立法法修改何以保證質量

張兵 王麗

中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規與自治條例、單行條例等多個層次的法律規范構成的。

作為法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法的修改開啟了新形勢下我國立法改革的序幕。它的每一處修改都意義重大，必將對未來全面深化改革和法治建設進程產生重大影響。

人大主導立法，實行備案審查等，無疑將能保證和提升中國立法的質量。

人大主導立法

有學者分析指出，本次修改體現了“人大主導立法”的核心思想。以往立法過程中，部門立法一直飽受詬病。所謂部門立法主要是指，各政府部門根據自己的需要提出立法意見和建議并形成法律草案，交由人大審議通過。

“我覺得立法存在的問題之一是，立法的民主性不足，所有的立法都應該是反映人民意愿的，但實際上很多立法反映的是部門利益，是部門利益法制化的結果。”最近一次做客新華網訪談時，中國政法大學副校長馬懷德教授坦言，“它不能客觀地反映人們的要求，也就很難保證它的質量，很難有效實施和操作。”

馬懷德指出，據不完全統計，在十一屆全國人大常委會立法規劃確定的64部法律中，有48部法律是由主管行政部門起草的，比例高達75%。這足以說明部門在起草法律、主導法律制定過程中所起的作用。部門起草法律的最大問題就是部門立法，把部門的利益法律化，塞進了很多部門的“私貨”，這就使得法律不能夠客觀地反映人民的意愿和經濟社會發展的各項要求。

2015年3月8日，在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，全國人民代表大會常務委員會副委員長李建國介紹，黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。根據各方面的意見，修正案草案從三個方面加以補充和完善。

一是全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。

二是加強和改進法律起草機制，修正案草案規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作;涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。

三是更多發揮人大代表在立法中的作用。修正案草案規定，編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議;全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋;全國人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的代表參加;全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席。

“人大如何主導立法？一方面要把事關人民群眾切身利益、事關利益分歧比較大、社會上比較關注的重大草案的起草權交給人大。”在接受《民生周刊》采訪時，中國人民大學法學院教授、中國法學會立法學研究會常務副會長朱景文說，“另外有關全局性、綜合性、基礎性的法律起草也要交由人大的專門委員會和常委會的工作機構去起草。通過人大起草法律，將立法的主導權掌握在立法機關手中，從而改變現在由部門主導的格局，實現由人大主導。”

備案審查：剔除“法中瑕疵”

目前關于備案審查的權限和程序分別在立法法、監督法、地方組織法等法律中作了規定，但還面臨著一些問題。據了解，現行立法法規定了行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案審查;監督法規定了“兩高”司法解釋的備案審查，但都比較籠統。委員長會議制定了法規備案審查工作程序、司法解釋備案審查工作程序，雖然彌補了法律的不足，但在效力上與法律還是有差別的。上述法律及規定雖然分別從不同角度作出了規定，但在立法層面尚未形成一套完整的制度。

備案審查的主要目的是，消除法律、法規等之間“打架”，備案和審查是中國立法監督中至關重要的制度和環節。

2004年，全國人大常委會在法制工作委員會下設置了“法規審查備案室”。它從2004年成立至2014年12月底，10年間共接收了各類審查建議1000多件，其中屬于全國人大常委會審查范圍的對法規和司法解釋的審查建議有將近500件。

“我們對公民、社會組織提出的每一件審查建議都嚴格按照工作程序進行接收、登記、研究，提出研究意見，對不屬于全國人大審查范圍的來信區別情況，分別轉送有關機關研究處理，對發現問題的，也是根據工作程序及時與制定機關溝通協商，提出研究意見。通過這些工作，妥善處理了一些明顯與法律規定不一致問題的規范性文件。” 法規備案審查室副主任田燕苗在接受媒體采訪時表示。

來自中國人大網的消息稱，大多數省級人大常委會在法制工作機構內設立了備案審查工作機構，專門負責規范性文件備案審查工作。少數地方明確由常委會辦公廳或者法工委（法制室）承擔備案審查工作，還有個別地方正在申報設立備案審查工作機構。

一些地方甚至出臺了相關規定，用于規范地方政府規章的備案審查工作。到目前止，全國31個省級人民政府均已通過地方立法建立了規范性文件備案審查制度，共制定或修訂有關規范性文件備案和制定程序方面的規章43部。

立法法修正案草案一審后向地方征求意見時，安徽等地提出，過去備案審查工作一直以被動審查為主，建議增加主動審查的內容，于是，二審稿第三十七條便修改為，全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。

“主動審查的工作量會很大，如何提高審查效率？這肯定會給相關機構不少壓力。”一位要求不具名的律師說。

立法法修正案草案規定：全國人民代表大會有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民予以反饋，并可以向社會公開。

這意味著有了互動性。在中國政法大學副校長馬懷德看來，明確規定審查情況“可以”反饋是一種進步，但步子還應邁得大一些：“建議規定審查情況‘應當’反饋，并向社會公布。我認為法規備案審查不存在需要保密的情形，公開其實是對備案審查的支持。”