關于圍填海造地的思考

楊波，朱建斌，馬潤美，吉會峰，丁言者

(國家海洋局南通海洋環境監測中心站 南通 226002)

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關于圍填海造地的思考

楊波，朱建斌，馬潤美，吉會峰，丁言者

(國家海洋局南通海洋環境監測中心站 南通 226002)

目前，圍填海造地是獲得土地最方便和快捷的一種方式，這一方式在我國沿海地區被廣泛推廣和應用。隨著對圍填海造地這一用海方式研究的深入，發現我國圍填海造地方式方法還不夠科學，在法律約束方面還有一定空白。文章通過對國外圍填海造地經典案例的分析，對比我國圍填海造地現狀，對我國圍填海造地提出了幾點建議和設想。

圍填海；土地；監管；規劃；海洋

海洋占地球表面積的71%，要想全面認識我們居住的星球，就必須全面認識海洋。15世紀以前，人類對海洋的認知是“舟楫之便，漁鹽之利”，15世紀后，人類認識到海洋不僅是世界重要的交通要道，而且是人類重要的生存空間，更是人類生命支持系統的重要組成部分，是可持續發展的寶貴財富。因此，人類開始試著去開發利用海洋。隨著科技的創新以及政策的導向，我國又一次進入了全面開發利用海洋的時代，其中，尤以圍填海造地最為廣泛和成熟。然而這一看似廣泛和成熟的海洋開發活動，在某種程度上卻是一種粗放式的、掠奪式的、非可持續的海洋開發活動，這一活動所引發的生態、環境、經濟等方面的問題越來越引起人們的關注，針對這一活動本身，越來越多的人開始思考[1]。

1 國內外圍填海概況

圍填海造地是世界沿海國家普遍存在的海洋開發利用活動，其中尤以荷蘭、日本、韓國以及近年來大肆進行圍填海項目的中國為代表[2]，但是由于各個國家關于圍填海開發的方式、方法、規劃、監管不同，導致各國圍填海產生的經濟、社會和生態效益也不盡相同。

1.1 國外圍填海概況

荷蘭實行國家/地區—州/地方—市的三級規劃模式，各級分工明確，實行中央政府指導和監督責任制，同時專門成立了海洋機構，協調三級機制，對多個涉海部門間組織協調，進而實現各部門的無縫對接及各級規劃的貫徹落實[3]。該圍填海規劃、管理模式在荷蘭得到很好的應用，也被外界評為可以實現全面科學規劃效益，整體社會效益，綜合經濟效益與和諧生態效益的典型模式，在該模式下，荷蘭誕生了大量圍填海的經典案例工程，如須德海工程和三角洲工程。然而即便圍填海方式、方法、規劃、監管都比較成熟，荷蘭目前對于圍填海開發海洋，仍保持一種限制的態度，甚至開始實行“退灘還水”計劃，可見該國對于海洋資源的珍惜和生態環境的重視。

日本和荷蘭的模式有所不同，日本的圍填海造地實行以市場為導向，政府實施海洋規劃和管理，圍填海規劃分為3個層次分別為沿海地區開發的總體規劃[4]，重點開發地區的空間規劃和圍填海項目的平面規劃，3個規劃環環相扣，對岸段功能地位、圍填海方式、功能布局設計進行了規范，為了使海洋規劃得以遵照執行，圍填海行為得以規范，各級涉海政府職責得以明確，專門制定了針對圍填海造地的法律條款《公有水面埋立法修正案》，從而形成了極為嚴格的圍填海審批制度。這種既有規劃，又有法律條款來保障規劃執行和規范圍填海行為的管理的模式，可以實現項目對海陸資源的合理利用和與其他項目之間的良好功能協調，也讓日本產生出許多經典的圍填海工程案例，如東京港的建設。目前，日本圍填海項目呈現逐漸減少的趨勢。

韓國實行不分層級的集中式國家規劃，在圍填海領域，采用海洋行政綜合管理體制，由海洋水產部負責海洋行政的管理。規劃方案確定前，會用數字化模型進行海岸進程評估，使項目結果具有預見性，同時在圍填海建設的過程中規劃設計遵循“建造結合自然”的原則整合海中之土與土中之水，提高海岸適應性。韓國也建立了輔以圍填海規劃實施和管理的法律體系，如《公有水面埋立法》《海岸帶管理法》等法律條目。該模式可以實現海洋行政一體化，有利于國家層面統一協調和有效控制，在該模式下韓國也產出了許多經典的圍填海工程，如新萬金工程等。目前，韓國對于圍填海造地也呈現出一種限制的態勢。

1.2 國內圍填海概況

在當前這股圍填海造地熱潮前，我國已經歷了3次圍填海高潮，分別為新中國成立初期的圍海曬鹽，20世紀60—70年代的農業圍墾，80—90年代的圍海養殖[5]。但是尤以此次圍填海造地規模大，分散廣。

為了抑制此次大規模圍填海對于生態環境的損害，我國建立了海洋功能區劃機制，形成國家—省—市三級規劃機制，但是在具體的空間規劃上缺少整體性、協調性，也缺少充分的市場調研，從而導致中央規劃和地方用海相矛盾的現象；在用海監管過程中，涉海部門眾多，缺少統一的協調機構，進而出現各部門責權不清晰的情況。

我國目前還沒有具體針對圍填海造地的法律條款，對圍填海造地事項的處理，僅有《中華人民共和國海域使用管理法》和《中華人民共和國海洋環境保護法》可以參照和執行，約束力和針對性不強。

2 我國圍填海造地存在的問題

2.1 地方利益驅使，盲目圍填海

隨著工業化發展的提速、城市化進程的加快及耕地紅線的出臺，沿海各地方政府開始把目光從土地轉向海洋，通過圍填海造地來實現土地資源的再生，實現財政收入的增收，抑或鼓勵當地企業進行圍填海造地，實現稅收收入。然而在圍填海造地之前，往往缺少充分論證、調研，不惜犧牲其余海洋資源，如近海漁業資源、潮間帶生物資源等。并且通過圍填海獲得大量土地后，很多閑置不用，反而去申請貸款作為他用。據不完全統計，圍填海獲得的土地利用率不到四成，這不僅沒能帶動當地實體經濟發展，反而損害了其他海洋資源的利用，也造成了海洋生態環境的極大破壞。

2.2 海洋生態系統和環境遭到極大破壞

我國原有1.8萬km長的大陸自然岸線[6]，大規模圍填海造地后，目前我國自然岸線的保有率不足50%。據不完全統計，我國現今海灣、河口、海涂及生態濕地的面積也減少約一半。由于岸線資源的嚴重破壞，使得近岸潮間帶生物大量消失，近岸漁業資源受到威脅，海洋生物多樣性逐年銳減，近岸珊瑚礁、紅樹林等生態系統逐漸消亡[7-8]。同時，近岸水文特征也在發生相應轉變，有研究表明，水動力系統逐漸減弱，納潮能力逐漸下降，水體交換不夠充分，海洋納污能力亦在減弱，進而也加速了海洋赤潮和綠藻災害的發生頻率[9]。

2.3 圍填海規劃和審批制度不完善

我國的海洋功能區劃，是按功能對海洋的開發利用進行了劃分，并沒有嚴格限制圍填海范圍，這就會造成各級人民政府在圍填海規劃上隨意性大，國家也從根本上沒有起到對圍填海造地的有效限制。我國對于50 hm2以下的圍填海審批由省級人民政府進行規定，而省級政府通過對圍填海面積限制，把審批權下發到縣級人民政府，這樣層層下放的審批權，導致目前圍填海項目化整為零，不能得到有效控制，而且對于圍填海的論證也是以地方政府意愿為主，缺少客觀性和科學性。規劃和審批制度的不完善在一定程度上放任了地方政府的圍填海行為，導致我國圍填海造地問題十分突出，不可控制。

2.4 監測、監管體系和手段不健全

在當前的圍填海項目監管體系下，面對同一個違法圍填海案子，不同的處理機構，會給出不同的處罰結果，處罰的尺度不同，沒有嚴格的規定。涉海企業被查到違法問題時，往往會避重就輕，設法逃避重大處罰。從監管體制來講，無法對違法圍填海企業起到震懾作用，同時由于執法力量的分散也留下了一定政策上的漏洞。

圍填海項目重審批輕結果，也是監管體制不健全的表現。在海域使用可行性研究時，對于圍填海區域規劃顯得十分科學、十分完善、井井有條，但是當圍填海完成換發土地使用證后，當初的規劃是否落實、功能規劃是否實現則無人問津，也無人監管，這也間接促使了大量填而不建、不使用的荒地出現，不僅極大地浪費了海洋資源，也破壞了海洋生態環境。

2.5 圍填海法律、法規不健全

目前我國對于規范圍填海造地活的法律僅有《中華人民共和國海域使用管理法》，該法中對于海域使用的約束，更注重于海洋權屬方面的問題，而對于用海方式的約束、規范卻極少，也更加缺少對于圍填海造地方面的條例約束。然而一旦圍填海造地情況發生，它就使海域發生了不可逆轉、不可修復的改變，不僅破壞了其余海洋資源的開發利用，損害了海洋生態環境，尤其是未加評審的圍填?；顒?，可能還會造成更為嚴重的影響，而我們卻僅僅以侵犯國家對海洋的所有權為由，進行一定罰款，而有時所罰之款在獲得的利益面前甚至是微不足道的，這種量刑不當的現象完全是由于我國缺少圍填海法律法規造成的，也使違法圍填海造地活動肆無忌憚。

3 改善圍填海現狀的建議及措施

目前我國圍填海問題主要集中在規劃、審批、監管和影響評價上，為了加強海洋資源的開發利用和海洋生態環境的保護，提出以下建議和措施。

3.1 加大海洋保護宣傳力度，提高海洋意識，建立公眾參與制度

加強海洋保護宣傳，強調海洋資源對于人類生命活動的重要性，有利于培養公民的海洋意識，尤其可使海洋開發利用人員、規劃審批人員、海洋監測監管人員、當地政府部門建立牢固的海洋意識，促使相關人員不為眼前經濟利益蒙蔽，充分論證海洋資源的開發利用方法。另外，應建立相應的公眾參與制度，培養群眾的海洋意識，從規劃、審批到圍填海造地過程，充分調研民意，并明確公眾參與方式，完善信息公開方式，促進公眾參與的具體化，提供群眾參與的積極性，防止公眾參與流程化和形式化，加強群眾監督作用。

3.2 建立、健全圍填海法律法規

出臺適用于圍填海造地的法律法規，可以提高公眾對于圍填海造地的法律意識，可以有效防止部分企業頭腦發熱式的圍填海造地，在圍填海造地時有所忌憚；也可為處罰圍填海造地提供切實的法律依據，可以對不同規模、程度和方式的違法圍填海造地提供量刑標準，使之量刑得當；更可以增加《海洋功能區劃》的法律約束力和執行力，使各地政府和監管人員切實依據《海洋功能區劃》開發、利用海洋。

另外，關于海域使用金的繳納及罰款，應該建立動態調節機制，低廉的海域使用金和罰金，無法和利益的獲取額相提并論，進而無法對違法圍填海造地行為起到懲戒作用，也無法滿足對海洋生態的補償需要。

3.3 充分調研、科學規劃

在制定全國海洋功能區劃時，應由國家海洋局和專家組組成論證組，首先，對規劃海域氣象、水文、環境、水動力等要素進行調研匯總；其次，對于沿海各地區的自然、經濟、氣象等情況進行調查；最后各領域專家以各項調查、實測資料為基礎，對資料進行分析，著眼我國整體的海域，科學規劃，避免海洋行政區域化，使全國海洋功能區劃具有整體性、協調性和完整性。

在全國海洋功能區劃的框架下，對各地區用海需求進行調研，并會同各省級人民政府詳細制定各省、市、自治區的海洋功能區劃，對各區域內的用海方式、規模作出規定，對于圍填海造地要明確可圍填區域、限制圍填區和禁止圍填區。

3.4 完善監管體制和審批制度，豐富監測手段

為了解決圍填海監管體制和審批制度的不完善，必須對圍填海各監管部門和審批部門進行整合，統一執法標準和審批尺度，可參照韓國，實行海洋行政一體化，由國家海洋局總管所有海洋行政事務，日常監管由國家海洋局派駐的各分局承擔，加強執法力度，堵死涉海企業被查后可以避重就輕的退路；另外，小面積用海審批也應由與地方政府無利益相關的分局審批，嚴把審批程序和論證程序關，抑制圍填海審批“化整為零”現象，遏止以地方政府為主導的不合理的圍填?；顒?，尤其禁止對于環境影響論證不科學、不詳實的項目。

同時，建立海洋行政一體化后，可對圍填海造地形成后的土地進行持續監管，直到海域使用申請規劃落實完成，這樣可以緩解空談規劃、重審批、輕結果的海域使用，也可以從根本上提高海洋資源的利用率。

為了能夠有效、實時地實現對違法行為的監測，必須豐富監測手段，如大力推廣航空遙感、衛星遙感等先進技術的應用，建立當地民眾的檢舉獎勵制度，可以構建地、空、人三位一體的監測體系，做到監測及時、不留死角，充分保障海洋資源的合理開發利用。

3.5 建立海洋環境影響監測的執法機構和評價體系

建立海洋環境影響監測執法機構，可使對圍填海項目影響海洋環境的監測從被動轉為主動，避免誰使用、誰舉證過程中出現的不負責任和流程化行為，切實起到海洋環境影響監測的效果，強化涉海企業的海洋環境保護意識。另外，亟須建立科學的、統一的海洋環境影響評價體系，評價體系的建立將統一評價標準，使其對海洋環境的評價有據可依，更具科學性、合理性，從而起到有效保護和評價海洋環境的效果。

3.6 加強圍填?？茖W技術支撐研究[10]

為解決由圍填海造地引發的生態、環境等問題，最大限度地減輕對環境的損害程度，有必要對現有的不成熟技術進行更為深入研究，對未來存在的隱患尋找解決措施，因此，建議國家加大對以下幾方面的研究。

(1)建立科學的生態補償機制，從而使生態環境的損害降到最低。

(2)研究圍填海造地的空間布局。目前我國采用的空間布局是裁彎取直，極大地損害了原始岸線，如何布局才能使資源利用最大化，并且使海洋生態環境損害最小。

(3)研究海洋承載力，建立海洋藍線制度，我國海岸線保有量為多少最為合理。

(4)研究一些未來可能引起隱患的問題，如圍填海造地后，地質結構酥松，沉降速率很高，如何避免人民財產的損失；研究內陸氣候的變化與圍填海造地是否有關聯，影響有多大；研究圍填海造地，是否會造成海平面上升等科學問題。

4 結束語

海洋是人類生命支持系統的重要組成部分，是可持續發展的寶貴財富。在習總書記建設海洋強國的感召下，我們必須利用好海洋這筆可持續發展的財富，打造出一條藍色經濟帶，把海洋資源開發利用多元化，如海流能、潮汐能、海水淡化、海洋旅游業、海洋藥物開發等綠色經濟方式，而非僅僅的圍填海造地，相信憑借一代代前仆后繼海洋人的努力，最終能實現和諧開發利用海洋資源。

[1] 崔鯨濤.九三學社中央為圍填海管理獻良策[N]. 中國海洋報，2012-3-12(2).

[2] 黃國柱，朱坦，曹雅.我國圍填海造陸生態化的思考與展望[N]. 發展戰略研究，2013(5).

[3] 張路詩.圍填?？臻g規劃體系的整合研究[D].大連:大連理工大學，2013.

[4] 考察團.日本圍填海管理的啟示與思考[J].海洋開發與管理，24(6).

[5] 劉洪濱，孫麗，何新穎.山東省圍填海造地管理淺探:以膠州灣為例[J]. 海岸工程，2010，29(1):22-29.

[6] 王碩.圍填海憂思[N].人民政協報，2012-3-29(C01).

[7] 初敏，王辰良子.談規制圍填海項目的政策路徑[J].中國海洋大學學報：社會科學版，2011(5)：37-41.

[8] 趙建東.圍填海何為“科學”怎樣“適度”[N]. 中國海洋報，2010-12-31(2).

[9] 劉偉，劉百橋.我國圍填海現狀、問題及調控對策[J].廣州環境科學，2008，23(2):26-30.

[10] 張文忠.我國圍填海工程中的若干科學問題及對策建議[J].中國科學院院刊，2011，26(2):171-173.

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