官員參與民辦高校治理：法規與現實的悖論

摘要：我國法規對官員、退休官員被民辦高校聘用分別有禁止性與限制性的規定，而現實中官員任職于民辦高校的案例并不少見。法規與現實的悖論，是因為一方面我國對民辦高校“非營利性”的組織要求，另一方面民辦高校又面臨過度競爭、資源不足、對政府高度依賴的困境。為降低組織風險、提高自身競爭力，民辦高校聘用官員，符合資源依賴理論。民辦高校應區分為營利性與非營利性兩類，官員是否可參與其治理，應予以區別對待。

關鍵詞：民辦高校;董事會治理;資源依賴理論;非營利性

從我國實行市場經濟以來，我國的民辦教育在數量與質量上都獲得了長足的發展。在創立初期，人們關注的是民辦高校的存活率與規模的成長性;當民辦高校從外延增長轉向內涵增長，人們更關注其發展戰略與治理效率。我國相關法規規定，官員不可以參與民辦高校治理，但在現實中，官員被聘任為民辦高校治理的主要決策者的案例并不鮮見，教育主管部門向民辦高校委派督導專員的做法，可以解讀為官員參與民辦高校治理的新形式。那么，官員參與民辦高校的治理，存在法規與實踐的悖論。本文在分析法規與案例的基礎上，結合民辦高校發展與競爭環境分析，提供了理論解釋，并作出了政策建議。

一、“官員不得參與民辦高校治理”的法規與分析

（一）法律規定

《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（2004）》規定，“民辦學校的舉辦者應當依照民辦教育促進法和本條例的規定制定學校章程，推選民辦學校的首屆理事會、董事會或者其他形式決策機構的組成人員”，“民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的負責人應當品行良好，具有政治權利和完全民事行為能力”，法規上要求“國家機關工作人員不得擔任民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的成員”。這是以明文形式規定國家機關工作人員不得參與民辦高校治理。“國家機關工作人員”，通常包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員，具體地指各級黨委、各級人大、國務院及其所屬部、委、局和地方各級人民政府、各級法院、檢察院、軍隊、政協中從事公務的人員。規定國家公職人員不能參與民辦高校治理，與我國《公司法》第五十八條“國家公務員不得兼任公司的董事、監事、經理”類似。

早在2011年11月，“退休官員擔任上市公司獨立董事”被高度關注，并引發熱烈討論，但我國現有法規未對此作出規定。我國《公務員法（2005）》規定，“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動”。也就是說，官員在退休或離職后三年內不得到營利性組織“任職”。那么，退休官員是否在法理上被允許到民辦高校任職呢？

（二）法規的合理性分析

對于《公司法》中國家公務員不得兼任公司的董事、監事或經理等規定，可以作如下理解。公務員是“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政擔負工資福利的工作人員”，是由政府選拔任用，其受雇于政府，他的職業行為與利益準則應該以實現國家利益和公共利益為目的。而公司是以營利為目的的法人，若公務員擔任公司的董事、監事或經理，當公司利益與公共利益沖突時，其利益主張可能以損害公共利益為代價而徇私利。

與企業利潤最大化目標和天然的營利性不同，我國民辦高校被定位于“非營利性”，即任何組織或個人辦學不以營私利為目的。“國家機關工作人員”是為公共利益服務的，“非營利性”的民辦教育也是謀求公共利益的組織，二者在目標利益上并不存在沖突。若國家機關工作人員與民辦高校主要決策者的身份，都是為“公共利益”服務的，法規上“國家機關工作人員不得擔任民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構的成員”就失去了法理上的必要性，除非政策層對民辦高校的“非營利性”心存疑慮。那么，民辦高校是非營利性的嗎？

（三）民辦高校的“非營利性”

《民辦教育促進法（2002）》規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分?！痹谠摲ㄒ幹?，一方面規定民辦高校 “不以營利為目的 ”，以限制教育滑向營利性軌道;另一方面又允許出資人可獲取“合理的回報”，以求保護民辦教育舉辦者的辦學積極性。合理的“度”如何把握，又由誰來衡量，這沒有給予嚴格規定，就為出資人獲益開了制度缺口。雖然我國民辦高校應國家法規要求，都宣稱自己“公益辦學”，但實際經營中“營利性”的民辦高校仍客觀存在。[1]如果官員參與實際以營利為目的民辦高校治理，那么官員手中的公權力將成為營私利的工具，因此法規如此規定，從制度上予以禁止。那么，在現實中，法規的這一項內容是否嚴格地被實行呢？

二、官員參與民辦高校治理：案例與現實

關于民辦高校的治理，同上市公司一樣，董事會結構是最重要的治理信息之一。與上市公司董事會成員及其信息都可以通過年度報告或相關信息披露而獲得不同，民辦高校的董事會的相關數據難以獲得，除非校方主動以公告的方式對外公布。若通過訪談的方式去獲取信息，也面臨著校方“篩選性”地提供信息的可能，從而可能導致信息失真。根據對我國現有88所民辦本科高校的資料查閱與整理，以下為董事會結構非常典型的民辦高校，其最大的特點為，董事會成員中官員或退休官員占相當比重。

（一）東北民辦A校

該校在上世紀90年代初期由幾位離退休的教授創辦，現在已發展成為社會口碑好、辦學層次高、固定資產達七億多的一所本科院校。該院的理事會是實際最高權力機構，主體分為內部理事與外部理事。外部理事一般聘用退休后的政府官員，有一部分是來自于公立大學離退休校領導;內部理事也有上述相似的經歷，但在該院有相當長時間的任職經歷，并有職位的升遷過程。該院現有理事會的構成可分析如表1。

在我國，公立高校的校級領導屬于事業編制，不屬于公務員之列，也不屬于“國家機關工作人員”。但實際上是由政府相關主管部門任命，如省委組織部、教育部或教育廳等，并具有行政級別，如副部級、正廳級、副廳級等，也實際性地擁有公權力，這些與“官員”并無實質性差別。A校在創辦初期并無明顯的政府背景，但從其理事會（董事會）成員來看，曾擔任官員的理事占比為27%，曾經擔任公立高校領導的理事占46%，現職為公立高校領導或省級職能部門官員的理事占27%。官員成為參與該校治理的主要成員，這是顯而易見的。

（二）華東B校

華東地區某民辦高校于上世紀80年代，由省政協倡議與主辦，經過近三十年的發展，該校成為國內辦學規模較大、聲譽較好的一所民辦本科院校。由于該校舉辦時顯著的政府背景，這一特點也體現于其董事會構成中（見表2、表3）。

從董事會規模上來看，無論是與上市公司相比，還是與國內其他民辦高校相比，該校的董事會規模較大，達到23人之眾。該校對外公告的網頁上有如下表：“董事會成員由出資單位代表、學校領導、校內外專家學者和優秀企業家代表等支持學校的社會人士組成，而董事長由省政協提名、董事會選舉產生。”表明了該校的董事會主要成員身份與董事長產生的過程。

該校在創辦過程就具有顯著的地方政府參與性，與該省的省政協聯系緊密，也體現在現在的內部治理中，不僅“董事長由省政協提名”，而且該?，F在23名董事中有現任政府官員16名（包括省政協、各省廳的領導，地方的市縣級領導），校外的企業董事長2名，公立名校副校長1名，專職的內部董事共4名。

（三）政府指派督導員進入民辦高校內部

上述將政府官員引入民辦高校參與內部治理的做法并不鮮見。這與民辦高校創校的背景相關，是民辦高校的自主性選擇，屬于民辦高校個體行為。而實際上，官員進入民辦高校內部參與治理的做法，正在制度性或慣例性地實行。在2010年前后，我國如北京、陜西、江西、云南、湖南、廣東、山東、福建、安徽等省（市）教育廳開始向民辦高校委派督導專員，有些督導專員兼任該校的“黨委書記”。我們在對中國優質的民辦高校（社會聲譽較好、辦學規模較大的民辦本科院校）的內部治理調研時發現，八成以上的民辦高校由政府指派的“官員”任督導員或黨委書記。他們在任該職之前，或為公立院校有一定行政級別的校領導，或者為政府或教育主管部門的官員。與以往政府對民辦高校治理只作政策指導或者只提供政策環境等方式不一樣，政府官員以一種特殊方式進入民辦高校，成為參與內部治理的不可忽視的權力力量。

三、民辦高校的競爭與發展環境分析

我國民辦高等教育的發展與美日等國的私立高等教育背景不同，我國民辦教育的發展之時，已有強大而成熟的公立高等教育系統的存在為背景。我國民辦高等教育的最初建立定位于“拾遺補缺”的功能，民辦高等教育的定位使得它與已有的公立高等教育只具互補性，而不具替代性與競爭性。[2]因此，從內部上看，招生規模、招生質量層次、生均經費、辦學經驗等，現有民辦高等教育都無法與公立高等教育系統相比。從外部環境看，財政支持、社會聲譽、師資力量等方面都與公立高校有顯著的距離。

（一）制度環境的欠缺

從民辦高校的發展歷程來看，我國現代民辦高校是我國市場經濟的產物。我國自1978年實行改革，1992年正式確立市場經濟道路以來，我國的市場經濟制度在相當長一段時間里，是一個制度欠缺，而后逐步完善逐步成熟的過程。民辦高校是以市場經濟為基礎，晚于市場經濟發展，又具有自身的發展特質的高校。這使得民辦高校發展的制度及其生成的過程更為復雜，完善的時期更為漫長。

從我國關于民辦高校的法律或地方法規來看，也確實表現如此。1996年陜西省率先出臺地方性的《陜西省社會力量辦學條例》;1997年國務院頒布全國的《社會力量辦學條例》，這是中國第一個民辦教育的行政性法規;經過四次審議，《民辦教育促進法》終于在2002年底出臺，這是第一次由全國人大牽頭并審議通過的民辦教育法規，標志著我國民辦教育法律地位的確定;一年多后，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》出臺，自2004年4月1日起施行。

從上述地方法規或中央法律頒布的時間來看，民辦高校成長到一定程度，其合法身份才被予以承認。相關的制度與法規，是根據現實過程出現的問題應因性地制訂。在市場經濟才興起，民辦高校又兼有企業性質、教育屬性等特質，比起一般的法律建立與完善，有關民辦高校的法律制訂與完善可能更為復雜與困難。因此，民辦高校從過去到未來相當長一段時間仍將處在制度欠缺或者不足的狀態，而當制度欠缺時，民辦高校更傾向于努力營建與政府的關系，以降低學校發展的風險與障礙。

（二）自身資本缺乏

相對于公立高校而言，民辦高校在社會中所提供的教育服務、社會職能是相同的，以及其對社會產生的外部經濟也是相似的，只是教育服務對象具有層次性、互補性。從這點上來說，民辦高校應該獲得政府的財政支持，但實際上這種財政支持幾近于無。當前民辦高校的經費主要來自學費收入，來源渠道單一，多以“以學養學”模式營運。鄔大光教授的調查彰顯了民辦高校在財政資源分配上的弱勢地位，在 39所發展較好的民辦高校中，完全以學費滾動發展的有14所，約占 36%;學費收入占總收入 80% 以上的有 17所，約占 44%;兩項合計 31所 ，約占調查總數的79%。[3]

（三）稅收的區別待遇

國家對民辦高校缺乏統一的稅收政策，稅收管理方法多樣。關于民辦高校與公立高校的稅收區別待遇，廣泛存在。很多省份在稅收的政策待遇上，民辦高校與企業無異。2009年11月《廣東省實施<中華人民共和國民辦教育促進法>辦法》頒布，規定民辦高校與公立高校擁有同樣的稅收優惠，但在實際操作上困難重重。比如，對“公益性”的民辦高校采取與公立院校同等的稅收優惠。首先，“公益性”如何體現，存在爭議。[4]這一爭議，使得稅收優惠失去了存在的基礎。其次，“民辦高校與公立高校擁有同樣的稅收優惠”，而實際上民辦高校與公立高校在收入結構上存在極大的差異性，無法等同。因為公立高校有“生均經費”的財政撥款，這是公立高校重要的收入來源，這部分無需納稅，而民辦高校無此收入。諸多障礙使得民辦高校的稅收優惠有其名而實難至，而其他省份稅收上的區別對策更是廣泛存在。

（四）對政府與政策的高依賴性

知識的特殊性質、政府的家長主義關懷、共享基本價值觀和共同文化背景、知識和教育的外部性、歷史路徑依賴等決定了政府干預教育有正當理由。在我國民辦高校舉辦與發展的各個階段，都與政府聯系緊密，它直接攸關于民辦高校的發展，甚至生存。

在學校的創建期與發展前期，它需要獲得地方政府與教育主管部門提供的相關準入審批、用地批撥;在發展過程中若能獲得政府的財政支持與稅收優惠，民辦高校經營狀況將得到有力改善;在發展升級階段面臨辦學層次升格、教學質量評估等都需要通過教育主管部門評估與審核;在民辦高校的擴張期需要獲得教育主管部門招生規模的許可。因此，民辦高校對地方政府與教育主管部門具有極強的依附性，它關系到民辦高校有與無，強與弱，甚至生與死。

（五） 宏觀環境惡化，生存成為首要戰略目標

在中國長久以來實行的人口政策積累下，中國的適齡入學人口總量將出現一個拐點;中國經歷了相對長期的高速增長，經濟轉型已勢在必行，增長放緩被認為是一個普遍的預期;中國教育成本進一步攤向受益的學生，基于大學畢業后的就業預期、工資預期收益與學費成本等比較下，高考的絕對報考人數已出現下降。根據教育部全國高校學生信息與就業指導中心提供的數據，全國29省市高考報名人數，2008年省市有1/2的該指標增長;2009年僅有4個省市增長，至2010年僅甘肅省增長了幾百人，其他省市全面下降;2011年報考人數為933萬，比2010年減少了24萬，2011年的錄取比率達到新高，為72%。生源減少是中國高等教育面臨的現實。競爭顯著劣勢、市場已然過度競爭，處于招生鏈末端的民辦高校，面對宏觀環境惡化將首當其沖。

實際上，民辦高校倒閉時有發生。民辦教育網和全國民辦高教委的一項跟蹤調查報告顯示，2001年發布的1134家的全國民辦教育機構名單，截至2006年上半年，已有超過半數的學校停辦或無法查詢，超過一成的學校被兼并，基本正常運行的學校不足四成。[5]民辦高校競爭的激烈與殘酷略見一斑，生存成為很多民辦高校的首要戰略目標。

民辦高校對政府資源、制度環境的高依賴性，對資本的缺乏，以及她在競爭與發展環境中所處的劣勢地位等因素[6]，促進民辦高校有將政府主管部門官員或退休官員聘任為內部成員的強烈動機。而實際上，這可以從理論上獲得更深層次的支持。

四、資源依賴理論下的民辦高校治理分析

（一）民辦高校治理理論與實踐主張

（1）委托代理理論。它是我國現有對民辦高校治理的研究最廣泛引用的理論。該理論認為對于企業出資辦學型的民辦高校，出資者并不擅長大學的經營與管理，通常會將經營權委托給具有專業技能的“職業校長”?；谠摾碚摰拿褶k高校治理機制設計，偏重于董事會對管理層的控制，以體現董事會或出資者的意志。[7]（2）資源依賴理論。該理論是基于組織戰略管理的角度提出，它認為組織的成長依賴于一系列的資源，組織的最重要任務在于生存，而其生存的關鍵則是“獲得并保住資源的能力”。[8]基于資源依賴理論的民辦高校治理理論認為，民辦高校會注重對外部所需資源的整合，將所需的依賴力量融合入內部，以此減少組織對外部環境的依賴性并降低發展中的不確定性。（3）利益相關者理論。該理論認為除了出資人、學術權力等主體利益，民辦高校治理還應兼顧教師、學生、家長等利益相關者的利益。[9]

不同的治理理論是基于不同的假設前提，服務于不同的利益主體，并針對不同的治理問題，其形成的控制模式也各有特點，可以將其歸納如表4。

（二）資源依賴理論與董事會構成

資源依賴理論認為，組織是一個各個利益體為各自利益目的而構成的一個聯合體。該理論的主要觀點認為：（1）組織的首要戰略目標是生存;（2）為了實現生存，組織需要從環境中取得關鍵而稀缺的資源;（3）為減少對外部環境的依賴以及因此而導致的風險，組織會積極地對環境加以管理與控制;（4）組織對環境的依賴程度會影響組織內的權力分配。顯然，組織與環境的關系是資源依賴理論的核心。內部的組織變量與外部的環境變量都會對董事會構成產生影響。[10]

基于民辦高校競爭與發展環境分析，我們認為，與委托代理理論和利益相關者理論相比，資源依賴理論在民辦高校治理中更具有適用性。環境的不確定性、民辦高校的戰略、民辦高校的社會聲譽與辦學規模是影響董事會構成多樣性的三個變量。[11]社會聲譽與辦學規模是民辦高校的“績效”的表現，它與民辦高校董事會構成之間是一個動態的影響關系。[12]可表示如圖1。

圖1董事會結構影響因素及其對民辦高校競爭力的影響

（三）將“重要人物”納入董事會成為現實選擇

民辦高校因為競爭與發展環境的劣勢，面臨生源、資本、政策等種種約束，生存成為其首要戰略目標。為了降低對這些核心資源的依賴，將這些資源納入組織內部的做法，被認為是一種理性選擇。早在民國時期私立大學的舉辦與發展中，這種做法也屢見不鮮。如在上海辦學的大夏大學，面臨著辦學資金不足、戰亂背景下缺乏穩定安全的辦學環境，聘請了上海金融界大亨虞洽卿、錢新之與上海青幫首領杜月笙等人為學校董事。[13]再如當時的南開大學，她的校董會成員，主要包括政府部門的現職或離任官員、工商業資本家與教育學界的名流。現任或離任的官員可以有助于學校與政府的溝通，有利于協調與政府的關系，獲取學校需要的政策性支持與制度上的寬松;當時的資本家可以為學校融資，為學校的發展提供經費支持;而當時的教學名流，類似于我國現階段的教育主管部門領導或著名高校的主要領導，既有豐富的辦學經驗與管理經驗，又與教育界有廣泛的社會聯系，是學校辦學的專業智囊團。[14]

（四）官員參與民辦高校治理的意愿與條件

縱然民辦高校有聘用一定行政級別的現任官員或退休官員進入民辦高校內部、參與組織治理的強烈意愿，但并不是所有的民辦高校都能得償所愿。退休官員是由于社會地位、任職經歷等原因，他們特別珍視自己在社會上的聲譽，在接受聘任前通常會對該民辦高校有充分的了解與審視，以不使自己這段任職經歷在他們的聲譽上產生瑕疵;而在任官員，除了對自己聲譽考慮之外，還會考慮其在民辦高校任職是否會對他自身的仕途發展有影響。

不同于上市公司，尤其利潤高的高新產業或者行政壟斷性行業的上市公司，經濟條件寬松允許其對公司外部董事開出相對高額的津貼，民辦高校通常做不到這點。因此，經濟報酬對于退休官員或在職官員不會成為他接受民辦高校聘任的重要原因。退休官員在接受民辦高校聘任前，會對其“非營利性”有深入的了解與準確的判斷;在職官員對接受民辦高校的聘任應該更為嚴苛，可能有如下條件，如該校有較強的政府背景，官員接受民辦高校的聘任之行為為其所在單位認可與允許等。

五、小結與建議

雖然我國相關法律對在任的官員參與民辦高校治理的做法作出了禁止性規定，對退休后的官員被民辦高校聘用的情況也間接地作了限制性規定，但在現實中，存在民辦高校聘用官員或退休官員的典型案例。且在各省的教育主管部門的委派下，原來擁有公務員身份或有一定行政級別的“事業編制”的督導員正“慣例性”進入民辦高校內部，成為民辦高校治理的新的權力力量。這顯然存在法規與現實的悖論。

從民辦高校競爭與發展的環境來分析，民辦高校處于行業制度缺失、社會聲譽度低、自身資本不夠等多種競爭劣勢，生存成了民辦高校的首要戰略目標。結合民辦高校治理的三種基礎理論加以比較分析，資源依賴理論在民辦高校治理中更具有適用性。資源依賴理論認為，民辦高校傾向于將核心要素納入組織內部，以降低環境不確定性帶來的風險，包括將政府官員、企業家等聘用為學校董事會成員，以獲得寬松的政策與所需的資本。實際上這種做法，早在民國私立大學興起時就如此實踐著。

通過分析得知，我國法規對政府官員參與民辦高校治理作出禁止性限制，是出于對民辦高校真實“非營利性”的顧慮。民辦教育主管部門應該直面現實，建立科學細致的評價體系，將客觀存在的營利性民辦高校與非營利性民辦高校加以區分，并分別給予與其相適應的制度環境。

在我國現在高集權與大政府的背景下，官員對資源配置的權力大，退休官員即使離職，由于人脈資源、專業知識等因素，他對社會依然有較大的影響力。若允許官員或退休官員任職于非營利性民辦高校，既無借公器為他人謀私利之虞，又有助于優化民辦高校與政府的溝通;既有利于民辦高校的發展，又降低了政府與民辦高校的信息不對稱，有助于政府為民辦高校發展提供更好的制度環境。此外，政府官員任職民辦高校，能使其獲得專業指導、內部信息等，有利于民辦高校競爭劣勢的扭轉，為我國優秀的非營利性民辦高校脫穎而出創造條件。

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