我國海底電纜管道管理問題分析與對策建議*

張明慧，林勇，張憲文，索安寧

(1.大連海洋大學海洋與土木工程學院 大連 116023； 2.國家海洋環境監測中心 大連 116023)

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我國海底電纜管道管理問題分析與對策建議*

張明慧1，林勇2，張憲文2，索安寧2

(1.大連海洋大學海洋與土木工程學院 大連 116023； 2.國家海洋環境監測中心 大連 116023)

海底電纜管道是一種重要的海底基礎設施，對我國社會經濟發展發揮著重要的保障作用，但管理問題日益突出。文章從我國海底電纜管道的發展特點入手，著重分析了我國海底電纜管道管理存在的法規制度不健全、保護主體責任不明確、安全隱患問題突出、信息共享機制不暢4個主要問題，在此基礎上，提出健全海底電纜管道管理法規、完善海底電纜管道政策制度、建立海底電纜管道動態監管體系、開展海底電纜管道普查等建議，以期為我國海底電纜管道管理提供參考依據。

海底電纜管道；安全隱患；海域使用；保護；管理

海底電纜管道是指鋪設于海底用于通信、輸水、輸電、輸油、輸氣等用途的各類電纜管道的總稱，分海底電纜和海底管道兩大類型。海底電纜依據用途可細分為海底輸電電纜、海底通信光纜及海底復合電纜，海底管道依據用途可以細分為海底輸油管道、海底輸氣管道、海底輸水管道、海底排污管道和海底混輸管道等。

新世紀以來，伴隨著全球經濟一體化的快速發展和全球新技術應用實踐的不斷推進，海底電纜管道日益成為物質、信息、能源等在海域空間輸送的重要通道。我國海底電纜管道數量與空間布局都發生了前所未有的變化，海底電纜管道規模持續擴大，建設速度不斷加快。密集布局于近岸海域的海底電纜管道，與日趨活躍的圍填海造地、圍海養殖、海砂開采、港口碼頭建設等用海活動之間的空間疊置或毗鄰，嚴重影響到海底電纜管道的安全[1-2]。

1 我國海底電纜管道發展特點

我國海底電纜管道從1994年開始注冊備案，到2014年國家海洋局及分局審批管理的海底電纜管道注冊備案396條。

對1994-2003年和2004-2013年兩個時間段內國家海洋局及分局審批管理的海底電纜管道綜合分析，發現我國海底電纜管道發展存在以下特征。

(1)海底電纜管道鋪設規模持續擴大。1994-2003年間國家海洋局及分局共審批海底電纜管道160條，而2004-2013年間審批的海底電纜管道總數量達到236條，比前10年增加76條。

(2)海上油氣勘探開采鋪設的海底電纜管道是我國海底電纜管道的主要用途。北海區海底電纜管道中366條的所有者屬于石油天然氣開采企業，南海區海底電纜管道中33條的所有者屬于石油天然氣開采企業。

(3)島陸間海底電纜管道是近年來我國海底電纜管道規模快速擴大的主要驅動因素之一。隨著我國海島開發能力的加強，為海島開發通水、通電、通信等鋪設的海底電纜管道成為除海上石油開采外我國海底電纜管道規模快速增長另一驅動因素。浙江省因舟山群島開發鋪設的海底電纜管道超過100條，占到全省海底電纜管道80%以上。遼寧省審批的5條海底電纜管道中4條就是為長海縣海島開發鋪設的。福建省鋪設的海底電纜管道也主要為島陸間海底電纜管道。

(4)國際海底光纜登陸區相對集中。我國通往國外的52條國際海底光纜中30條的登陸點集中在深圳附近海岸，10條登陸點集中在上海附近海岸，密集的登陸點導致上海海岸區域選擇海底電纜管道登陸點極為困難。

2 我國海底電纜管道管理存在的主要問題

2.1 海底電纜管道保護法規制度不健全

鋪設海底電纜管道管理規定及其實施辦法分別于1989年和1992年發布，先于《中華人民共和國海域管理法》頒布實施時間，使得海底電纜管道鋪設管理未完全納入海域管理。主要表現在以下幾個方面。

(1)一些海底電纜管道所有者拿到海洋行政主管部門頒發施工許可證后，直接鋪設施工，施工完畢后，不向海洋行政主管部門注冊備案，造成海洋行政管理部門掌握的海底電纜管道信息不全，無法劃定海底電纜管道保護區，定期巡航保護無據可依。

(2)一些地方海底電纜管道路由勘測、鋪設施工和海域使用審批不在同一部門，部分企業辦理完鋪設施工手續后，不主動或者拖延辦理海域使用手續，導致海底電纜管道用海游離于海域使用管理系統之外，海洋行政管理部門無法協調海底電纜管道用海與其他行業用海之間的矛盾，用海沖突產生的海底電纜管道安全隱患突出。

(3)20世紀90年代鋪設的海底電纜管道很多已超過設計年限或已棄用，已有業主提出申請報廢，但當前法律法規對海底電纜管道報廢流程無明確規定，在什么情況下需要拆除，什么情況下可原地棄置，缺乏相關的法律依據。

(4)《鋪設海底電纜管道管理規定》第十三條規定“從事海上各種活動的作業者，必須保護已鋪設的海底電纜管道，造成損害的應當依法賠償”，但沒有給出具體的賠償依據和標準。《海底電纜管道保護規定》第十八條規定“海上作業者有下列情形之一者，由縣級以上人民政府海洋行政主管部門責令限期整改，停止海上作業，并處一萬元以下的罰款”，罰款在一萬元以下，而且沒有具體的損害程度評判細則，不能對海底電纜管道保護違法行為構成有效威懾。

2.2 海底電纜管道保護主體責任不明確

《海底電纜管道保護規定》第三條規定“國務院海洋行政主管部門負責全國海底電纜管道的保護工作，沿海縣級以上人民政府海洋行政主管部門負責本行政區毗鄰海域海底電纜管道保護工作”。第十條規定“國家鼓勵海底電纜管道所有者對海底電纜管道保護區和海底電纜管道線路等設置標志”，第十一條規定“海底電纜管道所有者在向縣級以上人民政府海洋行政主管部門報告后，可以對海底電纜管道采取定期復查、監視和其他保護措施，也可以委托有關單位進行保護”。由于海底電纜管道鋪設于海底，而且分布范圍廣，監視保護困難，很多海底電纜管道所有者未按照規定要求對海底電纜管道進行標志、定期復查和監視保護措施，也沒有對海底電纜管道不實施標志、監視保護措施的懲治條文。海洋行政主管部門雖然負責海底電纜管道的保護工作，但由于海底電纜管道注冊備案信息不全，每年的定期巡航執法行動不能完全消除海底電纜管道的安全隱患。

2.3 海底電纜管道安全隱患問題突出

隨著我國海洋開發利用活動規模和強度的加大，海底電纜管道和其他行業用海之間爭占海域空間的矛盾和糾紛不斷增多。

(1)一部分海底電纜管道由于未注冊備案或注冊備案資料不實，海洋行政主管部門無法劃定海底電纜管道保護區，也無法執行定期巡航檢查，導致海上采砂、拋錨等活動對海底電纜管道形成安全隱患。

(2)在海底電纜管道保護區內從事非法捕撈及拋錨、采砂作業，也嚴重危及海底電纜管道安全和使用效能。

(3)由于缺乏海底電纜管道安全管理技術規范和標準要求，部分海底電纜管道在鋪設初期就存在安全隱患，且一些海底電纜管道鋪設后從未開展過檢查維護工作。

(4)一些海底電纜管道投產年限已經臨近或超過設計壽命，但沒有相關的管理要求督促其更換和保養，一旦出現油氣泄漏或斷裂，將直接影響到社會經濟發展和海洋環境保護[3]。

(5)復雜的海底地形和水沙動力環境，也可能造成了部分海底電纜管道路由段上層覆砂被搬移，導致部分電纜管道裸露或懸空形成嚴重的安全隱患乃至發生[4]。

(6)在不同走向的海底電纜管道交匯區存在管道與管道交越、管道與電纜交越的問題，如果管道交越區處理不慎，也可能引發海底電纜管道安全隱患。

2.4 海底電纜管道信息共享機制不暢

由于海底電纜管道審批部門多，審批環節銜接不夠，加上海底電纜管道普查措施滯后，海洋行政管理部門掌握的海底電纜管道基礎信息參差不齊。

一些地方海底電纜管道管理信息化水平低，采用紙質的海底電纜管道注冊備案資料難以實現信息共享，導致國家和上級管理部門對管轄范圍內海底電纜管道鋪設情況掌握不全，無法建立有效的保護管理機制。

一些企業不向海洋行政主管部門申請路由調查和鋪設施工許可，私自鋪設海底電纜管道，也不申請海域使用權，違法使用海域，而海底電纜管道隱蔽性又較強，海洋行政執法部門查處困難，造成海洋行政主管部門掌握的海底電纜管道信息不全。

3 加強海底電纜管道管理建議

3.1 健全海底電纜管道管理法規，進一步明確海底電纜管道保護主體責任

近年來，我國海島開發利用進程加快，島陸之間的輸電、通信、輸水等海底電纜管道數量急劇增加。據統計，僅浙江省島陸之間的海底電纜管道就多達107條，占全省電纜管道總數量的80%以上。

另外，國際海底光纜、海底排污管道數量也在急劇增多，管理問題也日益多樣化。

為統籌協調我國各類海底電纜管道的保護管理工作，全面加強海底電纜管道的保護管理，建議制定《海底電纜管道保護規定》，提升海底電纜管道保護的立法層次，明確海底電纜管到保護的分工協作責任。國家海洋行政主管部門負責健全海底電纜管道管理政策制度和技術標準(規范)及巡航檢查組織實施，從宏觀上加強海底電纜管道的監督管理工作。地方海洋行政主管部門是海底電纜管道保護管理的監督者和實施主體，負責本管轄海域的海底電纜管道注冊備案、保護區選劃、巡航執法及安全檢查監督等。地方人民政府是海底電纜管道災害應急管理的主體，負責海底電纜管道事故應急組織協調和處置應對。海底電纜管道所有者主體負責海底電纜管道安全防護，嚴格執行海底電纜管道安全管理要求，定期開展海底電纜管道安全檢查、維護和保護管理工作。

3.2 完善海底電纜管道管理政策制度

海底電纜管道海域使用排他性較強，與漁業用海、交通用海等對海域自然屬性改變不大的行業用海不能兼容。建議在做好海洋功能區劃并嚴格執行海洋功能區劃的前提下，從保護海底電纜管道的角度，出臺海底電纜管道海域使用確權的相關政策，處理好同一海域各種用海方式之間的關系，明確海洋、水利、電力、電信、水務等相關各方面責任，通過備案制度、保護區制度、公告制度、標志制度、海上作業限制制度、補償/賠償制度、巡航檢查制度等，避免用海矛盾及其給海底電纜管道帶來的隱患，共同維護海底電纜管道鋪設的良好秩序。

鑒于海底電纜管道實際路由與申請路由和海域確權界址點不一致、海底電纜管道路由調查、鋪設施工和海域使用3個許可順序不明確等情況，建議有效銜接海底電纜管道管理和海域使用管理的行政許可程序，科學銜接鋪設海底電纜管道路由勘測、鋪設施工許可相關報告與海域使用論證報告，對企業已依法取得路由調查、鋪設施工許可且通過海域使用論證評審的海底電纜管道，應允許其先進行鋪設施工，在鋪設完畢后根據企業復勘查明的實際路由辦理海域使用手續和海底電纜管道注冊備案，此后方可投產運行。

3.3 建立海底電纜管道動態監管體系

針對海底電纜管道管理要求高、情況復雜，經常涉密等特點，建議加強海底電纜管道動態監測管理，保障海底管道的安全運行。

一方面，海底電纜管道所有者在海底電纜管道鋪設完成后，應按照海域使用管理要求和海底電纜管道路由審批時的管理要求定期開展調查檢測工作[5]。

另一方面，在國家海域動態監視監測系統中增加完善海底電纜管道管理信息數據庫，對海底電纜管道的路由調查、鋪設施工、海域使用、注冊備案、后期監管、巡查保護、維修改造、拆除廢棄進行全過程信息化管理。開展重點電纜管道聚集區海域使用動態監測，監督其他用海活動對海底電纜管道的安全隱患。

同時協助海域管理部門核查與海底電纜管道相關的其他用海活動，協助海域管理部門處理海底電纜管道交越、海底電纜管道保護與海域使用之間關系。

3.4 開展海底電纜管道普查，完善海底電纜管道基本信息

自2002年全國范圍內組織的海底電纜管道普查以來，一直未進行海底電纜管道相關數據普查登記。近年來，隨著全國海島開發利用力度的加大、海洋石油天然氣開發能力的提高，全國陸續新增了一大批海底電纜管道，也有一批原有海底電纜管道陸續進入廢棄年限，相關數據亟待更新。

同時隨著用海安全意識的提高，近年來各類涉海工程業主以及地方海洋行政管路部門申請查詢海底電纜管道信息的事項顯著增多。為適應新形勢下海洋開發、海洋經濟發展的需求，全面、準確地掌握現有海底電纜管道數據信息，切實加強對海底電纜管道的監督管理，建議開展新一輪的海底電纜管道海域使用普查工作。普查后對未辦理海域使用權證書的，可依據電纜管道所有者提供的海底電纜管道勘測報告、路線圖、位置表等說明材料，直接辦理海域使用權證書，征收海域使用金，將相關普查數據錄入國家海域使用動態監管系統。

[1] 王星. 海底電纜絕緣監測方法研究[D].武漢：華中科技大學，2008.

[2] 王文爭，劉國林，陳學習.基于GPS的海底電纜管道二次定位測量系統[J]. 華北科技學院學報，2005(2)：51-54.

[3] 趙遠濤，羅楚軍，李建. 海南聯網工程海底電纜風險分析[J]. 中國電業技術，2014(10)：32-36.

[4] 于俊嶺，吳海洋，張鐵. 海底電纜登陸淺灘防沖刷措施研究[J]. 中國電業，2015(1)：18-25.

[5] 林小青.試論海底電纜觀測系統的研究現狀與發展趨勢[J].科技與企業，2013(3)：297.

海洋行業公益性科研專項(201405025)；國家海洋局海域管理業務支撐項目.

P75

A

1005-9857(2015)10-0026-04