黨與人大關系法治新常態之現實表現

許小蓮

黨與人大關系法治新常態之現實表現

許小蓮

許小蓮/中共江西省委黨校，江西行政學院法學教研部副主任、副教授（江西南昌330003）。

從法治角度來看，黨的十八屆四中全會以后，中國共產黨與人大的關系進入新常態，就是從偏重靜態的蒼白法律制度轉到動態的豐富現實體現，從比較抽象的制度規范轉到具體化規定和操作程序，二者進入深度互動。中國共產黨與人大的互動，在全面推進依法治國戰略中得以充分的發揮，以促進法治中國建設頂層設計的科學性。

中國共產黨；人大；法治新常態

從法治的角度探討中國共產黨與人大的關系問題，是在依法治國的治國方略提出以后，在法治的理論探索與依法治國的實踐中提出來的。從法學角度而言，黨與人大的關系是一種憲法法律關系，具有深厚的底蘊。在法治背景下，二者關系在現實中更好地實現良性互動顯得更加迫切。黨的十八屆四中全會以后，這一法律關系應時進入一個新常態，即從偏重靜態的蒼白法律制度轉到動態的豐富現實體現，從比較抽象的制度規范轉到具體規定和操作程序化，具體表現在黨對人大領導及人大對黨監督（共產黨員和黨內法規）的具體方式和行為程序上。

一、黨對人大領導的方式

黨的十八屆四中全會決定指出：“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。”在中國共產黨提出依法治國的治國方略并將其寫入憲法之日起，黨的領導核心地位一刻也沒有改變過。［1］在全面推進依法治國的今天，中國共產黨要仍然堅持依法對人大進行領導。根據黨的十八屆四中全會精神和相關黨的文件精神，黨對人大的領導具體通過以下方式方法展開：

（一）黨對人大立法工作的領導方式

中國共產黨對人大立法工作的領導，是黨對人大領導的核心，因為立法是人大的根本職權。黨通過加強對人大立法工作的領導，可以不斷地將自己成熟的符合最廣大人民意志的路線、方針、政策經過法定程序上升為法律，變黨代表的人民的意志為國家意志，之后通過黨組織的活動和黨員的模范帶頭作用，帶領廣大人民群眾嚴格遵守法律，從而實現黨的各項主張。

第一，確立人大立法工作指導思想。黨的十八屆四中全會決定指出：“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。”做好立法工作中重大問題決策的前提是需要正確的指導思想，明確重大問題的范圍。中國共產黨應從政治的高度，對國家事務中的重大問題作出符合憲法精神的決策，形成大政方針，作為人大開展立法工作的指導思想。中國共產黨早在十三大報告中就指出：“黨中央就內政、外交、經濟、國防等各個方面的重大問題提出決策”，省、市、縣地方黨委的主要職責之一是對地方性重大問題提出決策。從法學角度而言，中國共產黨的決策只在黨內有約束力，而對全社會無約束力，且這種約束力的外在強度也不是很大，如果黨的決策需要在全社會得到一體遵循，就必須由最高權力機關經過法定程序變為國家意志。

第二，確立黨中央關乎根本問題立法的決定權。重大體制、政策調整關乎中國的國體和政體的根本性質，關乎黨執政興國、人民幸福安康、黨和國家長治久安，其決定權必須由我國最權威機構——黨中央掌控。黨的十八屆四中全會決定指出：“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。”在黨最權威的文件里，第一次就黨對立法工作中重大問題決策的具體程序明確地作出部分規定，這實際是將政治實踐經驗總結在黨的文件里面，使其公開化，也是規范化的嘗試。這也是人大設立立法規劃時必須堅持的基本原則。

第三，確立黨中央憲法立法建議權。憲法作為國家根本大法，應當具有穩定性和連續性。憲法是社會最大的法治穩定器，不宜頻繁變動。但其內容又要與社會政治、經濟、文化等方面的變化相適應，和社會現實保持一致性、統一性。只有通過憲法修改來調節憲法與社會現實之間的沖突，才能保持憲法的適應性。憲法修改畢竟涉及國家之根本，必須嚴格我國憲法修改制度和程序，防止違憲修憲現象出現。因此，黨的十八屆四中全會決定指出：“黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。”黨中央憲法修改的建議成為啟動憲法修改程序的前置條件，可以防止繞過黨中央修改憲法的行為發生，保證全國在憲法軌道上穩步前行。

第四，確立立法重大問題報告制度。中國共產黨一直以來實行民主集中制的根本組織原則，走群眾路線。根據我國憲法規定，我國國家機構也實行民主集中制原則。民主集中制有助于維護中央統一領導和國家法制統一，確保政令暢通，避免和防止各自為政、越權決策以及自行其是等現象的發生。在我國，為貫徹民主集中制原則，各領域廣泛實踐著重大問題報告制度，在立法工作中也應該借鑒實踐中的先進經驗，建立重大問題報告制度。黨的十八屆四中全會決定指出：“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”明確了大力推行立法重大問題報告制度的方向和具體操作基本程序。［2］

在實行立法重大問題報告制度時，要轉變人大的事務事無巨細都向黨委匯報并同意認可后方能行使職權的落后觀念。應區分立法重大問題與非重大問題，需要或無需向黨委報告的不同事務。對于人大工作中程序性問題、行使監督權、任免權，憲法和法律已明確授權，則無需向黨委報告，只依法進行就行了，會得到黨委的大力支持。

（二）黨對人大人事工作的領導方式

中國共產黨長期堅持黨管干部的基本原則。作為一個執政黨，大政方針確定以后，最關鍵的是干部問題，選人用人是關系黨和人民事業的關鍵性、根本性問題。黨的十八屆四中全會決定指出：中國共產黨要“善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員”。人大享有國家政府機構領導成員的選舉權和任免權，中國共產黨積極向人大推薦重要干部，再由人大依法定程序選舉或任命。通過這樣間接的方式來實現黨對人大人事工作的領導。

（三）發揮黨組織和黨員干部的作用實現領導

中國共產黨黨員的先鋒模范作用是黨的光輝歷史的主要推動力。因此，黨的十八屆四中全會決定指出：“黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者。”“人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織和黨員干部要堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，貫徹黨委決策部署。”實現中國共產黨對人大的監督，也應通過人大及其常委會中的共產黨員代表和黨員干部去實施。這些黨員必須堅定維護憲法法律權威，捍衛憲法法律尊嚴，保證憲法法律實施信念，在具體工作中貫徹黨的路線、方針、政策，以便在人大中實現黨的領導，從而進一步推及到全國實現黨的領導。

人大有關具有共產黨員身份的領導和常委會工作機構中的主要負責人，要依規召開或參加黨的組織生活，深入領會黨的各項合憲主張，以便在參加人大組織召開的代表大會和常委會會議上，同有背黨的路線、方針政策的錯誤主張開展堅決的思想斗爭，并保證黨的正確主張能夠融入法律制度中去，從而使之在全國得以依法實現。

二、人大對中國共產黨的監督方式

人大對中國共產黨的監督是間接的，是通過對共產黨員和黨內法規（其他文件）的監督來實現的。

（一）人大對中國共產黨黨員的監督方式

在中國特色的政權結構中，中國共產黨既是領導黨又是執政黨，具有雙重身份。共產黨員擔任的職務不同，身份也就不同。人大對不同身份的共產黨的監督也有所不同。

人大對作為領導黨的共產黨的監督，現行法律沒有作出明確的規定，但就我國現實和理論研究而言應該作為重大的課題加以探討。中國共產黨作為領導黨，不是由人大產生的，不直接對人大負責，因而對黨的活動人大無權進行工作監督。共產黨和其他各民主黨派一樣是一個政黨組織，在一定意義上屬于社會團體之一。作為任何一個社會組織，只要不違法，其內部如何治理，法律都不應干預，“法不禁止即自由”，這是公認的權利理念。但是，人大對在國家機構中任職的共產黨員，按照憲法規定的職權，有權對其職務行為進行法律監督，共產黨員公職人員和其他身份的公職人員一樣是平等的。

共產黨員在國家機構中任職實質是代表黨去完成執政任務。作為執政黨接受人大監督的問題，憲法及相關法律已作了較完整明確的規定，是間接地通過對特定的共產黨員的監督來實現的。中國共產黨之所以成為執政黨，先是通過新民主主義革命推翻了國民黨反動政府的統治，組織了人民政治協商會議，選舉出以中國共產黨為領導的、有各民主黨派人士參加的人民政府委員會而執政的。五四憲法以后，歷屆大政府都是通過選舉產生。經黨推薦，經法定程序，當選國家權力機關、行政機關、司法機關以及軍事機關領導人的黨的干部，是黨委派的、代表黨去執掌國家政權的工作人員。根據憲法規定，這些人都須直接對人大負責，受人大監督。表面上看是針對從政的黨員干部個人的，實質上是對執政黨的監督，因為這些國家機關中的組成人員大都是執政黨的領導干部。按照憲法和組織法的相關規定，人大對執政黨的監督方式是多種多樣的，具體包括：向人大報告工作、接受審議、接受詢問或質詢、接受對特定問題的調查、接受評議、接受罷免等。人大監督依據的標準是憲法和法律。從以上意義上而言，人大對執政黨的監督是全方位的，既有對抽象行為的監督又有對具體行為的監督。

（二）人大對黨內法規（其他文件）的監督

黨內法規是中國共產黨自我管理的制度規范總和，黨與人大關系的具體規范主要是通過黨內法規來進行的，十八屆四中全會指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”中國特色社會主義法治體系包括“五大體系”，其中最后一個就是“形成完善的黨內法規體系”。黨內法規是社會法、軟法，其所涉范圍、層次、制定主體、權限、程序不在國家立法法規范圍。基于中國共產黨的特殊領導地位，黨內法規對黨務的調整不僅必然影響和涉及國務，而且具有國家法的因素，具有強大的約束力。

人大作為憲法、法律的制定機構，負有監督憲法、法律實施的職權，人大應該積極履職，發揮職能作用，對黨發布的涉及國家、政府、社會的重大事務和國家權力或公民的重大權利義務的政策、決定、黨內法規等文件，以及依此采取的國家行為或社會行為違憲違法時予以干預，必須避免黨內法規或其他文件效力高于國家法律的現象。

人大經調查論證結果表明黨，內法規或其他文件與憲法或法律相抵觸的，可向有關黨組織提出書面意見，要求自行修正。如黨組織不予修改的，可以依人大法定程序宣布無效，或明令政府機關與人員不予執行。被訴違憲的黨組織如不服人大的裁決，可以要求復議。如認為憲法、法律有誤或過時，需要修改，也可以提出立法建議，依法定程序，爭取人大修改或廢除與黨中央的政策和決定相抵觸的既有的憲法法律規定。

人大監督的標準不應僅限于成文的憲法、法律條文，還應堅持黨的活動“不得與憲法和法律相抵觸”的原則，體現法治精神。具體來說，中國共產黨必須堅持遵守憲法確立的四項基本原則和依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略與目標，堅持以經濟建設為中心和改革開放的方針。如果違反了合理公正的憲法、法律的規定，人大有權建議以憲法、法律的現有條文為標準進行糾正，但如果憲法、法律沒有規定，或其實踐證明具體規定本身已經落后于時代，不符合社會發展的科學規律，繼續存在、實施有違社會公正，黨就此作出的行為、修改建議則不能認為其違憲違法。只有意圖破壞、廢除憲法確認的基本法治秩序時，才是違憲，必須予以追究。這樣有利于黨在相對更大、更自由的空間，高屋建瓴地提出符合社會發展規律的創造性的決策，以推動人大立法以及全社會的發展。人大對領導黨的監督一般不主動進行，也即對黨的決定不主動進行審查，只是通過受理有關國家機關或社會組織、公民提出的違憲審查申請被動作出。

需要指出的是，實質上黨與人大的監督是雙向的，即人大在對黨進行監督的同時，又要接受黨的監督。當然，兩者性質是不一樣的，前者是權力監督，具有國家強制性；后者屬民主監督，不具有國家強制性，但具有權威性，通常國家權威性較國家強制性具有更大的影響力。作為領導黨，在人大的主要任務是支持和保證人民當家做主的民主實現，黨既然能夠領導人大的工作，自然能夠監督人大依法行使權力。黨監督人大，又領導人大的監督工作，就是領導人大去認真、嚴格地監督在各個國家機關崗位上執政的黨組織和黨員領導干部。實際是領導黨領導人民去監督執政黨。這是有意識地設置“對立面”，對立面的統一是事物發展的動力。領導黨和執政黨形式上是對立的，本質上是一致的。具體的黨組織和黨員個人應在共同的黨的思想政治路線和憲法與法治精神的基礎上，在不同的角色地位相對獨立地負起不同的責任，維護與提高領導黨的威望，改善與增強執政黨的執政能力。

［1］蔣勁松.論黨委與人大關系之理順［J］.法學，2013（8）.

［2］涂小雨.依法治國條件下黨政關系的法制化選擇［J］.學習論壇，2006（2）.

責任編輯：賀春健

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1671-6531（2015）17-0005-03