tài)環(huán)境行為，保障了無居民海島使用權(quán)人的合法利益。《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》分別從無居民海島的保護(hù)和利用規(guī)劃、無居民海島使用權(quán)申請審批、登記發(fā)證和權(quán)證流轉(zhuǎn)等方面作了規(guī)定，并確立了使用權(quán)收回制度[3]。

1.3 浙江椒江海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)現(xiàn)狀

椒江區(qū)地處浙江省沿海中部臺州灣入口處，舊稱“海門”，是臺州的主城區(qū)。1981年建市，因與江蘇省南通市海門市同名而改稱椒江，以椒江橫貫市域而名，為浙江省第一個縣級市。1994年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)臺州撤地設(shè)市，行政中心移設(shè)椒江，椒江撤市設(shè)區(qū)，成為臺州市主城區(qū)，市委、市政府駐地。椒江區(qū)陸地面積僅280 km2，海域面積卻有1 604 km2，2013年椒江區(qū)生產(chǎn)總值403.86億元，比上年增長7.4%，全區(qū)戶籍總?cè)丝跒?3.92萬人。

轄區(qū)內(nèi)共有海島97個，海島總面積達(dá)14.97 km2，海岸線長51.4 km。其中無居民海島95個，島域面積3.08 km2；已命名無居民海島44個，未命名無居民海島51個，其中部分較大的無居民海島有最基礎(chǔ)的設(shè)施外，其他均屬于“裸島”。

椒江區(qū)有上大陳島、下大陳島與下嶼3個海島列入全省100個重要海島，2013年印發(fā)《浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃椒江區(qū)實施方案》在“保護(hù)優(yōu)先，合理開發(fā)；以人為本，改善民生；政府主導(dǎo)，社會參與；項目帶動，注重實踐”的基本原則指導(dǎo)下，上大陳島、下大陳島與下嶼這3個海島將按照港口物流島、濱海旅游島、海洋生態(tài)島三大類功能分別開發(fā)和利用，實施期限為2012-2020年，重點是2012-2015年[4]。

2 國內(nèi)外海島基礎(chǔ)設(shè)施利用BOT投資方式的借鑒

2.1 國外海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT投資方式的啟示

(1)美國：通過頒布《濕地貸款法》(1961)、《聯(lián)邦海岸帶管理法》(1972)、《美國國家兒童島法》(1995)、《鳥糞島法》(1995)等一系列法律強化了國家對海島的管理和投資開發(fā)。特別是聯(lián)邦海岸帶管理法，是美國海岸帶管理的里程碑，通過增值美國海岸帶資源、切實幫助各州實施管理規(guī)劃、多方合作參與管理等辦法，維護(hù)海島BOT投資各方利益[5]。美國普遍采用出租的辦法行使海島使用權(quán)，通過出租方式向公司、企業(yè)或私人轉(zhuǎn)讓公有海島土地，以修建碼頭、公路、倉庫等基礎(chǔ)設(shè)施[6]。美國海島、沿海、沿岸老化機場、港口、軌道交通、地鐵、高速公路，通過BOT投資方式允許私營企業(yè)進(jìn)入，實現(xiàn)雙贏。如，賓夕法尼亞最近通過了公有部門、私有部門合作伙伴關(guān)系的法律，北卡州的很多工程都是公私合營的項目，北卡、印第安納通過BOT融資幾十億美元[7]。

(2)馬爾代夫：擁有大小島嶼約1 200個，以海島旅游聞名于世。在擺脫西方殖民統(tǒng)治后，馬爾代夫結(jié)合自身實際，沒有走工業(yè)化道路，而是通過BOT投資方式融資，大力推行海島旅游業(yè)。馬爾代夫于1979年頒布《外國投資法》，鼓勵國外資本投資，免除外資企業(yè)所得稅、公司稅或者財產(chǎn)稅，1989年推行經(jīng)濟改革取消經(jīng)濟配額，放寬政策限制，允許更多外資進(jìn)駐。該國特別重視海島規(guī)劃，每一個無居民海島開發(fā)，均先由一個國內(nèi)外私人投資向政府租賃一個無居民海島，在海島上建一家酒店，以完整、獨立、封閉式的度假村模式經(jīng)營發(fā)展[8]。這種一島一店“小、清、靜”的開發(fā)模式被稱為海島開發(fā)的“馬爾代夫模式”。為更好地為BOT投融資提供服務(wù)，該國還成立了由旅游、漁業(yè)、交通等部門組成的國家旅游委員會，以及時解決經(jīng)濟發(fā)展中遇到的問題[9]。

(3)印度尼西亞：世界上最大的群島國，有約1.7萬個島嶼。印度尼西亞通過《投資法》《有限責(zé)任公司條例》《海關(guān)法》《產(chǎn)業(yè)法》《禁止壟斷行為和不正當(dāng)貿(mào)易競爭法》等法律法規(guī)規(guī)范國內(nèi)海島投資領(lǐng)域市場秩序[10]。特別是2007年頒布的《投資法》，將《國外投資法》(1967)和《國內(nèi)投資法》(1968)合二為一，并逐步開放基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，將原來港口、電力、生活用水等八大限制領(lǐng)域縮小為交通、采礦、傳播和武器四大限制領(lǐng)域。鼓勵外國投資商租用其無居民海島，并提供其他一些優(yōu)惠政策，以發(fā)展島嶼經(jīng)濟。租用者可在30年內(nèi)擁有島嶼的使用權(quán)，30年后還可申請延期[11]。

2.2 國內(nèi)海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT投資方式的經(jīng)驗

我國首個BOT投資是1984年簽約的廣東沙角火力發(fā)電廠B廠，該項目由香港合和電力(乙方)負(fù)責(zé)設(shè)計、建設(shè)及籌集資金，并負(fù)責(zé)合作經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營管理，以電廠投產(chǎn)后產(chǎn)生的現(xiàn)金流量來償還融資貸款。深圳能源集團(tuán)(甲方)負(fù)責(zé)配合乙方籌集資金，執(zhí)行“供煤協(xié)議”和“購電協(xié)議”，向乙方收購不低于60%發(fā)電量，并負(fù)責(zé)提供建廠用地使用權(quán)等。沙角B電廠總裝機容量70萬kW，總投資40億港幣，于1999年移交公共部門。該項目因缺乏法律法規(guī)支持，管理不規(guī)范，導(dǎo)致甲乙方糾紛不斷，在此背景下國家出臺了BOT相關(guān)規(guī)定，使BOT投資方式走上正軌，也使海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT投融資成為可能。

我國浙江舟山率先將海島BOT模式納入海洋開發(fā)規(guī)劃，并成功引入我國首個海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT投資項目——普陀資源化再生利用處理中心，竣工驗收并正式投入使用。該項目位于普陀區(qū)城北，設(shè)計日處理糞便量50 m3，年污水處理1.83萬m3。該項目總投資1 000萬元，根據(jù)協(xié)議投資方將獲得該處理中心25年的收費經(jīng)營權(quán)，到期后將無償移交給公共部門[12]。

3 浙江椒江BOT投資方式開發(fā)海島基礎(chǔ)設(shè)施的SWOT分析

3.1 優(yōu)勢分析

3.1.1 緩解海島基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺，提高市場化程度

首先，采用BOT投資方式吸引本地和外地空閑民營資本及國外資金，以解決海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺口問題。其次，BOT項目的大部分經(jīng)濟行為都在市場上進(jìn)行，政府以招標(biāo)方式確定項目投資方的做法本身也包含了競爭機制，市場主體的私人組織、機構(gòu)、個人是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對所建設(shè)海島基礎(chǔ)設(shè)施工程項目具有完備的產(chǎn)權(quán)。再次，BOT投資方式有利于優(yōu)化政府資源結(jié)構(gòu)，把國內(nèi)外資本引導(dǎo)到海島基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，以便于政府集中有限資源投入到關(guān)系國計民生的重大項目。

3.1.2 適度宏觀調(diào)控，降低公共投資風(fēng)險

雖然BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目投資方負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權(quán)。在立項、招標(biāo)、談判3個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項目經(jīng)營中價格的制定也受到政府的約束。基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)運營周期長、規(guī)模大、風(fēng)險高，在BOT投資方式下政府將主要風(fēng)險轉(zhuǎn)移給項目的投資者，投資者以投入的資本承擔(dān)有限責(zé)任。項目借款以及風(fēng)險由承包商承擔(dān)，從而減少項目對政府財政預(yù)算的影響，減輕了政府借債和還本付息的負(fù)擔(dān)。

3.1.3 提高管理水平和運營效率，促進(jìn)資本市場的發(fā)展

投資人為降低項目建設(shè)經(jīng)營過程中的風(fēng)險，獲得較多的利潤回報，必然采用先進(jìn)的設(shè)計和管理方法，引入成熟的經(jīng)營機制，從而有助于提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與經(jīng)營效率，提高項目建設(shè)質(zhì)量并加快項目建設(shè)進(jìn)度，促進(jìn)項目運營效率的提高，同時客觀上可較好地解決政府海島基礎(chǔ)設(shè)施投資超工期、超成本和運營服務(wù)差等弊病，為社會公眾提供較好的海島基礎(chǔ)設(shè)施使用服務(wù)[13]。

3.2 劣勢分析

3.2.1 體制機制不規(guī)范

經(jīng)多年努力，BOT投資項目政府和投資方操作水平有了較大提高，但在海島基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)展不足，導(dǎo)致海島基礎(chǔ)設(shè)施整體水平不高。目前上馬及竣工BOT投資方式項目基本都集中在陸地，海域海島項目極度缺乏，且競爭機制、價格機制、風(fēng)險機制等市場機制亟待完善，投資管理工作不夠規(guī)范，項目引進(jìn)缺乏必要引導(dǎo)和科學(xué)論證。

3.2.2 法制亟待健全

BOT投資方式需有專門的法律規(guī)定及制度體系來支持，目前為止我國仍未頒布正式的BOT法，僅用一般外資法或幾個單行條例來規(guī)范它。在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，許多問題得不到有效解決，一定程度上阻礙了BOT項目的順利實施。

3.2.3 項目制約因素較多

一是每個BOT項目都各具特點，一般均無先例可循，每個項目都是一個新課題，都得從頭開始研究。二是從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，項目發(fā)展定位不明，創(chuàng)新能力不足，導(dǎo)致競爭力不強。三是一些行業(yè)的BOT項目存在政策性壁壘和壟斷現(xiàn)象，各種社會資本難以進(jìn)入，抑制了BOT投資項目整體發(fā)展。四是BOT投資項目門檻較高，要求標(biāo)準(zhǔn)高，審批程序冗繁[14]。

3.3 機遇分析

3.3.1 海洋經(jīng)濟帶動海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)

臺州市北連寧波，南結(jié)溫州，對望舟山，有3個海洋經(jīng)濟強市支撐，形成強大的區(qū)域經(jīng)濟實力，作為臺州市主城區(qū)的椒江，自然成為該區(qū)域經(jīng)濟的受益者，也為BOT投資方式開發(fā)海島基礎(chǔ)設(shè)施提供了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。椒江區(qū)擁有浙江第二大漁場“大陳漁場”、 第三大港口——海門港，海洋經(jīng)濟一直是當(dāng)?shù)氐闹攸c產(chǎn)業(yè)，以舟山群島新區(qū)成為國家級新區(qū)為契機，一方面配合打造以溫臺沿海產(chǎn)業(yè)帶為主的南翼工程；另一方面向舟山借鑒和學(xué)習(xí)海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的經(jīng)驗[15]。

3.3.2 “合伙人”思維深入人心

臺州作為全國股份合作制的發(fā)源地，民營經(jīng)濟的比重占了臺州經(jīng)濟總量的97%以上，民營經(jīng)濟在當(dāng)?shù)睾Ｑ蠛u領(lǐng)域的投資相當(dāng)活躍，作為主城區(qū)的椒江“合伙人”經(jīng)營思維滲透到各行業(yè)各領(lǐng)域，為BOT投資方式提供了思想基礎(chǔ)。

3.3.3 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高于全國水平

2013年臺州市區(qū)居民人均可支配收入39 123元，比上年增長8.9%，遠(yuǎn)高于全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26 955元，位居全國前列，椒江區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入穩(wěn)居臺州各縣市前三。2010年臺州城鎮(zhèn)居民轎車擁有量全國第一，2013年汽車保有量破90萬輛，日均增352.8輛。椒江區(qū)是典型的民富城市，為引進(jìn)海島基礎(chǔ)設(shè)施外來資本和本地資金投資提供了強有力的信心基礎(chǔ)[16]。

3.4 挑戰(zhàn)分析

3.4.1 市場風(fēng)險

一是由于BOT經(jīng)營期限長，市場環(huán)境變化，導(dǎo)致原材料、人工及動力價格上漲，導(dǎo)致成本費用上升，收益降低。二是因我國《中華人民共和國擔(dān)保法》和《境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》明確排除了政府和公益性部門為經(jīng)濟活動提供擔(dān)保的可能性，BOT項目資金面臨較大的風(fēng)險。三是海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目必然涉及原材料、人力資源、規(guī)劃用地等投資者無法解決的問題，因此政府的支持和必要是BOT項目成功的必要條件。

3.4.2 融資風(fēng)險

融資風(fēng)險指匯率、利率和通貨膨脹率預(yù)期外的變化帶來的風(fēng)險，由于我國在外匯管制措施較為嚴(yán)格，因此對常用于跨國投資的BOT項目匯率變化或兌現(xiàn)困難也會給項目帶來風(fēng)險。應(yīng)盡量避免貨幣兌換，海島基礎(chǔ)設(shè)施項目收入為本國貨幣和外幣按一定比例的組合，用本國貨幣支付日常經(jīng)營管理費用和股東紅利等，用外幣支付購買國外能源及原料等以外幣形式發(fā)生的費用。

3.4.3 不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險指海島基礎(chǔ)設(shè)施項目參與方不能預(yù)見且無法克服與避免的而使項目造成很大損壞，以至不能實施的風(fēng)險，如臺風(fēng)、海嘯、戰(zhàn)爭等。這種風(fēng)險具有不可預(yù)測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。項目公司無法控制此類風(fēng)險，只能采取保險的方式將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給保險公司，不能投保的則由項目公司和政府分擔(dān)[17]。

4 BOT投資方式開發(fā)海島基礎(chǔ)設(shè)施的對策和建議

4.1 政府引導(dǎo)，多方參與，多渠道多口徑投融資

資金投入是海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的重要保障，要多渠道、多口徑籌措資金，要創(chuàng)新投資主體，堅持投資主體多元化，實行“政府+企業(yè)法人+社會自然人”模式。要創(chuàng)新經(jīng)營模式，引導(dǎo)投資主體規(guī)范、合理、合法經(jīng)營，采取“政府所有、委托經(jīng)營、自負(fù)盈虧、契約約束”的經(jīng)營模式。要創(chuàng)新投融資方式，一是在沿海城市政府應(yīng)參照美國等發(fā)達(dá)國家，設(shè)立多種形式的海島基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)基金，允許發(fā)行地方債券；二是企業(yè)投資海島BOT項目除傳統(tǒng)向國內(nèi)外銀行申請無息或低息貸款外，應(yīng)允許發(fā)行企業(yè)私募債；三是由于海島BOT項目投資巨大，單家銀行貸款風(fēng)險過大，因此應(yīng)參照國外BOT項目采用銀團(tuán)貸款，借鑒南水北調(diào)工程國內(nèi)銀團(tuán)貸款融資模式，由其中一家銀行做牽頭行，其他家銀行作為參與行組成貸款銀團(tuán)，提供了項目貸款[18]。

4.2 實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，推行職業(yè)經(jīng)理人制度

在海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目到期成功移交后，應(yīng)采取所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則，引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人制度和經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)的競爭機制，通過競爭擇優(yōu)選定委托對象。政府規(guī)劃制定責(zé)任目標(biāo)，并不直接管理海島基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目，而是通過聘請職業(yè)經(jīng)理人組建管理團(tuán)隊，對該項目按照政府規(guī)劃進(jìn)行日常的經(jīng)營。職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊對政府負(fù)責(zé)，享有在與政府簽訂的聘任責(zé)任書責(zé)任范圍內(nèi)的戰(zhàn)略制定、人事任命、財務(wù)運作權(quán)，同時輔以監(jiān)理制、跟蹤審計制、責(zé)任追究制等，對該項目管理全程監(jiān)管[19]。

4.3 完善法律法規(guī)，對海島BOT投資方式進(jìn)行清理、修訂和解釋

借鑒西方發(fā)達(dá)國家的海島BOT投資法，參考中國南海周圍國家的海島BOT投資法案，整合《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，結(jié)合《中華人民共和國擔(dān)保法》和《中華人民共和國海島保護(hù)法》等法律法規(guī)，制定《中華人民共和國海島BOT投資法》，并及時出臺相應(yīng)的實施細(xì)則，詳細(xì)界定BOT投資的法律性質(zhì)、特許權(quán)的定義，規(guī)定BOT項目的審批、準(zhǔn)入、運作、政府保證、經(jīng)營期限以及對BOT的征收、國有化和補償問題，促進(jìn)海島基礎(chǔ)設(shè)施的順利有序開發(fā)[20]。

[1] 楊松，高嵐君，吳鳳君.國際投融資法的新發(fā)展:BOT法律問題研究[M].北京：中國法律出版社，2006.

[2] 陳沙,周立民.BOT：政府和私營企業(yè)的長期伙伴關(guān)系[J].國際經(jīng)濟評論，1996(1).

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[13] 蔡一聲.論浙江椒江海洋經(jīng)濟領(lǐng)域現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展[J]. 中國漁業(yè)經(jīng)濟，2009(4).

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[18] 蔡希.個人說了算 損失十九萬[J].商業(yè)研究，1986(2).

[19] 椒江區(qū)海洋與漁業(yè)局.椒江區(qū)北：江山島保護(hù)和利用規(guī)劃(簡本)[Z].2014.

[20] 浙江省人民政府.浙江省重要海島開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃[Z].2011.

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