高校教育懲戒程序:意義、問題及建議

張仕華

任何一種權力在其運行過程中，如果不能得到有效規范，都將處于失控的狀態。高校教育懲戒權作為一種實體性權力，本身并不能對其運行過程作出限制。近年來學生訟高校案反映出來的一個普遍存在的問題就是教育懲戒程序的缺失或不完善，如學生申訴和辯解的程序、學校舉辦聽證以及作出決定的程序等是否正當或完善，已成為高校懲戒訟案件的焦點所在。這些訴訟案說明，目前高校教育懲戒的正當程序機制尚未真正地建立起來。因此，建立高校教育懲戒的正當程序機制，對促進高校教育懲戒的法治化、對依法治校和保障學生的權益都具有重大意義。

一、高校教育懲戒程序及其重要意義

(一)高校教育懲戒程序

一般認為，高校教育懲戒是高校為維護教育教學秩序，根據法定事由和法定程序對違反學校紀律行為或學業不達標的學生進行強制性懲罰、處分的行為。

行為上的懲戒，是指高校對學生不符合法紀的行為給予的懲罰。《普通高校學生管理規定》第五十三條將懲罰分為:警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍等五類。

學業上的懲戒，是指高校對學生不達標的學業表現而施予的處分。《普通高校學生管理規定》第二十七條將處分規定為:留級、不給學分、扣分、學業上的留校察看、學業上的退學處理、課后留校等六類。

程序是做某種事情的途徑或步驟;特別是用常規的或正當的途經或步驟做某事的途徑或步驟(Procedure a way of doing sth． especially the usual or correct way)。［1］1368依此解釋，高校教育懲戒程序就應是高校在教育教學中對學生實施懲罰的途徑或步驟;特別是用常規的或正當的途經或步驟對學生實施懲戒。由于學界對高校教育懲戒程序這一概念還沒有共識，本文試將高校教育懲戒程序界定為高校在教育教學中對學生實施懲罰的步驟(簡稱“高校懲戒程序”)。

(二)高校教育懲戒程序的重要意義

如果說程序是做某種事情的途徑或步驟，那么正當程序就是做某種事情的正確途徑或步驟，正當程序原則就是做某種事情的正確途徑或步驟的原則。程序正當起源于英國自然公正原則，是英法美古老而常青的原則，它要求在解決糾紛時，裁決人應當聽取雙方當事人的意見，且不能成為自己案件的法官。正當程序原則最重要的意義在于:裁決人在作出使當事人承受不利影響的決定前，必須聽取當事人的意見。

高校教育懲戒的目的是為了維護教育教學的秩序，從根本上說是為了學生的切身利益。懲戒過程理應遵循正當程序原則，即懲戒不僅要實體上合法，而且要程序合法，應嚴格按照正當程序規則的要求實施。沒有正當程序的保護，學生合理、合法的權益就容易受損。就此而言，高校教育懲戒的正當程序對于提高高校懲戒的公正性和合理性程度、保障學生的合法權益、實現高校真正意義上的法治化均有著重要意義。

1．高校懲戒公正合理的必然要求

高校在實施懲戒時，很多情況下涉及學生的基本權利，尤其是學生受教育權的取得或喪失，遵循正當程序原則更顯懲戒的公正合理。例如，1998年北京科技大學學生田永訴訟自己母校的案件中，一審法院認為:在涉及當事人的受教育權利時，北京科技大學未能從保障受懲戒學生權益的原則出發，將作出的處理決定直接向受懲戒學生本人宣布、送達，接受被受懲戒學生的質疑、申辯，致使受懲戒學生的申辯權利受損。北京科技大學實施懲戒的程序不完善，因此，懲戒行為不具合法性。［2］

高校實施懲戒時，受懲戒的學生有知情的權利、申辯的權利、獲得公平對待的權利，有要求學校聽取其陳述和與他案平等對待的權利。高校懲戒的決定必須是依據聽證程序所得出的結論，違反法定程序的懲戒行為將被視為無效。總之，為保證懲戒的客觀、合理，高校懲戒實施時應當遵循正當程序的原則，比如受懲戒的學生可要求有利害關系的懲戒權行使者回避以及有權知道懲戒行為的內容;高校在懲戒實施前必須履行調查程序等。

2．學生權益維護的客觀需要

從一定意義上來講，約束高校的懲戒權力比約束一般的行政權力更為重要、更為迫切。之所以更為重要，原因在于:從某種程度講，學生是通過對高校懲戒權力行使的理解來理解國家權力的，當他們明白了高校的懲戒權力應當受到嚴格約束、個體的權利不能被隨意侵犯時，他們就能夠逐步培養一種不畏權力、維護權利的公民意識。之所以更為迫切，是由于學生的權利較一般公民的權利更脆弱、更不受重視。在我國，公民主體意識尚為確立，加強對學生權利的保護顯得尤其重要。［3］

3．高校權力法治化的現實途經

不能有效制約和監督的權力，必然導致腐敗和不公。在現代民主法治社會里，任何權力的行使，都要遵循一定的程序。西方社會最進步的表現之一就是將行政權力裝進了籠子，實現對行政權力的有效控制。我國高校懲戒權作為一種高校自主管理范圍內的支配力量，仍籠罩在“內部特別權力關系”的陰影中。為了有效實現對高校懲戒權的規制，應當設置與其相適應的程序制度。通過正當程序的設置，將受懲戒相對人(學生)的權利保護機制引入高校懲戒實施過程當中，創設“高校—相對人(學生)”的互動和制衡關系。［4］“程序的本質特點既不是形式性也不是實質性，而是步驟性和交涉性。”［5］正當程序并不是為了給高校實施懲戒提供一個可操作的具體方案，而是為了解決懲戒過程中的公正、合理問題，為高校懲戒提供一個合法性的制度架構。

二、高校教育懲戒程序中存在的主要問題

由于種種原因，高校在實施懲戒過程中，對學生程序性權利的保護重視不夠，“重實體、輕程序”的傾向仍然突出。《普通高校學生管理規定》中的條款多為實體性規范，程序性規范較少，造成了不少條款在高校的懲戒實施中具體操作難、可訴性弱。從學生狀告高校侵權訴訟案的情況來看，其中相當一部分是由于案件的正當程序缺失或程序瑕疵引起的。

(一)懲戒規章制定程序中民主性參與不足

高校教育懲戒目的在于保障學生的權益、促進學生的發展，因此，高校在制定懲戒規章時，理應動員學生廣泛參與并充分聽取他們的意見和建議，而不能單方面決定。高校懲戒規章的制定過程也應是學生權益保護的過程，因為法律這種“公共產品”理應具有廣泛的民主性，否則就可能蛻變為服務少數人的“私人產品”。部分高校在懲戒規章形成的步驟中，未能讓學生充分了解規章的內容，從而不能使規章為所有學生所接受。美國法學家伯爾曼認為:“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑。除非人們覺得那是他們的法律，否則他們不會尊重法律。”高校懲戒規章制定的程序，即起草、制定、公布的程序，應當公開，應通過各種途徑讓學生知曉。［6］部分高校未讓廣大的學生知曉規章的具體規定就將其編訂成冊以備學生受懲戒時查閱的做法，顯然不符合高校管理規章制定的民主性參與程序。

(二)懲戒規章的部分條款與相關法規沖突

高校懲戒規章的條款必須和憲法、法律精神相統一。高校懲戒規章制定的法律依據應包括:憲法、法律、法規、教育部制定的部門規章。這些法律規范依次是上位法和下位法的關系。根據法律優位程序的原則，當出現高校懲戒實施所依之下位法和上位法沖突和不符的情況時，應當依據上位法對下位法進行修訂，如果依據與上位法沖突的下位法實施懲戒，則屬無效。在高校懲戒的現實中，這種沖突與不符主要表現在:(1)高校懲戒規定與法律法規和規章相抵觸;(2)高校其他校內自治性規范文件中具有不符合法律精神的規定。［7］

(三)受懲戒學生的聽證、申辯權利未獲充分尊重

依正當程序原則，受懲戒的學生有權利知道自己受懲戒的理由和根據，并享有申辯的權利。然而，一些高校在作出懲戒決定時既沒有向學生說明懲戒的理由和依據，也沒有給予受懲戒學生以申辯機會，致使其權益受損。

從程序正當的原則出發，高校對學生的懲戒，尤其是開除學籍的懲戒，應當在作出懲戒決定前聽取當事人的意見，允許其為自己申辯。在作出懲戒決定后，高校應及時將懲戒決定通知被懲戒的學生本人，并告知其享有的申辯權利。然而一些高校在懲戒實施中，往往忽視了以上程序:或沒有將懲戒決定及時送達給被懲戒的學生本人;或沒有給受懲戒的學生進行申辯的機會。［8］2005年，鄭州大學學生董斐對其因補考作弊而被勒令退學的決定不服，將母校鄭州大學告上法庭。鄭州市中級人民法院對此案進行了審理并做出一審判決:被告鄭州大學作出懲戒決定后，未及時告知原告懲戒的理由和依據，也沒有將懲戒決定以書面形送達原告本人;懲戒程序存在明顯的缺失(不當)。因此被告鄭州大學對原告董斐的懲戒決定無效。［9］這是又一起高校因懲戒學生的程序不合法而導致敗訴的典型案例。

(四)受懲戒學生的權利救濟存在諸多的困難

“有權利必有救濟”是當代民主法制國家行政的基本原則。我國的教育法律、規章關于學生權利救濟的程序性規定較少，且可操作性不強。如《高等教育法》《普通高等學校學生管理規定》和一些高校有關學生學業、紀律懲戒的規章中關于受懲戒學生享有的救濟權利、可利用的救濟途經及有效的救濟期限的條款等不充分，且多用宣言性語言，因此，實施起來困難重重。高校依據這些規章制度實施懲戒，經常會忽視告知受懲戒的學生享有的救濟權利和可利用的救濟途經，學生的合法權益難以得到保障，由此導致學生對高校的懲戒不服而起訴學校，使高校在訴訟中處于被動地位。

三、完善高校教育懲戒程序的建議

《普通高等學校學生管理規定》第五十五條的規定為:學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充分、依據明確、定性準確、處分適當。第五十六條的規定為:學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其代理人的陳述和申辯。第五十七條的規定為:學校對學生作出開除學籍處分決定，應當由校長會議研究決定。第五十八條到第六十六條也是有關懲戒程序的規定。這些條款雖然對高校懲戒學生的正當程序作了規定，但這些程序性的規定還是過于簡化，不便于操作。因此，為維護學生的合法權益、實現高校懲戒的法治化，有必要對高校懲戒學生的正當程序作進一步的探討。筆者認為，可以從如下幾方面來完善高校教育懲戒的程序。

(一)告知懲戒程序

在作出懲戒決定之前，將受懲戒的事實、懲戒的理由和依據以及當事人享有的權利告訴當事人，這是告知懲戒程序的核心要求。高校在作出懲戒決定之前，應告知學生受懲戒的事實、懲戒的理由和根據。該程序有助于高校正確認定事實和適用法律;懲戒決定作出之后，及時將懲戒決定告知受懲戒的學生本人，讓學生知曉懲戒決定的內容，使其能夠有申請申辯、尋求救濟途經的充分思想準備和時間準備，從而能更有效地維護自己的合法權益。

(二)說明理由程序

說明理由制度是憲法規定的公民所享有的知情權，它是民主社會行使權利的基本原則之一。將該制度用在教育領域，就要求高校在懲戒決定作出之前，必須向受懲戒的學生說明受懲戒的事實、懲戒的法律依據。除法律有特別規定外，凡學校不能說明懲戒理由的，懲戒行為就不合法，高校就不能實施該懲戒行為。該程序的目的是使高校在作出對學生合法權益產生不利影響的懲戒行為時，事先調查相關事實的情況，充分考慮給予懲戒的原因和理由，并自查懲戒行為是否合法，從而對高校的懲戒行為產生制約，據此來維護學生的合法權益。事實上，說明理由制度和聽證制度一樣，都可以在教育領域構建民主秩序、控制教育懲戒權濫用的過程中起到良好的作用。［10］

(三)接受申辯程序

申辯就是辯護、辯解。在英文里申辯一詞是“defend”，它還有保衛、保護的意思。建立申辯制度的目的就是為了使高校在實施懲戒時，除了說明懲戒的理由外，還必須接受學生為保護自己的權益而進行的辯解、辯護。申辯程序要求高校在對學生實施懲戒時，必須給學生以申辯的機會，未經過申辯就作出對學生產生不利影響的懲戒決定是無效的。這也是現代民主、法治社會的普遍要求。但事實上，這個世界上并不存在直接的民主，直接民主只有在公民的權益受損，他們享有申辯權、并實施申辯時才體現出來。如果公民的權益受到侵害也不能申辯，那么這個國家應該是一個專制的國家。［10］因此，申辯制度也是高校懲戒理應遵循的程序之一。

(四)舉辦聽證程序

聽證最早源于英國古老的自然公正原則，即任何權力都必須公正行使，在作出對行政相對人不利的決定前須聽取其意見。聽證制度主要用在行政權力的行使上，它指行政機關在作出影響行政相對人的合法權益的決定之前，須告知其決定的理由和依據;給予行政相對人表達意見、提出申辯和提供證據的權利和機會;并聽取其意見、接納其證據的一種法律制度。聽證制度是公開、公正和公平制度的具體化，是正當程序的核心制度。

該程序要求高校在作出懲戒學生的決定時，應告知其享有的聽證權利。被懲戒的學生有向學校表達意見、提出證據的權利;學校則有聽取其意見、接納其證據的義務。需要指出的是，聽證必須是公開的，凡是沒有經過聽證程序就作出的懲戒決定是沒有法律效力的。因此，聽證制度是高校懲戒合法、裁決公正的保障之一，也是實現受懲戒學生的權利由“懲戒后救濟”向“懲戒前救濟”轉變的重要途徑。它有助于高校民主的實現、教育立法科學性的增強、教育執法成本的降低、學生法律意識和守法的自覺性提升、高校與學生利益關系的協調以及懲戒事由真相的查明。［10］

(五)送達決定程序

送達決定程序是指行政機關將影響行政相對人權益的決定以書面形式送交相對人本人的一種步驟。它要求高校在實施懲戒時，及時將懲戒決定送達給受懲戒的學生，且向學生本人作出書面通知。此程序強調的是，沒有及時向受懲戒的學生送達的懲戒決定(尤其是書面決定)不具有法律效力。

(六)給予救濟程序

救濟是對受侵害權利的一種矯正、補救措施，本質上是一種民事權利。沒有救濟就沒有權利，有權利必有救濟，無法獲得法律保護的權利是沒有生命力的。高校教育懲戒必然會對學生的權益帶來不利的影響，必須給予學生救濟權利。而目前學生權利救濟的機制有相當的缺陷:(1)學校在處理學生的申訴時，自己復查自己的決定，顯然有違自然公正之原則;(2)省級教育行政部門在處理學生的申訴時，由于與被申訴的高校存在隸屬關系，往往會偏袒學校。［11］因此，必須建立起給予學生權利救濟的高校內部和外部相結合的申訴、仲裁、訴訟環環相扣的具有銜接性的權利救濟機制。

高校教育懲戒的目的是為了維護學校教育教學秩序和保護受教育者自身根本利益。懲戒程序的不完善，使高校在實施懲戒時容易違背法治精神、濫用懲戒權力、忽視或損害受懲戒學生的權益、背離教育的初衷。因此，完善高校教育懲戒程序，構建公開、公平、公正的懲戒程序性制度，是保障高校教育懲戒法治化和維護學生合法權益的必由之路。

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［7］喬檀． 高校學生管理的法治化研究． 思想理論教育，2006(7)．

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