永州生態城鎮化發展的對策思考

方 芳

?

永州生態城鎮化發展的對策思考

方 芳

（湖南科技學院，湖南永州 425000）

永州地處湘江源頭，是湘江流域生態安全的重要屏障，生態環境是永州的生產力。新型城鎮化戰略實施以來，永州城鎮化建設穩步推進，產城互動力度加大，城鎮化管理水平提高，城市形象明顯提升，但仍存在城鎮化建設中生態意識不強，城鎮化水平低，規劃引領作用不突出，經濟、產業支撐力不夠等問題。永州在城鎮化過程中應堅持實施生態城鎮化發展戰略，強化生態理念，科學規劃，建立現代化的生態型產業支撐體系，加強制度保障，增加城市吸引力，建立生態城鎮化考核機制，注重提升中心城區、縣城及小城鎮的生態品質。

永州；生態城鎮化；發展戰略；生態產業

2014年3月國家公布新型城鎮化規劃（2014－2020年）》（下稱《規劃》）。2014年的中央經濟工作會議提出走綠色低碳循環發展之路。2014年7月，湖南省推進新型城鎮化工作會議提出走生態城鎮化之路。永州地處湘江源頭，是湘江流域生態安全的重要屏障。生態環境是永州的生產力。在永州市推進新型城鎮化工作會議上，市委、市政府提出堅持生態優先，守住生態底線。據《規劃》和湖南省推進新型城鎮化實施綱要，結合市委市政府的工作重點，生態城鎮化是永州新型城鎮化發展的必然選擇。

一、永州城鎮化發展現狀

近年來，永州市委、市政府深入貫徹落實《規劃》和湖南省推進新型城鎮化實施綱要，立足永州實際，著眼探索生態優先式城鎮化發展模式，中小城市和小城鎮發展速度加快。2012年5月，永州市人民政府發布《加快新型城鎮化建設推進城鄉一體化的實施意見》，2014年8月，市委、市政府召開了全市推進新型城鎮化工作會議，出臺《永州市中心城區改造提質三年行動計劃（2014-2016）》和《關于建設品質活力示范鄉鎮的意見》，這一系列措施的出臺，加快了永州城鎮化建設步伐。

（一）擴容提質步伐加快，城市形象明顯提升

中心城區建設穩步推進，城市擴容提質，進一步凸顯產業、人口聚集效應。2011年底，永州總人口614.86萬人，城鎮化率為35.38%，中心城區建成面積58.43平方公里。2013年底，全市總人口627.7萬人，城鎮化率達41.26%，2年提高5.88個百分點。中心城區建成區面積達86.26平方公里，2年增加面積27.83平方公里。中心城區常住人口45.45萬人，“一軸一帶四組團”的格局已經形成。

2012年全市部署開展了“六城同創”工作，啟動了景觀林帶建設、街道路面改造、農貿市場標準化建設、“城中城”環境整治等“十項硬件”建設。實施“20萬株大苗進城計劃”和“插種花卉”工程和樹池美化、拆墻透綠工程。全市完成造林116萬畝，比上年增長30%，居全省前列。2013年啟動“創國衛”工作，城市環境面貌發生很大變化。2014年啟動棚戶區改造和城市小區管理等六件實事，并開展創建“國家交通管理模范城市”活動。中心城區建設基本確立了“一江兩岸、一主三副”的品質活力永州城市定位。

（二）小縣城向幸福城轉變

全市已有新型城鎮化重點示范縣3個，各縣區有2個示范鎮，200個示范村，通過示范鎮、村的示范效應，形成了以中心城區為核心、縣城為骨干、中心鎮、示范鎮為節點，中小城市協調發展的新型城鄉體系。如寧遠圍繞建設森林縣城抓好生態建設，讓城在林中，林在城中；江華實施“生態立縣、民營活縣、產業強縣、開放興縣”戰略，將小縣城打造成幸福城。

（三）小城鎮建設穩步推進

全市111個鎮、76個鄉、22個街道辦事處，其中有全國重點鎮13個、省級中心鎮11個、特色鎮9個，國家級傳統村落6個，省級歷史文化名鎮1個，有2個鎮被列入湖南省第三輪示范鎮，8個鎮獲得中央和省財政重點流域縣及重點鎮污水管網“十二五”建設項目資金支持。2013年全市小城鎮（含城關鎮）建設完成投資38.3億元，同比增長27.8%。

（四）產城融合趨勢凸顯

永州積極推動產城互動，產城融合趨勢日益明顯。2011年正式獲批國家級承接產業轉移示范區以來，市委、市政府以示范區建設為契機，加快構建以現代工業為主體、現代農業為基礎、現代服務業為依托的城鎮產業體系。發展綠色工業，所有承接項目先環評再進園區；推動冶煉等傳統產業轉型升級，大力發展電子信息、新能源新材料、生物醫藥等新興主導產業，以生態工業園區發展帶動城鎮化發展。2013年，寧遠縣五里橋生態工業新城項目建設有序推進，一批現代中藥飲片已啟動廠房建設；運豪電纜電線、正興食品、匯鑫電子已完成推土工程；舜德食品正準備啟動土方工程；志興電子、互葉百千層、柏帝電器項目已完成選址和林業審批。

（五）城鎮管理水平進一步提升

在提高城鎮管理水平上，永州市委市政府做了大量工作并取得了一定成效。一是積極搭建數字化網絡平臺，推進電子政務、公共服務和社會治理一體化，實現“數字城管”，并逐步建設數字鄉村。二是強化網格化管理，提高城市網格化、精細化管理水平。2014年5月，永州市召開了城鄉社區（村）網格化建設動員大會，各縣區、管理區、開發區負責人遞交了網格化管理責任書。三是積極開展文明縣城、衛生縣城、園林縣城等創建活動，實施棚戶區改造和城市小區管理、農村環境污染治理和抓好社會安全等六件實事，并開展創建“國衛”和“國家交通管理模范城市”活動，提升城鎮化管理水平。

二、永州生態城鎮化建設存在的主要問題

永州新型城鎮化建設成效顯著，但由于經濟發展水平及區位條件與全國、全省平均發展水平相比仍有很大差距。為了解永州市生態城鎮化建設過程中出現的關鍵問題，本人設計了調研問卷，隨同永州市發改委、永州市民革及湖南科技學院組成的專家組于2014年10月開展了永州市生態城鎮化建設專題調研，指標選取參考湖南省新型城鎮化發展質量評價指標體系、湖南省省級環境優美鄉鎮考核標準和生態縣、生態市、生態省建設指標。面向永州9縣2區生態城鎮化建設所涉及的相關部門及每縣2個典型鄉鎮發放調查問卷，回收有效問卷75份。據實地調研和問卷反饋信息，永州生態城鎮化建設存在的主要問題：

（一）生態城鎮化建設意識不強

在調查對象中有67%的人對生態城鎮化有初步了解，24%的人不了解，9%的人不清楚；另外對目前永州市環境保護和經濟發展的關系的認識中，認為兩者共同發展的占64%，認為環境保護優先于經濟建設的占33%；在對目前永州城鎮化差異的認識中，認為城鄉差異太大的占85%，其中68.35%認為城鄉差異化主要體現在城鄉一體化提高。可見，各相關部門人員對永州走生態城鎮化發展之路的認識不夠深入。

（二）永州城鎮化水平嚴重偏低

2013年全國城鎮化率為53.73%，湖南省為47.96%，而永州僅41.26%，比全國城鎮化水平相差12.47個百分點，與本省相比相差6.7個百分點。而下轄各縣城鎮化率更低，其中江華、新田都為33.6%。與湖南省新型城鎮化的總體目標2015年城鎮化率要達到50%這一目標相比，差距甚遠。永州小城鎮經濟基礎薄弱，農副產品聚集地的作用發揮受到極大限制，生態城鎮化發展后勁不足。一是中心城市拓展不夠。永州市地域面積2.24萬平方公里，但中心城區建成面積僅86.26平方公里。二是縣城城鎮化水平很低。縣城和小城鎮對產業、人口的承接承載作用受自身發展速度制約。所轄9縣城鎮化水平最高的是祁陽，為40.72%，最低的是江永，為32.06%。三是農村生態社區建設推進難度大。永州現有行政村5 073個，居委會（社區）數342個，農村總體布局分散。另外，鄉鎮和村級集體經濟薄弱，農民收入來源有限。山區居民的分散及產業結構的單一導致人口向社區聚集難度增大，建設農村生態社區任務艱巨。

（三）城鎮化建設規劃效果不突出

一是生態保護在老城區規劃中體現不明顯甚至被忽略，新城區規劃生態意識顯現，但落實不夠。已建成的新城區缺乏地域和文化特色，住房過于密集，公共服務設施不配套。如冷水灘鳳凰園區附近沒有一個公園，職業技術學院和區政府廣場是附近唯一可以鍛煉休閑的去處。二是小城鎮缺乏規劃或者規劃不明確，鄉鎮規劃水平低，加上領導班子的換屆導致政策缺乏連續性，規劃難以落實或持續，重復建設成常見現象。三是產業發展規劃不合理，產業區域特色不明顯。四是規劃宣傳力度和執行力度不大，存在隨意改變規劃的現象。另外，規劃執行監管缺乏，各自為政，違規建設問題存在。

（四）經濟水平低，產業支撐力弱，且各縣區差異明顯

2013年永州市人均GDP為21 951元，為全省平均36 763元的59.7%，為全國平均41 805元的52.5%。2013年永州人均生產總值為22 210元，其中冷水灘區為35 244元，零陵區為29 531元，寧遠縣為14 110元，新田縣為15 881元，有7縣區人均生產總值低于本市平均水平，而永州市在全省處于倒數第三位，僅高于邵陽、湘西。從2013年各縣區財政總收入來看，冷水灘、祁陽排一二位，分別為98 491萬元和98 216萬元，江永、雙牌居倒數一二位，分別為29 442萬元和30 182萬元。產業支撐能力不強，發展動力不足。一是主導產業特色不明顯。永州市初步形成了七類重點產業，但科技創新能力差，特色主導工業產業不突出，產業鏈條短，產品附加值低，產業集聚程度不高，產業效益低。目前，全市第三產業在整個三產中所占比重為40%，發展水平低。二是產業集聚效應沒有得到充分發揮。很多工業園區缺乏生態產業集群發展觀，盲目引進一些高污染高能耗的企業，或者入園沒有考慮企業間的關聯效應，難以形成生態專業園區和特色園區。

（五）生態城鎮化發展保障不到位

一是城鎮化建設用地缺乏保障。城鄉之間人地掛鉤，對失地農民補償標準低，相關保障措施不到位，導致用地成本增加，城鎮附近村莊拆遷難。二是城鎮化建設資金缺乏保障。永州屬經濟欠發達地區，財力薄弱，財政對新型城鎮化建設的投入明顯不足。社會融資難度大。永州是農業大市，大型企業數量少，缺乏參與城鎮化建設的積極性。農村家庭因收入來源有限也無力搬遷建房。永州生態城鎮化建設的最大瓶頸是資金短缺。另外，土地利用效率低下，生態小城鎮特色不突出。城市工業園區圈地現象特別明顯，普遍存在大片土地閑置，圍而不用。農村很多鄉鎮出現老百姓在馬路邊建房子，老宅基地又不退出，導致耕地侵占，土地利用效率低下的現象。各縣區缺乏統一規劃，加上資金、產業發展等因素制約，在如何規劃“一鎮一品”上還缺乏思路，往往是邊建邊摸索，導致小城鎮建設缺乏鮮明特色。三是社會保障制度改革相對滯后。保障性住房建設位置較偏，生活交通不便，入住率不高。中心城區基本公共服務與公眾需求存在很大差距。據調查統計，27%的調查對象認為城鎮失業人員、農民工、新成長勞動力免費接受基本職業技能培訓覆蓋率在50%以下，僅有5%的調查對象認為城鎮失業人員、農民工、新成長勞動力免費接受基本職業技能培訓覆蓋率在95%以上，與生態城鎮化標準值99%存在很大差距。四是城區基礎設施建不完善，老城區及鄉鎮尤為突出，社會事業發展緩慢。生態城鎮化要求城市家庭寬帶接入能力達100Mbps，而調查顯示，37%的調查對象認為目前所在城市家庭寬帶接入能力在10Mbps以下。生態城鎮化要求城市（縣城）社區綜合服務設施覆蓋率為100%，而目前永州僅有18%的對象認為社區綜合服務設施覆蓋率為90%-100%，而這部分受訪對象處于冷水灘中心城區，其他大部分認為社區綜合服務設施覆蓋率在50%以下。

三、加快推進永州生態城鎮化建設的建議

根據國家主體功能區規劃，永州地處國家南嶺生態功能區，湘江源頭，境內擁有豐富的自然資源，生態環境好，歷史文化底蘊深厚，大部分面積屬于限制開發區和禁止開發區。另外，永州地處湘南邊陲，屬經濟欠發達地區，經濟總量偏小，與衡陽、郴州相比，經濟發展差距在加大，亟需借助生態城鎮化這一新引擎來進一步調結構轉方式，促進永州經濟可持續健康發展。2014年，永州市又被列入第一批國家生態文明先行示范區，實施生態城鎮化戰略更是必然選擇。

（一）加大宣傳力度，強化生態理念，功能定位準確，科學規劃先行

要持續加大生態文明宣傳力度，弘揚生態理念，繼續提高群眾生態環保意識和參與意識，增進生態城鎮化建設的良好氛圍。要加強宣傳實施生態城鎮化戰略的重要性，加強組織領導，上下聯動，建立有利于實施生態城鎮化戰略的長效機制。永州生態城鎮化既要有對“瀟湘文化資源、品質活力永州”的大永州城市建設定位，也要有對各縣區及各小城鎮的精準定位，市級層面也要統一規劃，盡量避免“千城一面”現象。

具體規劃方面，一是做好中心城區、縣城、小城鎮和鄉村發展規劃，規劃要落到實處。具體實施可參照《永州市“十二五”城鎮建設發展規劃》。二是土地利用規劃。土地利用須本著節約高效原則進行長遠規劃。三是產業發展規劃。產業發展規劃要科學，從產業布局、產業選擇到產業結構調整都要科學規劃，既要遵循國家產業發展政策，符合國家產業發展指導目錄要求，又要結合永州實際，依托特色產業，培育和發展支柱產業，充分發揮主導產業對小城鎮發展的產業支撐作用。永州有不少少數民族聚集小鎮，可引導發展民族文化特色旅游業、健康養老產業、生態觀光、休閑養殖業和休閑娛樂業。四是基礎設施規劃。以永州經濟發展全局為基點編制基礎設施規劃，特別是保障民生的基礎設施建設，如供、排水、防洪建設、電網建設；合理布局小城鎮有線和無線網絡；科學規劃發展工商、交通、教育、文衛、環保等社會事業。

（二）建立現代化的生態型產業支撐體系

要發展生態城鎮化，必須發展好生態產業。堅持科技創新，延長產品產業鏈，強化關聯效應，走生態集群化之路。在產業優化升級中，主導產業始終具有支配作用。拓寬第三產業發展半徑最有效的方式就是第三產業發展的多元化。各縣區城鎮要借助產業結構調整和產業升級的機遇轉型發展展現地方特色的綠色產業。以文化創意產業和旅游業為主導，發展特色生態城鎮。如雙牌何家洞鎮與長沙后湖國際藝術區合作，發揮其人文資源和生態環境優勢，大力發展特色產業，2014年被評為“湖南省文明村鎮”。

（三）注重提升中心城區、縣城及小城鎮的生態品質

生態優先，民生優先，以項目為抓手，園區為載體，突出生態城鎮化的帶動作用來提升中心城區、縣城及小城鎮的生態品質。生態城鎮化建設更應加強與中心城市的聯系，學習中心城市高新技術產業的先進技術和管理理念、引進文化創意產業等新興產業來帶動中心城區、縣城及小城鎮產業優化升級。加強舊城及空心村改造，進一步推進棚戶區改造和中心城區小區管理工作，實施城鄉社區（村）網格化建設和扁平化管理。各縣區之間、縣區與小城鎮之間以及各小城鎮之間也應不斷加強合作，在技術、資金、人才、信息等方面實現共享，產業選擇與布局統籌規劃，盡量避免同質化，實現統籌發展。

構建高效便捷的綠色交通網絡體系。前瞻性的規劃是前提。在制定城市總體規劃時，就要考慮綠色交通的需要，還需制定綠色交通網絡體系發展規劃。盡量減少交通需求，縮短客運距離，避免交通流聚集。發展公共交通是基礎。應建立公交優先網絡系統，強化城市交通管理，使整個城市的道路布局合理、方便、安全。綠色交通工具的推廣和使用是關鍵。重點推廣應用天然氣汽車、電動汽車、混合動力汽車。嚴格控制機動車的排放標準是重點。對達不到排放標準的，要采用電控技術和催化轉換器實行技術改造，減少尾氣排放污染，否則，不準營運。制定相關政策，鼓勵綠色低碳出行。

注重開發利用新能源，建設綠色城市。可充分利用天然氣、沼氣、風能、太陽能、地熱等優質新能源。注重自然生態和歷史人文條件的有機結合，發展綠色產業，實施推廣綠色建筑，構建舒適的城市空間，推動生態城鎮建設；善于整合自身優勢資源，發掘清潔新能源，引導小城鎮走綠色集約之路。

倡導生態消費理念。政府是生態消費的引導者和推動者，應該承擔生態消費的宣傳工作，轉變居民消費觀念，形成生態消費觀。政府應發揮示范作用，創立生態型政府，多形式引導鼓勵發展生態產業，建立生態產品質量評價體系和合理的差價體系，引導大眾生態消費。

提升綠化亮化檔次。如寧遠縣城綠化亮化做法，值得推廣。綠化方面：在規劃和建設環節樹立精品意識，對于重點項目跳出縣區小圈子，提高招投標單位的資質，確保建設質量和水平。選擇苗木的品種時，以本地樹種為主，統一規格和樹形，進行土壤改良，科學種植，打造城市“綠色”名片。亮化方面：突出立體亮化，形成格調一致、層次分明、動靜結合、錯落有致的城市夜間景觀；突出節點，重點打造道路交叉口兩旁建筑及綠化隔離設施；高標準設計，打造亮化精品，實現“一街一景”。

（四）加強制度保障，增加城市吸引力，為轉移人口市民化創造條件

加強土地流轉市場建設與監督。一是鼓勵和支持多種形式的流轉形式，提高土地使用效率。二是保障城鎮建設用地。應貫徹落實《關于促進小城鎮健康發展若干意見》、《關于加強土地管理促進小城鎮健康發展的通知》和《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》文件精神，解決好城鎮化建設與合理土地利用的關系。

創新投融資體制，為生態城鎮建設提供資金支持。目前各縣區城鎮財力有限，投融資體制在經濟落后地區又不完善。因此，必須改變過去由政府出資的單一投資方式，可通過爭取財政對小城鎮建設的項目資金支持，盤活小城鎮的資產和社會化方式籌資等多種形式籌集生態城鎮化建設資金。發揮市場機制作用，積極探索BOT、 PE和PPP等模式。強化各類金融機構服務功能，改善金融服務水平，完善金融服務體系，吸引民間資本和外來資本參與到生態城鎮建設中來。

創新生態城鎮管理體制，推進城鄉一體化。繼續有序推進永州城鄉社區（村）網格化和扁平化管理，使社區網格化管理實現全覆蓋。借鑒嘉興南湖農村社區建設經驗，推進農村社區化。農村社區應該擁有城市社區相應的基礎設施和社會保障制度，以廣大農民工和失地農民為主要保障對象，探索生態城鎮管理模式。

（五）建立生態城鎮化考核機制，加大生態考核力度

永州實施生態城鎮化戰略，建立生態城鎮化考核機制，急需得到市委市政府及相關部門的重視。建議參考湖南省新型城鎮化發展質量評價指標體系、湖南省省級環境優美鄉鎮考核標準和國家生態縣、生態市、生態省建設指標，結合永州實際，構建生態城鎮化發展質量評價指標體系，加強生態城鎮化制度體系建設。2014年湘江源頭片區所在地永州江華、寧遠和藍山納入國家生態文明先行示范區，要求探索實行資源有償使用和生態補償機制，創新區域聯動機制，探索建立源頭區域承接產業轉移的負面清單制度和動態退出機制，加大生態考核力度，提升環境監管能力，深化典型示范，全面提升生態城鎮化建設水平。

[1] 辜勝阻, 李睿. 新型城鎮化的健康發展[J]. 中國金融, 2013(4): 17-19.

[2] 沈清基. 論基于生態文明的新型城鎮化[J]. 城市規劃學刊, 2013(1): 29 -36.

[4] 許崇正, 焦未然. 找準新型城鎮化與生態環境保護的平衡點[J]. 改革與戰略, 2013(12): 100-104.

[2] 陳漩, 把握生態文明與城鎮化建設的三大契合點—我國生態城鎮化進程中的問題與對策研究[J]. 農村觀察, 2014(1): 91-94.

[5] 張紹紅, 王雷雷等. 國外城鎮化發展模式及對中國的借鑒與啟示[J]. 世界農業, 2014(2): 118-121.

[6] 詹國輝, 劉邦凡. 論新型城鎮化發展中的生態路徑選擇[J]. 南京財經大學學報, 2014(3): 11-14.

（責任編校：彭 萍）

Research on Ecological Urbanization Development Strategy of Yongzhou City

FANG Fang

（Hunan University of Science and Engineering, City of Yongzhou, Hunan Province 425000, China）

Yongzhou is located in the place of Xiangjiang River source, which is one of the important barrier in Xiangjiang River basin ecological safety, and ecological environment is the productivity of Yongzhou. New implementation of the strategy of urbanization, Yongzhou steadily pushes forward the urbanization construction, strengthening production city interaction, improving the management level of urbanization, and urban image is improved significantly, but there are still many problems, such as the urbanization construction in ecological consciousness is not strong, the low level of urbanization, planning and leading role is not prominent, the economy, industry support and other issues. So it suggests Yongzhou in the process of urbanization that should adhere to the implementation of the ecological urbanization development strategy, to strengthen the ecological concept, scientific planning, and set up modern ecological industry support system, to strengthen the institutional guarantee and to increase the city attraction, and to establish ecological urbanization evaluation mechanism, to improve central city, county and town ecological quality.

Yongzhou City; ecological urbanization; development strategy; ecological industry

F 290

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.03.010

1672–1942(2015)03–0050–05

2015-01-18

永州市科技計劃項目（永財企指[2014]33號）

方芳（1981-），女，湖南岳陽人，副教授，主要從事產業經濟與區域生態產業發展研究。