治理理論下的農業轉移人口市民化問題

陳明珠

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治理理論下的農業轉移人口市民化問題

陳明珠

（中央黨校，北京 100091）

治理理論強調多元主體的共同參與，農業轉移人口的市民化過程也是城市多元治理主體參與互動的過程，下一步應該在治理理論的指導下，充分發揮城市政府、企業、社會力量、城市市民和農業轉移人口自身的力量，為市民化進程創造有利條件。

農業轉移人口；市民化；成本分擔

一、治理理論與“城市中國”的市民化難題

馬克思主義理論學者認為，理論與實際聯系是分析問題、解決問題的前提，而治理理論和農業轉移人口市民化是當前優化城市治理所對應的理論與實際。

（一）治理的內涵以及治理主體

十八屆三中全會之后，“治理”代替了“管理”成為中國共產黨執政理念重大轉型的標志。在治理的各種內涵中，全球治理委員會1995年曾對“治理”作出的界定最有代表性：治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構或者同意、或者認為符合他們的利益而授予其權力。以奧斯特羅姆為代表的制度分析學派，在此基礎上提出了多中心治理理論，強調治理就是一個多元主體共治的過程。根據治理理論衍生出的城市治理話題將治理問題運用到了城市結構中，認為城市治理的主體包括城市政府、市場和社會力量。[1]

（二）實現市民化是城市治理中的重要議題

眾所周知，當前中國正在經歷從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟，從農業社會向工業社會的轉型，由一個相對封閉的社會向開放的社會轉型，隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的推進，我國的經濟社會生活發生了廣泛而深刻的變化。從城鎮化的角度來看，中國的社會正在經歷大量的人口從農民變為市民的過程，它將可能是21世紀世界上最大規模的人口遷移過程之一，會對中國乃至全世界帶來深遠的影響。截止2014年底，中國的城鎮化率已經達到54.7%，中國的“城市時代”已經正式到來，“市民”和“城市”將成為國家治理中的重要詞匯。

劉易斯·芒福德曾經說過：“要恢復城市如母親般養育生命的功能，獨立自主的活動，共生共棲的聯合”。[2]實際上，如他所言，任何一個城市的基本特征都是其具有的包容性以及人與自然在城市中共生共存的生命力。在當前中國，實現農業轉移人口有序變為市民就是體現這種包容性的重要表現。但是由于統計口徑和土地城鎮化快于人口城鎮化等因素的影響，我們的城鎮人口中有大量常住非戶籍人口，這些人作為“邊緣人”在為城市建設作出巨大貢獻的同時卻面臨著城市融入的難題，比如在城市處于非正規就業狀態、無法獲得與城市市民同等的子女教育、醫療、住房、社會保障等基本公共服務、無法在城市獲得平等的政治參與機會、面臨城市社會的排斥等等。目前，農業轉移人口已經實現了代際更替，其中很大一部分已經具有非常強烈的現代性公民意識，他們要求改變自己生活境遇的訴求相當強烈。這些都意味著當前做好農業轉移人口市民化是社會治理創新，尤其是城市社會治理的重要內容。但是當前我國城市治理面臨的問題同樣突出，傳統的經營城市——即以政府通過低價征用農村土地，然后高價賣出，進而獲得土地出讓金的方式帶來了一系列城市治理問題。比如單一的城市治理主體城市政府依然主導著城市社會發展的大部分公共事務，政府職能的缺位、錯位和越位，使得城市公共產品和公共服務供給不均衡，管理成本高且效率低下。而企業作為宏觀制度的具體執行者，由于市場自身的局限性，在微觀層面也出現了責任缺失的現象。從社會組織和社區的角度來看，雖然它們本身對于促進農業轉移人口市民化的空間很大，但是我國的城市社區建設亟待完善，社會組織發育也還不成熟，因此它們又表現為功能性不足。這些都是當前農業轉移人口能夠成功變為市民的重要影響因素。

如同社會主義市場經濟體制的建立是向市場放權一樣，十八屆三中全會“治理”理念的提出，意味著政府向社會放權的開始。過去的理論和實踐告訴我們，單純依靠政府來治理是不夠的。因此如果把城鎮化也看成是一個共管共治、上下互動、公私合作和平等協商的過程，那么“城市中國”的農業轉移人口市民化也需要充分發揮各個城市治理主體的作用，這也就是要用“共治”的視角來研究農業轉移人口市民化的原因。

二、城市治理利益相關者不均衡的利益分擔機制

從理論的角度來看，城市治理的主體包括城市政府、市場和社會力量，但是從社會互動網絡的構建角度來看，與農業轉移人口在城市空間內產生互動的群體更加具體些。

（一）市民化城市治理主體的確定

從城市治理的角度來看，與農業轉移人口在城市生活有關的治理主體包括城市政府、企業、城市社區、社會組織、城市市民以及農業轉移人口自身之間的互動，按照“治理”強調的多元主體共同參與的主旨，在實現農業轉移人口市民化的過程中，城市治理需要發揮各主體的能動性，為他們進入城市鋪平道路。

（二）治理主體利益分擔不均衡下的市民化難題

當前處于城鎮化快速推進階段中的我國城市治理機制還處于起步階段，城市治理主體的利益分擔機制還不健全，這主要表現在以下幾個方面：

1. 城市政府“經營城市”模式帶來的公共服務供給不足

“經營城市”模式在今天的中國更多的表現為在兩種類型土地制度下城市政府通過低價征用農村土地轉為國有土地并高價轉讓給房地產企業以獲得土地級差地租的收益，這筆收益是城市政府進行城市基礎設施建設、提供城市基本公共服務的來源。但是可以想見，對于農業轉移人口較多的城市，尤其是外來人口較多的城市，由于外來人口沒有帶來土地，相對的城市政府在他們那里也得不到預期的土地增值收益，所以為外來人口提供基本公共服務在城市政府看來是“吃虧”的，因此農業轉移人口走入城市的基本公共服務均等化成為了難題。而且在“經營城市”的理念驅動下，城市政府用通過土地出讓方式獲得的收益來進行城市基礎建設、提高城市居民公共服務均等化的方式，本身又會拉高城市的準入門檻，讓農業轉移人口入城更加有難度。當前這種難題隨著城市層級越高表現的就越明顯。再者，從當前城市政府熱衷于施行“舊城改造”的觀念來看，“舊城改造”過程中本來作為農業轉移人口在城市居住的主要地區“城中村”或者“城鄉結合部”地區往往被視為“痼疾”被改造，這就造成了大量的農業轉移人口在城市居住空間也不穩定。按照桑德斯（Sannders）在《落腳城市》一書中的描寫：“落腳城市真正需要的是協助工具，以便其中的居民能夠獲得資產、教育、保障與創業機會，并且和廣大的經濟體系建立連接，但政府卻經常把這些地區視為貧困地區，而采取種種無助于解決問題的措施，包括投入社工、興建公共住房以及實施都市改建計劃。”[3]桑德斯在這里肯定落腳城市的存在，并且認為這里的人們可以在不斷的奮斗中實現自己身份的轉換，而政府或者大眾之所以想當然的認為落腳城市產生貧窮，主要是因為這里人口更替中原有的一部分居住人口已經融入城市而新來的人一般都還是處于貧困階段，所以才會造成一種落腳城市始終貧困的假象。所以，從城市政府的角度來看，城市政府作為最主要的治理主體，如何分配城市市民和轉移人口之間公共服務問題是治理的當務之急。另外，受傳統“管理”理念的影響，當前我國的城市社會治理體系中，城市政府作為主導性治理主體，承擔了過多的責任。在這種“一家獨大”的局面下，城市政府容易出現缺位、錯位和越位的現象，對于農業轉移人口市民化上，由于沒有市場和社會力量的廣泛參與，導致了針對市民化的服務內容少、服務領域不夠寬、服務質量不高的現象。而政府自身則背負著承擔公共服務的包袱，也成為了城市進一步發展的掣肘。

2. 市場機制帶來企業社會責任缺失

在城市治理機制中，企業是重要的治理主體之一。從農業轉移人口市民化成本分擔的角度來看，現實中，有效就業從而帶來收入的增加是農業轉移人口能否實現市民化的關鍵要件，而企業分擔市民化成本主要也是從實現就業，增加農業轉移人口收入，創造有利于農業轉移人口融入城市經濟條件的角度來分析。但是市場機制本身的缺點和企業追求利潤最大化的目標與承擔市民化成本總有相悖之處，這也造成當前在承擔市民化成本過程中出現的企業責任缺失的現象。比如，農業轉移人口在企業就業經常性的從事勞動時間長、工作條件差、危險程度高的工作，與此同時，拖欠或者克扣工資的現象也時有發生。再者很多企業利用農業轉移人口不熟悉法律等維權渠道的弱點，往往在社保繳納、勞動合同的簽訂、工傷治療和其他事關農業轉移人口利益的問題上企圖蒙混過關，侵犯他們的權益。關于市民化成本分擔機制中，與企業相關的還有農業轉移人口技能培訓問題。農業轉移人口的技能培訓需要需要與企業的人才需求相對接，而真正能夠根據需要培訓農業轉移人口的應該還是用人單位本身，所以這也應該是企業承擔市民化成本的一項重要內容。此外，從公共服務的提供來看，我國的企業在農業轉移人口住房補貼、子女教育補貼等相關服務的提供上還處于不健全的階段。最后從市場力量參與承接公共服務方面來看，我國的市場化公共服務還處于起步階段，對服務項目、內容的提供等方面還受行政因素的影響，以及其自身的發展劣勢，發展的步伐并不快。對于市民化服務方面涉及的內容也相對較少。這些企業本可以承擔的責任在當前還不能夠為市民化提供保障，這也會阻礙市民化進程。

農業轉移人口走入城市的空間載體首先就是其居住的城市社區，因此城市社區對農業轉移人口的接納是市民化過程中的重要內容。當前進行社會治理體制創新的過程中，社區建設本身就是其重要內容。但是，由于發展階段的不同，我國的社區建設包括城市社區建設還處于發展階段，對于農業轉移人口整合有不完善之處，主要表現為：由于社區行政化、機關化現象嚴重，社區自治能力有限，職能定位也不夠清晰，社區人才隊伍缺乏等問題在城市社區也有表象，由此帶來城市社區對農業轉移人口接納的排斥。城市社區的排他性，往往使得農業轉移人口無法獲得與社區居民同等的社區待遇，在接受社區提供的基本公共服務、獲得職業技能培訓、社區選舉等方面，農業轉移人口都處于社區的邊緣地位。尤其是，農業轉移人口大多居住在城鄉結合部地區或者是“城中村”等地區，這些地區交織的社會問題更加多元化，本身這些城市社區的建設就有不小的治理難題。如果加上農業轉移人口，很多社區無法承擔這個包袱。而從農業轉移人口市民化融入的經濟維度、社會維度和政治維度來看，這種社區的排他性，不僅僅導致了很多農業轉移人口不認可自己的“城市人”身份，也導致了農業轉移人口形成特殊的認同內卷化，更加拉開了其與城市社區和城市居民的差距。

4. 社會組織發展滯后帶來的市民化難題

社會組織以其非營利性、民間性、公益性、自愿性與組織性為特征在社會治理中發揮重要作用。十八屆三中全會提出深化改革，是國家開始向社會領域放權的表現。在這個放權的過程中，社會組織應該發揮承接的作用。但是從目前我國社會組織的發展現狀來看，面臨著以下問題：社會組織內部制度不完善，存在功能缺位現象；設立門檻過高，政府監管不到位；官辦色彩濃厚等。而社會組織這樣的發展現狀給農業轉移人口市民化帶來的問題又表現為：當前為農業轉移人口市民化服務的專業社會組織較少，在本身社會資本就匱乏的情況下，組織型的社會資本又沒有能夠起到補充的作用。其次就是能夠承接政府社會權利下放的社會組織幾乎沒有。從市民化成本的分擔機制來看，政府其實有決心將市民化的成本交由社會組織去承擔，但是由于社會組織建設正處于初期階段，還沒有那一個社會組織能夠從政府那里接過市民化的擔子。人民團體等社會組織的針對農業轉移人口市民化的服務也正處于提升階段，目前工會、共青團和婦聯等發揮其促進農業轉移人口融城主要是體現在相關的職業培訓和就業環境的改善上，而對于真正的基本公共服務提供上，這些組織尚顯得力不從心。

5. 農業轉移人口自身對市民化信心不足

總體來看，農業轉移人口由于城鄉比較利益的驅動，大部分希望在城市里定居，但是從“農村人”轉變為“城市人”是一個較為復雜的調試和改變的過程，而農業轉移人口自身條件稟賦對實現市民化的限制也容易導致其融城的過程不暢。首先從人力資本的角度來看，由于農業轉移人口的受教育程度平均要低于城市市民，這種弱勢容易造成農業轉移人口在城市擇業困難，從而只能從事一些重體力活或者非正規行業工作，這種限制帶來了經濟地位的差距。再者從農業轉移人口走入城市的途徑來看，農業轉移人口以地緣、業緣、親緣結成的關系網，使得他們在城市的交往也更多地局限在自己熟悉的圈子里，與城市居民生活方式和價值觀念的交集不多，這本身就將農村的“差序格局”帶進了城市。而根據美國社會學家帕克（Robert.E.Park）對城市的描述，城市社會里，“集團利益代替了傳統感情紐帶，以差異性、利益性為集體的群體團結取代了以宗法性、相似性為基礎的群體團結，因而在城市文化上體現出世俗性、開放性、流動性、差異性等特點。”而受傳統文化影響頗深的中國農民在“匱乏經濟”結構中養成的“知足”態度要適應城市“豐裕經濟”帶來了變化是需要很長的時間調試的。有的人甚至始終擺脫不了這種“農村性”，只能成為“城鎮邊緣人”，只有他們的子輩才能成為真正具有現代性的城鎮人。

6. 城市居民與農業轉移人口間的心里鴻溝

從表面來看，城市居民并沒有對農業轉移人口的市民化帶來影響，但是城市居民對于農業轉移人口的“刻板印象”始終存在。這種印象主要表現在其視農業轉移人口為“外來人口”，對農業轉移人口不信任，甚至帶有防備的心理來看待這一群體。從城市市民和農業轉移人口之間的互動來看，城市居民容易以“流動者”的視角來看待農業轉移人口，以一種高人一等的心態來看待這些為城市的繁榮發展做出了不少貢獻的人，這種心理上的鴻溝也是對農業轉移人口的一種歧視。

綜合以上幾個方面可以看出，農業轉移人口之所以還處于城市邊緣人的狀態，并不是某個單一維度的問題，是一個多元主體共有責任承擔的過程。而且責任主體之間的責任或有交叉。

將提取的100%轉基因標品DNA溶液（50 ng/μL）用去離子水進行五倍梯度稀釋，得到 50 ng/μL、10 ng/μL、2 ng/μL、0.4 ng/μL、0.08 ng/μL、0.016 ng/μL、0.0032 ng/μL共7個濃度梯度的轉基因DNA溶液。各取2.5 μL為模板，分別進行RT-PCR反應和ddPCR反應，檢測CaMV35S、NOS、Lectin基因。

三、共同治理視閾下農業轉移人口市民化路徑

既然市民化的難題是一個多向度的問題，那么下一步為促進農業轉移人口順利走入城市，實現身份待遇的轉變，城市政府治理主體應該做到：

（一）成本分擔機制下政府職能的轉變

在促進市民化進程的過程中，政府要發揮基本公共服務主要提供者的角色，具體來看，首先要強化政府基本公共服務均等化的理念。作為農業轉移人口遷入地政府，應該在注重經濟發展的同時重視社會發展，圍繞著農業轉移人口迫切需要解決的問題，著力完善與其市民化相關的住房、子女教育、醫療、養老、社保等問題，最大限度地促進農業轉移人口在城市生存資源的可獲得性，建立城鄉統一的勞動力就業市場，確保勞動力市場平等競爭，盡力促進農業轉移人口的就業公平。而對于遷出地政府來說，不能以“甩掉包袱”的心態看待農業轉移人口，應該在財政允許范圍內安排好農業轉移人口的職業技能培訓，尤其是要做好農業轉移人口在土地合理有效工作，保障農業轉移人口市民化無后顧之憂。其次對于城中村改造，也要合理地衡量其存在的價值，在沒有切實解決好農業轉移人口居住環境改善的狀況下，應該對城中村采取提供服務加有效利用的方式，而不是采取拆遷等方式來激化矛盾。再者政府在市民化成本分擔機制中，應該逐漸適應基本公共服務多元化供給的機制。對于那些關乎受眾群體廣泛的服務項目，比如基礎教育、基礎醫療等，可以用公共服務的形式直接提供，對于更高層次的服務項目，比如高等教育、醫療保健等，可以通過引入市場力量，引導市場擴大供給，政府負責監管。同時對于一些直接公益類、慈善類的服務項目，可以交由社會組織來承擔。同時政府有必要簡化社會組織的審批和設立手續，鼓勵社會組織提供社會服務范圍，提供必要的資金技術和人力支持，可以對服務質量好的社會組織給予稅收優惠減免等政策，以促使其迅速成長和壯大起來。總體來看，城市政府在市民化中的角色應該是政策制定者、服務提供者和監督者、機制良好運行的協調者。

（二）合作伙伴關系下的企業責任承擔

市場作為資源配置的基礎手段，其對農業轉移人口從經濟上融入城市起到非常關鍵的作用。而從企業的角度來看，要提高企業的管理水平，把人本理念、道德進化觀念融入企業管理實踐之中，把社會責任貫穿到企業內部管理的各個層次。具體來看，企業可以在能力范圍內改善農業轉移人口的住房條件，或者是以補貼等方式為農業轉移人口租住房屋減少一定的負擔。完善農業轉移人口在企業養老保險和失業保險的繳納制度，減少農業轉移人口社會保障不到位而引起的城市適應性不足等狀況。企業應該建立勞動力工資合理增長機制，繼續完善最低工資標準制度，企業合理加薪，保證農民工生活水平的改善。同時作為社會治理中市場力量的重要載體，企業在為農業轉移人口提供公共服務方面的作用同樣重要。企業應該重視農業轉移人口的組織化建設，有必要建立有效的工會制度，改變農業轉移人口在集體合同簽訂等方面的弱勢地位，提高其自身的維權能力。而從市場主體宏觀來看，應該盡力發揮市場力量，以需求為導向，針對農業轉移人口在市民化過程中出現的基本公共服務不足等問題，鼓勵建立提供教育、醫療、養老等服務的公司，減輕政府大量提供公共服務的負擔，同時引入公共服務競爭機制，提升公共服務的質量，拓寬服務領域。

（三）社會組織內外部治理的轉型

隨著社會治理體制創新步伐的加快，社會組織在維護社會和諧方面所發揮的作用會越來越大。放到農業轉移人口市民化上來看，就是要發揮其特有的優勢，將服務定向化。從國家層面上來看，應該盡力促成建立更多針對農業轉移人口的專門化服務型社會組織，爭取構筑更好的服務機制。社會組織應該逐漸減少行政性色彩，同時針對具體項目，比如社會組織可以為農業轉移人口提供必要的技能培訓和入職培訓，提高農業轉移人口的入職資本。社會組織也可以發揮服務宣傳作用，比如提供心理疏導或者是宣傳一些方針政策、法律法規知識以及社會保障等方面的信息，提高轉移人口自身維護權益的能力。[4]同時，作為社會治理的重要環節，社會組織在需求表達、服務供給和監督評價政府、市場方面可以發揮第三方的作用，從而提高政府市場服務水平，更有利于促進市民化。比如發揮工會維權作用，加快建設企業勞資對話機制，建立規范合理的工資集體協商機制，確保農民工收入與企業效益聯動。

（四）城市社區建設自主性的提升

社區是農村轉移人口入城后的主要居住空間載體，隨著進入城市社區人口的增多，社區服務的內容和質量也關乎市民化的質量。應該在政府引導、市場化運作的基礎上，積極發展新興的社區服務業，完善基礎設施建設、拓寬服務領域。具體來看，就是首先要提升城市社區建設的廣泛性和民主性，城市社區建設要將農業轉移人口吸納進來，要鼓勵他們參與社區選舉，讓他們參與社會治理，要根據農業轉移人口的特點提供有針對性的服務，要將農業轉移人口和城市居民在享受社區服務上做到公平。其次要拓寬城市社區建設的融資渠道，更多引入市場力量參與社區建設，鼓勵社區探索有效可持續的資金籌集渠道。此外還應該促進構建社區服務體系，在社區的領域內實現政府服務體系、市場服務體系和社區服務體系的三元體系合一，為農業轉移人口更好的融入社區提供必要的條件。

（五）農業轉移人口自身城市適應性的提高

農業轉移人口自身對于城市的適應是決定其能否長期成功在城市生活的重要條件。其適應能力的提升主要可從以下幾個方面來看：首先，農業轉移人口可以嘗試積極參與生活空間內的社會交往活動，突破社會交往內卷化的藩籬，與城市居民多交流。其次，在突破“文化震撼”方面，農業轉移人口應該學會并且積極適應城市生活的多元化特點，要盡量在異質性開放性的城市社會中，找到適合自己生活的渠道，盡快完成自身生活方式的蛻變。[5]此外，農業轉移人口能力的提升也是重要的方面，在提高自身技能、維護自身權益方面，農業轉移人口必須要有自己的立場，要主動學習適應自身就業特點的新技能，主動適應信息社會對于勞動力技能的要求。同時在遇到自身權益受損的情況下能做到有理有據地爭取自己的權益。同時農業轉移人口也要提升自身的道德水平，盡量避免不文明不禮貌或者不合道德規范的行為，要將城市看作是一個需要大家共同建設的地方。

（六）城市居民的接納

城市居民對農業轉移人口的接納主要還是指城市市民要打破對于農業轉移人口的“刻板印象”，要將農業轉移人口也視為城市的建設者之一。要能夠在日常生活中尊重他們的勞動，而不是把他們作為“外來人口”看待。[6]城市居民要理解基本公共服務的均等化對于維護社會穩定的重要性，要能夠做到和農業轉移人口分享優質服務資源，促進城市整體環境的和諧。

總的來看，農業轉移人口市民化是我國當前擴大內需的重要方式，農業轉移人口的市民化趨勢是要攻堅的首要任務，當然這也是一個機遇。對于城市治理主體來說應該在承擔責任的過程中找準定位，多元互動，努力地為市民化創造條件，為提升我國的城鎮化質量，全面建設小康社會做出必要的貢獻。

[1] 向春玲. 加強和創新社會管理學習讀本[M]. 北京: 中國人事出版社, 2011: 8.

[2] 劉易斯, 芒福德. 城市發展史——起源、演變和前景[M]. 北京: 中國建筑工業出版社, 宋俊嶺, 倪文彥, 譯. 2005: 586.

[3] 道格, 桑德斯. 落腳城市——最后的人類大遷移與我們的未來[M]. 上海: 上海譯文出版社, 2012: 78.

[4] 胡順延, 周明祖, 水延凱. 中國城鎮化發展戰略[M]. 北京: 中共中央黨校出版社, 2002: 6.

[5] 費孝通. 鄉土重建[M]. 長沙: 岳麓書社, 2011: 3.

[6] 張占斌丁德章黃錕. 城鎮化進程中農民工市民化研究[M]. 石家莊: 河北人民出版社, 2013: 283.

（責任編校：彭 萍）

Study on Town People Who Were Transferred from Farmers under Governance Theory

( Central Party School of CPC. Beijing 100091, China)

The management theory is stressed on common people’s participation in many fields. The agricultural population change their nature into the citizenship is one of the interaction of the multiple matter of a city. Under the guidance of the governance theory the next step should be to create favorable conditions for the process of urbanization by exerting power of different matters such as the urban government, enterprises, social forces, urban citizens and rural transferred population.

farm transferred people; urbanization; cost shared

C 922

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.03.013

1672–1942(2015)03–0067–06

2015-01-22

陳明珠（1988-），女，山東臨沂人，博士研究生，主要從事中國特色城鎮化道路研究。