我國社會組織培育模式的歷史演變及發展趨勢

張 海

（華東政法大學 社會發展學院，上海 201620）

黨的十八大首次明確提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。黨的十八屆三中全會、四中全會又相繼就社會組織如何在社會治理中發揮好協同作用提出了明確要求。社會組織在我國社會治理創新、實現國家治理體系與治理能力現代化中的地位和作用基本得以明確。然而，我國社會組織規模有限、能力有限、活力有限的基本現狀，使得各級政府必須承擔起培育社會組織的時代責任。如何培育社會組織就成為我國社會體制改革必須思考和探索的實踐命題。受文化、體制等多種因素的影響，我國與西方國家的社會組織生成機制有所不同，因此，在社會組織培育方面，我國目前可資借鑒的經驗相對有限。社會組織培育工作更多地要著眼于我國社會治理的需求，依托于我國社會組織發展的實踐基礎，不斷加以健全和完善。鑒于此，本文試圖從我國社會組織發展的歷史演變中，分析我國政府培育社會組織的典型模式及核心取向，并在培育模式和核心取向的分析和比較中，探究如何完善社會組織培育工作，引導社會組織健康、快速發展。

一、我國社會組織發展歷史中三種典型的社會組織培育模式

新中國成立不久，我國就在1950 年頒布了《社會團體登記暫行辦法》，使用“社會團體”的概念來定義民間組織，并從國家政權的角度初步建立了規范民間社團的管理體系。[1](P33)但社會組織在新中國成立初期的發展卻較為緩慢。據統計，到1965 年，全國性社團由解放初期的44 個增長到近100 個，地方性社會團體發展到6000 多個，[2]隨即而來的文化大革命又中斷了社會團體的健康發展。而到了改革開放之后，在體制改革所釋放出的強大動能之下，大量社會組織相繼成立。我國學者曾估計，從改革開放到1992 年，發育并活躍于中華大地的社會組織總數大約在100 萬家左右，[3](P6)并由此開啟了社會組織真正意義上的發展進程。正是由于與我國體制改革和社會轉型的密切聯系，社會組織獲得了興起與快速發展的契機，政府也在不斷加強和完善社會治理的過程中，給予社會組織越來越多的關注、支持和管理，這也成為了我國社會組織培育工作的開端。

（一）行政式培育。

上世紀80 年代，我國啟動了經濟體制改革。雖然這一改革在啟動之初，并未直接指向于社會體制的調整和社會組織的發展，但經濟體制改革在實踐操作層面上所遇到的實際問題，卻為社會組織的發展創造了重要的契機和空間：（1）政企分開，意味著傳統的政府對企業的行政管理模式將逐步解體，那么政府又應該怎樣加強對企業的聯系、服務與監管呢？改革開放，為個體私營業主的出現和非公有制企業的成立釋放了政策空間，政府又應該如何與這些個體私營業主，非公有制企業進行聯系、引導與管理？（2）在計劃經濟體制之下，企業單位并不是一個純粹的經濟組織，它還承擔著包括養老、醫療、救助、調解、計生、人口管理等大量的社會管理與社會服務功能，經濟體制改革在強調和恢復企業作為經濟組織屬性的同時，意味著這些社會管理與社會服務的功能要從企業中剝離出來，在政府也面臨繁重的機構改革壓力的情況下，又應該由誰來承擔這些具體的社會事務？基層政府在解決改革過程中出現的這些實際問題時，推動成立了一大批提供社會服務的公益慈善類社會組織、社區服務類社會組織，以及以行業協會、聯合會、促進會等為典型代表的經濟中介類社會組織。

顯而易見，這些社會組織是在政府主導推動下成立，根據所承擔的政府職能以及組織宗旨，向社會提供公益性、互益性服務，與政府之間具有較強隸屬關系的一類社會組織。本文將其稱之為內生型社會組織。由于內生型社會組織是因政府的意愿而成立，滿足的是政府職能轉移和體制改革的現實需要，因此，它們與政府的行政體制有著天然的聯系，政府也是通過將它們納入行政體制來承擔對其支持和培育的責任。這就構成了我國社會組織培育的第一種模式——行政式。所謂的行政式培育，就是政府通過將社會組織納入行政體制，依托行政資源對社會組織的生存與發展予以保障，依托行政關系與行政手段實現對社會組織直接領導與管理的一種社會組織培育模式。內生型社會組織成為該模式下政府的主要培育對象。政府與內生型社會組織“人事不分、活動不分、財務不分、住所不分”也成為行政式培育的典型特征。

（二）擬社會式培育。

隨著體制改革和政府職能轉移的不斷深入，我國逐漸認識到加強社會建設的重要性，政社分開成為了我國社會體制改革的核心目標。國務院在1994年和1998 年分別下發了《國務院辦公廳關于部門領導同志不兼任社會團體領導職務問題的通知》（國辦發[1994]59 號），《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于黨政機關領導干部不兼任社會團體領導職務的通知》（中辦發[1998]17 號）。與此同時，國務院還先后頒布了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業登記管理條例》，以及《基金會管理條例》。這標志著社會組織開始步入規范化發展階段。由于內生型社會組織承擔著基層政府部分的社會管理與公共服務職能，因此，基層政府對內生型社會組織的保障和培育是不可或缺的。而原有的行政管理式培育顯然與“政社分開”的制度要求存在矛盾，因而社會組織培育模式的調整成為必然。1995 年政府購買社會組織服務開始在我國出現，這給基層政府帶來了重要啟發。2003 年，上海市政法委牽頭，按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的總體思路，通過政府購買服務的方式，組建了新航、陽光、自強三個民辦非企業單位（簡稱“三大社團”），分別接受市矯正辦、市團委和市禁毒委的委托，從事社區矯正人員、“失學、失業、失管”社區青少年和藥物濫用人員的相關社會服務工作。這標志著一種新型的社會組織培育模式初步形成。

“三大社團”的成立在說明社會組織發展需要政府支持的同時，也肯定了自主性對社會組織發展的重要意義。政府不再通過將內生型社會組織納入行政體制來實現培育的目的，而是通過政府購買服務的方式，實現行政資源向社會組織的轉移與讓渡。政府與內生型社會組織之間的政府購買服務，采用的是直接委托的形式，因而不存在競爭，這為社會組織可持續發展提供了資源保障。與此同時，購買服務是按照以社工崗位數量核算購買資金總量，即以“購買崗位”的方式進行，這為內生型社會組織的人力資源儲備奠定了基礎，此外政府會在社會組織承接服務的過程中給予場地支持和行政配合。由此可見，雖然政府與內生型社會組織之間形成了法律意義上的主體分開，但是，政府仍然給予了這些組織完整的資源保障。本文將這種對社會組織的培育模式稱為擬社會式培育。所謂的擬社會式培育，就是政府為符合“政社分開”的精神與要求，通過長期、定向購買社會組織服務，向承擔公共服務和公共管理職能的社會組織給予完全的資源保障，以保證社會組織生存與發展的一種社會組織培育模式。擬社會式培育模式仍以內生型社會組織為主要對象，雖然在形式上實現了政府與社會組織的分離，但內生型社會組織對政府較強的資源依賴，使得政府仍然對內生型社會組織具有較強的行政影響力。

（三）社會式培育。

隨著服務型政府建設的深化以及草根型社會組織的發展，資源保障式培育的歷史局限性逐漸凸顯。我國學者就曾指出，資源的行政壟斷對其他非營利組織的發展不利。政府對社會組織定向的服務購買，不僅形成了資金上的行政壟斷，使其他非營利組織無法得到此部分經費，更重要的是將這個領域封閉起來，其他組織無法進入或者很難進入。[4](p7)采用競爭方式，制度化地購買社會組織服務呼之欲出。2009 年，上海市民政局使用福利彩票公益金啟動了上海市社區公益服務項目招投標工作，并將扶持一批有能力、講誠信、專業性的社會公益組織作為該項工作的核心目標之一。隨后，北京、江蘇、浙江等省市也先后開始采用競爭性購買的方式，購買社會組織的公共服務項目。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記”；“要推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。除了通過推廣政府購買服務來培育社會組織之外，政府還通過社會組織孵化園區，社會組織服務中心，加大對處于初創期的社會組織的培育力度。值得強調的是，與原來的政府包辦式培育不同，政府通過將這些孵化園區和服務中心委托樞紐型社會組織運作管理，開展社會組織支持服務項目等方式，積極引入社會力量參與社會組織培育。這其中較為典型的是“上海浦東公益服務園”。

從近幾年社會組織的發展不難看出，政府對社會組織的培育在思路和方法上又出現了一些實質性的變化。社會組織培育的社會性得以加強，這具體表現在：第一，充分肯定和發揮政府購買社會組織服務對社會組織培育與發展的重要作用。政府依托購買服務與社會組織建立契約關系，并通過政府購買服務為社會組織提供發展空間、政策指引、資金支持和規范管理。[5](p61-62）第二，政府對社會組織的培育更具開放性特征。社會組織的制度準入門檻降低，社會活力得以激發；符合社會治理需求和社會發展方向的草根型社會組織也成為了政府培育的對象；政府對社會組織的培育工作開始出現了社會力量的參與，政府行政資源不再完全面向內生型社會組織，草根型社會組織也有機會通過競爭獲得行政資源支持。因此，本文將這種社會組織培育模式稱為社會式。所謂的社會式培育，就是指政府以公平、公開的社會理念，保證符合條件的社會組織具有獲得社會組織培育資源的同等機會，運用契約、競爭等社會手段，規范和優化社會組織培育資源的配置，并通過引入社會力量、社會資源，強化社會組織培育的服務化和社會化。

（四）關于我國社會組織培育模式的一個分類框架。

從上文我國社會組織發展的歷史中，不難看出，我國的社會組織培育模式已經發生了許多實質性的變化，然而目前學界關于這一點的討論仍較為欠缺。在現有的研究中，我國學者曾嘗試從培育主體的角度，將我國社會組織的培育模式分為政府主導培育模式、官民合作培育模式和社會組織主導模式。[6](p40-41)但是將培育主體作為劃分社會組織培育模式的分類標準，在解釋和分析我國社會組織培育工作實踐發展中仍存在一些難度和局限：（1）從我國的社會組織發展歷史來看，政府職能轉移、服務型政府建設和社會治理創新是我國社會組織發展的重要制度動力。從某種意義上說，社會組織的發達程度決定了政府職能轉型的成功與否。[7](p109)因此，滿足社會治理的現實需求成為我國社會組織發展的基本定位和主要方向。也正是鑒于社會組織的現實發展尚無法滿足我國深化體制改革和創新社會治理對其的角色期待，社會組織培育才會作為一個重要議題納入公共視野。在這個框架下，政府成為社會組織培育的責任主體。（2）從我國社會組織發展的現實情況來看，無論是草根型社會組織，還是內生型社會組織，政府都是其獲得發展資源的重要來源。社會組織的發展，要依托于政府扶持公益、公共服務的政策導向，遵循政府通過法規、政策、規范建立起的制度框架，依靠政府項目支持和政府購買服務的推動。[8](p4-6)因此，政府成為社會組織培育的實踐主體。由此可見，從培育主體的角度劃分我國社會組織培育的類型有一定的局限性。

鑒于從培育主體角度劃分社會組織培育模式所面臨的實際困難，結合我國社會組織培育的發展脈絡，本文認為可以從培育的對象和培育的方式和手段兩個方面，對社會組織培育模式進行分類。從培育的對象來看，早期接受政府培育的社會組織具有單一性，都是內生型社會組織，政府培育的范圍較為狹窄和封閉。而如今，政府對社會組織的培育，不再是簡單地依據政府與社會組織的關系，而是開始考慮社會組織的業務范圍、專業能力是否能夠滿足自身在治理實踐的實際需求。因而，草根型社會組織也成為了政府重要的培育對象之一。政府培育社會組織的范圍更為寬闊。從培育的方式和手段來看，早期政府對社會組織的培育是完全依托于行政體制、行政關系、行政手段和行政資源的，而目前對社會組織的培育則是在政社分離的框架下進行的，社會組織的自主性和獨立性得到尊重，政府在培育社會組織過程中，開始引入和強化契約、競爭等社會性手段，開始在保證和提高行政資源投入的同時，積極整合社會性資源，并引入社會專業力量參與社會組織的培育工作。因此，與早期相比，目前的社會組織培育方式和手段具有較強的社會性。可見，從培育對象和范圍的角度來看，我國社會組織培育工作經歷了從封閉向開放的發展；從培育方式和手段的角度來看，我國社會組織培育工作經歷了從行政化向社會化的轉型。與之對應，早期的行政式培育具有較高的封閉性和較強的行政化，社會式培育則具有較強的開放性和社會化，而擬社會式培育，介于行政式培育和社會式培育之間，具有較強的過渡性特征（詳見圖1）。

二、我國社會組織培育的二元取向

圖1 我國社會組織培育模式類型劃分

從我國社會組織培育工作的歷史演變中，不難看出，在社會組織培育模式的背后隱含著兩種重要的培育取向：行政取向和社會取向。歷史的發展經驗也證明，這兩種取向的選擇與配合，不僅成為我國政府培育社會組織工作的重點與難點，也在很大程度上影響著我國政府與社會組織的基本關系。分析和討論行政取向和社會取向在社會組織培育工作中的作用與問題，對于進一步完善我國社會組織培育模式，推動我國社會組織發展具有重要意義。

（一）我國社會組織培育的行政取向。

社會組織培育的行政取向，是指政府根據所秉持的行政理念，依托行政體制和行政手段，將自身所掌握的公共權威和公共資源向社會組織讓渡，以實現社會組織規范管理和有序發展的一種工作取向。

1.行政取向是我國社會組織培育的基本取向。

對于我國來說，行政取向對于社會組織培育的意義更為重要。我國長達幾千年的封建中央集權制國家的歷史，以及根深蒂固的儒家文化，使得我國缺乏建立一個外在于國家的市民社會的基礎條件。“強國家弱社會”，“大政府小社會”也因此長期成為我國基本的國家治理格局。所以，對于我國來說，社會組織的起步與發展，必須要依靠國家和政府的力量。接受國家和政府的管理與引導，爭取國家和政府的政策與資源支持，滿足國家和政府在社會治理中的現實需求，成為我國社會組織得到實質性發展的前提條件。事實上，我國的社會組織的發展歷程，也基本印證了這一判斷。改革開放之初，計劃經濟向市場經濟的轉型，迫切要求政府職能的轉變，而行業協會、企業聯合會等中介組織，正是在這一時期，在政府的扶持和推動之下，作為連接政府與企業的紐帶，而得到了快速的發展。隨后，一大批與政府保持密切體制關聯，在政治上獲得政府充分信任，協助部分政府職能工作的內生型社會組織，在社會的各個領域應運而生。與此同時，社會組織每一次的突破性發展，都離不開政府執政理念的轉變，和政府相關政策的配套支持。因此，行政取向成為我國社會組織培育的傳統取向和基礎取向。

2.行政取向下我國社會組織培育的制度優勢。

行政取向對于我國社會組織的培育具有多重積極意義：（1）行政取向能夠有效引導社會組織沿著正確的政治方向發展。對于我國來說，國內外的政治形勢依然十分復雜，依托行政力量和手段對社會組織的嚴格監管，能夠在很大程度上避免社會組織被國內外的政治敵對勢力所利用，以及非法社會組織對我國的侵入。從而確保符合我國社會發展需求的優秀社會組織獲得足夠的法律、政府和社會的合法性認同。（2）行政取向是我國社會組織公共屬性體現的重要保證。所謂的社會組織公共屬性是指社會組織利用自身優勢，發揮公共利益表達和公共服務提供的功能。功能發揮的越好越大，則證明社會組織的公共性越強。而我國社會組織公共性微弱的現實，需要政府的行政培育，社會組織公共性的生長，需要政府的行政支持。（3）行政取向是我國社會組織發展盡快滿足經濟社會發展要求，形成新型政府與社會組織關系的重要保證。對于我國社會組織來說，政府的政策取向是影響社會組織發展的重要外在因素，政府的扶持政策可以在短時間內推動社會組織高速發展，政府與社會組織之間伙伴關系的形成也有賴于政府政策從扶持轉向引導。而社會組織發展對政府政策所形成的這種依賴，足以體現行政取向在社會組織發展中的積極作用。

3.行政取向下我國社會組織培育的制度風險。

在充分肯定行政取向在培育社會組織方面所發揮的積極作用的同時，也應該充分認識到，行政取向也存在著一些局限。（1）行政取向下的社會組織培育易造成社會組織屬性的模糊。行政取向的社會組織培育模式，實際上是“國家建設社會”、“國家控制社會”等傳統執政思維的具體體現。政府行政主導的“自上而下”社會建設，本身就隱含著強化政治權力對社會的“統制”的風險。[9](p212)社會組織自主品格的缺乏充分反映了行政取向社會組織培育模式的弊端。（2）行政取向下的社會組織培育面臨科學合理性挑戰。行政取向社會組織培育方式，所依靠的是行政體制下的科層管理。這種科層管理，往往使得行政本身缺乏必要的靈活性和人本性。行政管理也因此容易表現出低效、粗放、保守、不重成本等問題。[10](p3)完全運用行政取向來培育社會組織，就會使社會組織的培育方式變得過于簡單和盲目，“配人、撥錢、包辦公條件”等就成為行政取向之下，培育社會組織的主要方式。顯然，這不利于社會組織自身的能力建設與發展。（3）行政取向下的社會組織培育也易影響社會組織在社會治理中協同作用的發揮。行政取向往往會誘使社會組織對政府形成較強的權威和資源依賴。在行政取向之下，資源隨著權力一并集中在政府手中，社會組織因權威和資源的依賴，而失去了自主性形成的條件，甚至是動力。受這些因素的制約，從長遠來看，社會組織將無法達到公共治理對其的角色期待，即社會組織無法有效承擔起政府管理的“減肥劑”，政府與社會的“黏合劑”，弱勢群體的“保護傘”，社會問題的“減震器”的職能。[11](p58-59)

（二）我國社會組織培育的社會取向。

社會組織培育的社會取向，是指政府充分尊重社會的自主性和自治性，肯定和重視社會力量在社會治理中的地位和作用，依托契約、競爭等社會機制，將自身所掌握的公共權威和公共資源向社會組織讓渡，以實現鼓勵社會參與、發展社會組織，激發社會活力，創新社會治理的一種工作取向。

1.社會取向是我國社會組織培育的新生取向。

社會取向是我國在體制轉型下，逐漸生成的社會組織培育取向。它源自與“總體性社會”解體之后，我國在社會管理探索與創新中，對社會組織的再認識。2007 年，我國開始正式用“社會組織”代替“民間組織”。在黨的十六屆六中全會和黨的十七大上，將社會組織納入社會建設與管理、構建和諧社會的工作大局之中。這突破了我國對社會組織的傳統理解，對社會組織的積極治理作用給予了肯定。也正是在此之后，我國對社會組織培育不再局限于內生型社會組織，草根型的社會組織也逐漸得到關注和支持。黨的十八大和黨的十八屆三中全會、四中全會，在國家治理體系與治理能力現代化的高度，再次肯定社會組織在社會治理中的積極作用，并通過建立現代社會組織體制，來激發社會的活力。通過政府職能轉移、政府購買服務、社會管理創新等方式，鼓勵社會組織的積極參與。與此同時，在培育社會組織的過程中，政府不再依托行政力量與行政資源對社會組織包辦到底，而是強調依托社會法制與契約精神規范社會組織發展，強調運用政府購買與競爭機制來激發社會組織活力。政府培育社會組織的社會取向，伴隨著我國治理理念與治理模式的轉型而日漸生成。

2.社會取向下我國社會組織培育的制度優勢。

社會取向對于我國社會組織的培育具有多重積極意義：（1）社會取向有助于我國社會組織回歸其應有的本質屬性。長期以來，受“大政府小社會”、“強政府弱社會”的社會治理格局和諸多歷史因素的影響，我國的社會組織突出地表現出官民二重性的特征。這一特征不僅動搖了社會組織固有的價值基礎，也使得其在參與社會治理中很難充分發揮自身的制度優勢。社會取向的培育模式，鼓勵社會組織自發地形成和自主地運作，這不僅體現和保護了公民的結社自由，也避免了培育過程中行政力量干預甚至侵蝕社會組織發展中的自主性和自治性。（2）社會取向有助于社會組織培育工作路徑的優化。社會組織的培育工作具有長期性、專業性和社會性等特征。因此，為了確保社會組織培育工作的科學性和可持續性，政府在培育社會組織過程中，需要整合社會資源為培育工作提供資源支持，整合專業力量為培育工作提供專業支持，并要在經濟社會發展以及社會治理的實際需求中明確培育工作的方向，檢驗培育工作的成果。社會取向的培育模式并不完全依賴于行政體制和機制，而是更加強調社會體制和機制在培育過程中的運用，無疑有助于形成“政府主導，社會參與”的開放式社會組織培育格局，從而，進一步完善我國的社會組織培育工作。（3）社會取向有助于我國形成現代的社會組織體制。我國已經明確認識到構建現代社會組織體制對于完善和創新社會治理的重要意義。我國學者也指出，現代社會組織體制應基本包含：現代社會組織的監管體制、現代社會組織的支持體制、現代國家與社會組織的合作體制、現代社會組織的治理體制，以及現代社會組織的運行體制。[12](p23-28)筆者認為，相較于傳統的社會組織體制，現代社會組織體制除了體現在體系的完備性之外，更重要的是體現在它是以現代社會治理理念為基礎，利用社會契約、多元合作、競爭發展等社會運作機制而構建起來的。社會取向培育模式的出現及發展，不僅體現了我國政府社會治理理念和社會治理方式的重要轉變，也意在通過社會取向的培育模式，向社會組織及整個社會去傳播這種理念，去夯實整個社會適應這種治理轉型的基礎。

3.社會取向下我國社會組織培育的制度風險。

社會取向對于我國社會組織培育工作具有多重的建設意義，但也面臨著很多的風險和挑戰：（1）社會取向下的社會組織培育所需的社會基礎目前在我國仍很薄弱。一個完整意義上的社會取向社會組織培育模式是建基在一個成熟社會的基礎之上的。這種成熟體現在存在一個邊界較為清晰、活力較為充沛的社會領域；社會個體具有完整意義上的公民人格和公共理性；社會層面建立了一套完整的公共治理規程。而事實上，對于轉型期的中國來說，這些仍然是公共生活發展的方向和目標；（2）社會取向下的社會組織培育無法在短期內滿足我國社會治理的迫切需求。在社會取向之下，社會組織的培育具有較強的漸進性，培育的周期相對較長。社會組織很難在短時間內滿足政府在社會治理中的迫切需求。盡管社會取向有助于社會組織能力的厚積薄發，但它很難在短時間內形成足夠規模的社會組織來承接政府轉移的行政職能；（3）在相關制度建設尚待完善的情況之下，社會取向下的社會組織培育容易誘導社會組織采取“市場化”的發展策略。近幾年，我國不斷加大政府購買服務力度，競爭性購買也日漸成為主流的購買方式，這在一定程度激發社會組織活力的同時，也暴露出了一些問題。一些社會組織通過“價格戰”、制度尋租等方式開展不正當競爭，通過降低服務質量來控制成本形成利潤空間。這給社會組織的公信力帶來諸多不利影響。

（三）我國社會組織培育模式特點的比較。

伴隨著社會組織培育工作的歷史發展，我國先后形成了行政式培育、擬社會式培育，和社會式培育三種類型。前文的討論說明行政式培育是行政取向下我國社會組織培育的典型模式，社會式培育則屬于社會取向下我國社會組織培育的典型模式，而擬社會式培育則是我國社會組織培育工作從行政取向向社會取向轉型所形成的社會組織培育模式。盡管三種社會組織培育模式的形成存在著時間上的先后，但在目前的社會組織培育工作中，三種培育模式均較為常見。而上文關于行政取向和社會取向對我國社會組織培育工作影響的分析，則說明了三種培育模式并存的現實原因。與此同時，我們也可清晰地意識到，三種社會組織培育模式的差異，主要源自于行政取向和社會取向這兩種社會組織培育工作取向的差異。因此，有必要在兩種培育工作取向的比較中來認識三種培育模式特點的差別。

結合前文的討論，本文認為，行政取向和社會取向的核心差異主要集中在以下幾個方面：（1）在兩種取向之下，社會組織的屬性特征存在明顯不同。在行政取向之下，政府培育的社會組織具有高度的行政化特征，社會組織的自發性、自主性和自治性受到極大的削弱，而在社會取向之下，政府培育的社會組織則具有較強的自發性、自主性和自治性。（2）在兩種取向之下，政府培育社會組織的方式存在明顯差異。行政取向下的社會組織培育方式主要是依賴于行政體制的資源配給和隸屬領導，而社會取向則主要依托契約、競爭等社會機制來實現社會組織培育資源的配置。（3）在兩種取向之下，政府培育社會組織過程中所建構起的政社關系存在本質差異。在行政取向之下，政府與社會組織之間是內生依附關系，政府通過向自己主導成立并管轄的社會組織提供維持其正常運轉所需的各種資源，建立起依附與被依附關系；在社會取向之下，政府與社會組織之間則體現工具性互惠關系，即雙方根據各自需要而建立起來的資源交換關系。[13](p61-62)（4）在兩種取向之下，政府培育社會組織在滿足社會治理需要方面存在差異。行政取向能夠在短時間內迅速培育較大數量規模的社會組織來承接政府轉移的職能，但是，這些組織并不具備足夠的能力來承接好這些職能，其在承接職能過程中仍然要依賴于政府。社會取向能夠培育出具有較強能力的社會組織來承接政府轉移職能，但它的培育周期更長，很難在短時間內形成足夠的數量規模。

從行政取向和社會取向的比較中，不難看出二者的差異主要體現在社會組織特征、社會組織培育方式、政府與社會組織關系，以及社會治理需求滿足程度四個方面。按照這四個方面，我們也可以清晰地辨別行政式培育、擬社會式培育和社會式培育三種模式之間的區別。如表1 所示，隨著社會組織培育模式從行政取向向社會取向的轉移，政府培育出的社會組織官方性逐漸減弱，民間性逐漸增強；政府培育社會組織的方式，行政手段日漸減少，社會手段日漸增多；政府與社會組織的關系依附性逐漸減弱，互惠性逐漸增強；滿足社會治理需求的程度，從注重數量需求的滿足逐漸轉向質量需求的滿足。

表1 我國社會組織培育模式特點比較

三、對我國社會組織培育工作的幾點建議

回顧過去數十年的發展，我國在關于社會組織問題的認識和理解上，達成了一些共識，這些共識包括：（1）現代社會的發展需要社會組織，社會組織能夠在經濟、政治、社會、文化等多個領域發揮積極的能動作用；（2）政府應該與社會組織實現分離，只有具有充分自主性的社會組織，才能在社會管理和公共服務中充分體現其優勢；（3）政府應該培育和扶持社會組織，社會組織的規模與實力同我國經濟社會發展之間仍存在較大差距，政府應該通過培育和扶持社會組織發展，創新社會管理，改善公共服務。在形成這些共識的同時，新的問題也隨之出現：政府應該如何培育和扶持社會組織？結合本文的研究和全國各地的實踐，本文提出以下幾點建議：

（一）探索和形成符合我國政社關系發展基本走向的社會組織培育取向。

我國社會組織的發展脈絡與西方發達國家存在著顯著差異。這種差異源自于我國公共領域的形成與發展有其獨特的特征：我國國家與經濟領域和社會領域的分離是同步進行的；經濟自由空間的發育先于社會自主空間的發育；政府主導推動國家——社會關系的重塑過程。[14]因此，我國社會組織的發展路徑相較于西方國家更為復雜，它既有來自于政府自上而下的推動，也有來自于社會自下而上的推動；其資源既來自于政府，也來自于社會；而其運行也往往受到原有的行政體制和現代自治體制的約束。[15]回顧改革開放以來我國社會組織的發展不難看出，社會組織的發展離不開政府職能轉移所帶來的治理空間和公共資源的讓渡。而社會組織要想保持其自身的優勢與活力，則離不開在政社分開框架下的社會自治與政社合作。本文的分析也已經說明，無論是行政取向還是社會取向，都對我國目前的社會組織培育具有一定的積極意義，也各自存在著一些制度風險。因此，我國的社會組織培育不能單純地依靠行政取向或是社會取向。

與此同時，我們也可以清晰地發現行政取向與社會取向具有一定的優勢互補性，這啟發我們可以綜合運用二者，來對我國社會組織培育工作進行理想建構。本文將這種取向稱為社會組織培育的整合取向。它是指充分發揮行政取向與社會取向的制度優勢，通過將行政取向與社會取向的有機結合，彌補二者的內在缺陷，進而在政社分開的同時，加強政社合作，在權責明確的同時，加強責任共擔，在依法自治的同時，加強引領指導，從而培育出適應我國經濟社會發展，滿足我國社會治理要求的社會組織。在整合取向之下，我們應充分認識到行政取向和社會取向在我國社會組織培育工作中的相輔相成的關系。要依托于各自的特點與優勢，推動社會組織發展。

（二）政府培育和扶持社會組織的核心任務是激發社會組織的發展活力。

最近幾年來，我國各地政府，特別是經濟較為發達地區的基層政府開始重視社會組織的培育和扶持工作，并利用財政資金加大對社會組織的培育和扶持力度。很多地方政府出臺了社會組織培育和扶持辦法。為社會組織提供開辦經費、無償為社會組織提供辦公場地，對社會組織用人提供人員工資補貼成為這些政策文件中常見的具體措施。本文將這樣為社會組織發展“保駕護航”的政策稱之為“托底政策”。培育和扶持辦法的出臺，的確在短時間內推動了社會組織在數量規模上的快速提高，但與此同時，我們也應清醒地看到，政府不僅為了這樣的培育和扶持措施承擔了較重的資金壓力，培育和扶持的效果也不盡理想，一些新成立的所謂的草根型社會組織，不僅在協同政府職能轉變，加強政府社會治理方面所發揮的作用微乎其微，也對政府的培育和扶持形成了較強的資源依賴，成為了新型的內生型社會組織。

從這些“托底政策”給政府帶來的資金壓力來看，這些政策的實施是面臨較大可持續性問題的，從全國層面來看，也是很難推廣的；從這些“托底政策”的實際效果來看，雖然在短期內實現了社會組織在數量上的快速增長，但是在質的方面，卻并沒有推動社會組織的飛躍。這些“托底政策”所應該引起的反思是政府對社會組織的培育和扶持，不是對社會組織運作的直接干預，也不是對社會組織的生存與發展進行大包大攬。本文所討論的內生型社會組織發展已經證明，如果政府采用直接干預和大包大攬來培育和扶持社會組織的話，那么社會組織就會變成“二政府”，社會組織不僅不會很好地協助政府進行社會管理與公共服務，還會為政府增添更多，更重的負擔。因此，政府培育和扶持社會組織的原則與底線是不能夠影響社會組織的自主性，政府培育和扶持的任務是在保護社會組織自主性的基礎上，激發社會組織的發展活力。因此，政府培育和扶持辦法應該出，但具體的措施設計要以長期、有效激發社會組織發展活力為目標，在宏觀層面，政府應該做的是為社會組織發展營造一個良好的制度環境；在微觀層面，為社會組織提供足夠的能力建設支持服務。授之以漁比授之以魚更重要。

（三）要合理和充分發揮政府購買服務對社會組織扶持和培育的功能。

前文已經提到，近幾年來，從中央到地方，我國各級政府都相繼開展了政府購買社會組織服務工作。這項工作的開展，不僅為社會組織帶來了參與社會治理的機會，也為社會組織發展帶來了寶貴的資源。這為政府購買服務發揮對社會組織的扶持和培育功能創造了可能。但是，值得我們注意的是，政府購買社會組織服務的核心目的仍然是在于改善公共服務質量，以服務創新管理。對社會組織的扶持和培育功能，不能夠模糊這個核心目標。也就是說，不能夠單純地為了社會組織的扶持和培育，而開展政府購買服務；政府不應該為了扶持和培育社會組織，而購買不適宜或不應該由政府提供的公共服務；政府也不應該出于扶持和培育社會組織的目的，而向其購買服務設計存在缺陷、服務專業性難以保障的社會服務項目。概言之，就是政府購買服務對社會組織的扶持和培育要合理。

那么應該如何實現充分呢？政府購買服務對社會組織扶持和培育功能的合理發揮，實際上就是政府購買服務仍然要堅持購買原則、購買程序、購買標準的規范，不應該因為社會組織力量薄弱、能力有限而放松了規范性的要求，即不能出現“政府為了購買服務而購買服務”[16]的現象。與此同時，為了讓社會組織能夠有能力、有實力參與到政府購買服務的競爭中，政府應該結合政府購買服務的相關要求與標準，對社會組織進行正確的引導和能力的培育。一些地方政府通過與高校、專業組織的合作，向社會組織提供專業培訓與項目督導等服務，就是其中值得肯定和推廣的做法。這種結合政府購買服務的社會組織能力建設，不僅能夠調動起社會組織的參與熱情和積極性，同時也讓相應的培訓與督導變得有的放矢。這不僅是在不影響社會組織自主性與活力的基礎上開展的社會組織培育與扶持，同時也是將政府購買服務的社會組織扶持與培育功能得以合理、最大發揮的可選之路。

（四）政府應該促成社會組織培育和扶持工作多方參與局面的實現。

這種多方參與首先應體現在政府內部的跨部門合作。從目前各地的實踐來看，培育和扶持社會組織的工作主要還是由民政部門來承擔，然而單純依靠民政部門，政府對社會組織的培育和扶持力度就會顯得很有限。很多政策，例如稅收減免、社會組織專業人才隊伍建設、政府購買社會組織服務規模的擴大等政策，單純依靠民政部門是很難得到落實的。前文已經提到，社會組織的培育和扶持是我國社會體制改革和加強社會建設的核心任務之一，因而這項工作是需要政府內部實現跨部門聯動的。為了實現這樣的聯動，政府需要打破傳統的行政思維，在地方政府主要部門、主要領導的牽頭負責之下，加強部門之間的橫向聯系，多部門聯合制定和出臺一些綜合性強，實效性強的扶持政策，才能將政府對社會組織的培育和扶持落到實處。

除了要實現政府內部的跨部門合作之外，政府也要積極調動社會力量和社會資源的參與，而不要由自己來包攬培育和扶持社會組織的所有工作，即形成政府、市場和社會的跨界合作。我們應該欣喜地看到，近幾年來，支持公益、參與公益的理念越來越被社會所認可和接受。除了政府購買服務之外，很多慈善公益性基金會、社會責任感較強的企業，也都在以自身的實際行動助推我國社會組織的發展。盡管這些力量還無法與政府的扶持和培育力度相媲美，但是這卻是我國未來社會組織發展的重要生命力來源之一。因此，鼓勵和引導這些企業和基金會更多地參與，凝聚和鏈接這些來自企業和基金會的資源與力量，為社會組織提供資源鏈接，加強社會組織的公信力建設，也是政府扶持和培育社會組織的基礎性工作。這是政府對社會組織發展的長遠設計與安排。

[1]王名，賈西津.中國NGO 的發展分析[J].管理世界（月刊），2002，（8）.

[2]吳忠澤.我國民間組織的發展現狀及其管理[J].紅旗文稿，2000，（9）.

[3]王名.走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢[J].吉林大學社會科學學報，2009，（3）.

[4]王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中共浙江省委黨校學報，2008，（4）.

[5]崔正，王勇，魏中龍.政府購買服務與社會組織發展的互動關系研究[J].中國行政管理，2012，（8）.

[6]許小玲，馬桂俠.社會組織培育：動因、困境及前瞻[J].理論與改革，2013，（5）.

[7]付建軍，高奇琦.政府職能轉型與社會組織培育：政治嵌入與個案經驗的雙重路徑[J].理論與現代化，2012，（2）.

[8]尹志剛.社會組織培育與社會建設制度框架建構[J].北京工業大學學報（社會科學版），2010，（5）.

[9]何顯明，吳興智.大轉型：開放社會秩序的生成邏輯[M].上海：學林出版社，2012.

[10]莫于川.有限政府·有效政府·親民政府·透明政府從行政法治視角看我國行政管理體制改革的基本目標[J].政治與法律，2006，（3）.

[11]文軍.中國社會組織發展的角色困境及其出路[J].江蘇行政學院學報，2012，（1）.

[12]王名，張嚴冰，馬建銀.談談加快形成現代社會組織體制問題[J].社會，2013，（3）.

[13]劉傳銘，喬東平，王金順.我國政府與社會組織之間的關系研究——基于北京、上海、廣州、深圳的調查研究[J].經濟研究參考，2012，（22）.

[14]袁祖社.市場經濟與現代社會的公共理性研究——當代“公共哲學”的理論視角[M].北京：中國社會科學出版社，2011.

[14]胡薇.雙軌制：中國社會組織發展的現實路徑分析[J].中國行政管理，2013，（6）.

[15]王思斌.政府購買服務中的創新和陷阱[J].中國社會工作，2014，（22）.