長株潭經濟一體化背景下農民工市民化研究

黃冠群

(長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004)

長株潭經濟一體化背景下農民工市民化研究

黃冠群

(長沙民政職業技術學院，湖南長沙410004)

農民工市民化是促進長株潭經濟一體化的關鍵要素之一。文中將從政治經濟學的角度分析目前農民工市民化過程中面臨的現實難題，并從政府責任的視角就如何促進長株潭經濟一體化背景下農民工市民化進行探討。研究表明，促進農民工市民化，應該強化政府責任，重視制度創新，突出公平與人文關懷，從政府角色定位、戶籍改革、促進農民工就業、完善公共服務、健全社會保障、保護農民工土地權益、推進民主建設多個角度進行。

農民工；市民化；政府責任

一、引言

隨著我國經濟市場化程度的提高，不同城市之間經濟一體化能夠通過大市場來優化各種資源的配置，實現規模經濟。長株潭經濟一體化是湖南省政府為了進一步整合促進長株潭（長沙、株洲和湘潭）城市群的經濟發展與城市發展所提出的宏觀規劃。目標是通過包括資源、市場在內的經濟要素的一體化促進三市集群經濟的規模，提高以長沙為核心的長株潭城市群的核心競爭力和綜合實力，以及區域輻射力，并進而促進長沙、株洲和湘潭地區社會生活的融合。農民工市民化則是促進長株潭經濟一體化的關鍵要素之一。農民工市民化是指生活在城市的農民轉化為市民的過程。它既包括農民工的就職方式的轉變，也包括農民工社會身份、意識形態、生活方式、行為方式上的轉變。劉世錦等（2010）的實證分析表明，加快農民工市民化步伐能夠擴大內需并刺激經濟增長，是促進我國發展方式轉變的重要途徑。目前針對農民工市民化這一問題，不同的學者從各自的視角進行了較多的研究。越來越多的學者將關注的焦點聚集到了制度性因素以及政府責任上來。

湯云龍（2011）從法學的角度進行研究認為，殘缺的市場主體、被邊緣化的公共產品供給以及堵塞的利益表達渠道，是農民工市民化過程中面臨的主要困境。而賦權基礎不穩固、維權方式不健全是造成上述困境的根本原因。徐增陽、古琴（2010）認為阻礙農民工市民化的因素既包括制度性因素，也包括社會性因素，還包括個人性因素，但制度性因素，尤其是戶籍制度、社會保障制度最為關鍵。政府通過公共服務理念、組織和機制的創新，提升對農民工公共服務的水平，能有效推進農民工市民化。丁凱（2013）將影響農民工市民化的理論從制度壁壘、土地限制、生活方式等七個方面進行了綜述，強調了制度缺陷與政府責任界定對農民工市民化的重要影響。

也有一些學者意識到了政府管理應該注重公平性與人文關懷。陳秉公、顏明權（2008）提出社會公正是實現農民工市民化的關鍵，并提出了實現農民工市民化社會公正體系構建方法。盧金慧（2013）認為，政府作為城市治理的主導者，應該在促進新生代農民工市民化上深化制度改革，轉變管理模式、注重管理上的公平性與人文關懷。

盡管上述學者的研究角度與研究方法不盡相同，但是都強調了政策制度限制、政府責任、管理創新或公平性與人文關懷的重要性。在長株潭經濟一體化背景下，由于三市本身政策制度、管理方法、城鄉發展水平等方面的不同，政策制度、政府責任、管理創新以及公平性問題、人文關懷的重要性在農民工市民化中就顯得更加突出。本文將在前人研究的基礎上，從政治經濟學的角度對農民工市民化的現實難題進行分析，并從政府責任的視角就如何促進長株潭經濟一體化背景下農民工市民化進行探討。

二、農民工市民化面臨的現實難題

(一)市場經濟活動受限

在市場經濟條件下，農民工充當著多種角色。在產品市場上，農民工主要扮演消費者角色；在服務市場上，農民工既是消費者又是生產者；在要素市場上，農民工既是勞動供給者，也在一定程度上成為土地的“供給者”。為了市場經濟的健康運行，需要作為市場參與者的農民工扮演好在市場經濟中的各種角色，也就必須要讓他們成為一個與其他人群相對平等的市場主體，并為他們提供一個相對公平和健全的市場環境、法制環境與政府管理政策。然而，目前農民工在市場活動的多個方面都面臨這難題。

1、要素市場

在要素市場，農民工既是勞動的供給者，也是土地的使用者。作為勞動者，一方面，農民工的流動性較大，就業的穩定性低；另一方面，農民工的流動又會受到阻礙。對于這種看似矛盾的情況，現行的戶籍分割與社會保障制度是最主要的原因。此外，也有政府管理與農民工本身工作性質等方面的原因?，F行的戶籍制度與社會保障制度使得一些長期在外打工的農民工無法在工作地定居下來，從而不得不經常更換工作，過著“候鳥”式的生活。農民工所從事的工作本身也主要是流動性較大的臨時性工作。農民工的經常性流動不僅不利于他們自身獲得穩定的收入，也會加大企業的用工成本。同時，現行的戶籍制度與社會保障制度也會阻礙農民工的正常流動，因為農民工及其家屬無法享有健全的異地社會保障制度，且農民工的子女無法到外地上學。不同城市的政府對農民工管理上的不同，也會增加農民工流動過程中的適應難度，從而阻礙農民工的流動。農民工的正常流動受阻，實質上是市場對勞動的配置受阻。

作為土地的使用者，農民工并不擁有完整的土地產權。他們只擁有對土地的使用權而不擁有所有權，對土地的轉讓權也受到限制。在城鄉二元經濟結構下，農業技術和土地制度的限制，使得農民在農村難以實現集約化和規?；洜I，進城又受阻。這就將農民置于一個兩難的境地，既不想留在農村從事農業生產，又不敢放棄對土地的權利。

2、產品市場

在產品市場，農民工主要是消費者。消費活動同生產互動、交換活動的循環往復構成了產品市場的主要活動，是市場經濟運行的重要環節，也是拉動經濟發展的一架馬車。農民工的消費包括個人消費和集體消費。由于身份和政策制度的限制，在嵌入到醫療衛生、租房保障、教育等方面的集體消費中，農民工的消費水平遠遠低于城市居民；這同時也加重了農民工家庭的生活負擔，抑制了個人消費。

（二）社會保障與公共服務權益受損

1、前面分析中提到，與戶籍制度掛鉤的社會保障制度及公共服務體系是限制市場經濟中農民工主體活動的主要因素。雖然城鎮職工基本社會保障并沒有完全排斥農民工，但在實際情況中，大多數農民工在各項城鎮社會保障與公共服務中受益程度被打折扣。從制度與管理層面來講，這有以下幾個方面的原因。

2、養老保險續接不方便。由于農民工的工作大多有著較大的流動性，在同一個地點連續繳納保險費15年的可能性很小，所以需要對養老保險進行跨地續接，但在實際情況中，辦理養老保險的跨地續接是一件麻煩的事情，這就使得一些農民工干脆不辦理了。醫療保險異地結算受限。在實際情況下，農民工在醫療保險上較多的是選擇參加新農合，而新農合是以縣為單位來統籌安排的，這使得在外務工的農民工看病時不能在務工地點直接報銷，降低了醫療保險的實際作用。

3、農民工沒有被納入城鎮低保救助體系之內。目前我國城鄉居民最低生活保障是按照戶籍歸屬原則來審批低保資格的，因此農民工難以被納入務工地的低保范圍。一方面，有很多的在城市務工的農民工生活較困難，另一方面，城市政府又不愿意承擔將外來農民工納入城市低保范圍后所帶來的資金壓力。

4、農民工還沒有被城鎮住房保障體系所覆蓋。目前在城市生活的農民工大多生活條件簡陋，而城市的經濟適用房、廉租房等基本上不對非當地戶籍的農民工開放，這種情況與農民工希望成為定居城市的市民形成對比，也是農民工難以融入城市的一個重要障礙。

5、隨遷子女異地接受教育受阻。農民工大多不具備務工地的戶籍，而我國目前的教育體系又與戶籍制度密切掛鉤，這使得農民工在外地打工的同時，其子女卻只能在家鄉上學。即使他們的子女可以在務工地上小學、初中，高考還是得回到戶籍所在地進行。教育制度與戶籍掛鉤，成為了影響農民工及其家人市民化的一個最大障礙之一。

（三）政治權利缺失

在城鎮工作和生活的農民工，作為城鎮居民的一份子，理應享有相應的政治權利，但實際情況中卻不是這樣的。

首先，農民工在與自身相關的政策制定上缺乏話語權。由于農民工在其所生活中并不能實行選舉權和被選舉權，他們往往缺乏政策制定上的話語權。很多與自身相關的政策和管理制度，如社會保障制度等都是由其他群體來決定的，這使得農民工的權益難以得到有效保障。

其次，利益表達渠道不暢，維權組織缺乏。在現行的管理制度下，農民工缺乏有效的利益表達渠道，也沒有像工會一樣的維權組織。當自身權益受到侵犯時，往往無法通過合法渠道得到有效維權，于是便導致了自焚、暴力報復等影響社會穩定的極端維權手段的產生。

三、長株潭經濟一體化背景下促進農民工市民化的政策思路

長株潭經濟一體化就是為了能夠整合三市的資源，在更大范圍內配置經濟要素以提高該區域的綜合競爭力。農民工市民化是長株潭地區市場經濟的發展、社會的和諧穩定、民主政治建設中的重要一環。然而，由于三市政策、管理方式、城鄉發展水平的不同，使得上一節中提到的農民工市民化過程中出現的問題在長株潭地區都有所體現。雖然農民工市民化受到多種因素的綜合影響，但在諸多因素中，政府責任、管理方法、制度制定才是最主要的因素。為了促進長株潭地區農民工市民化，應采取給予農民工制度化的利益表達渠道、尊重其首創精神、加快給予農民工市民身份與權力、強化政府責任、進行制度創新等措施；在農民工市民化過程中，政府在政策制定、制度創新及管理創新上應該突出“公平性”，正確做好服務者的定位，注重人文關懷；政府還應該促進農民工與市民的良性互動，使其形成一種合力，共同促進城市發展。具體來說，可以從以下幾個方面進行。

（一）從觀念上對政府角色重新定位，在政策制定與管理創新上加強三市統籌

首先，政府要對自己的角色重新進行定位。要實現從管制型政府向服務型政府的轉變。在農民工市民化的過程中，政府要從服務者的角度出發，少出臺一些限制和阻礙農民工市民化的“意見”，少一些行政干預，而應該多從農民工利益出發去做一些為農民工市民化提供便利的事情。其次，長株潭三市的政府在政策制定、管理創新上應該加強統籌，使得三市在涉及農民工的政策、管理上保持一致性，以免不同、甚至矛盾的政策和管理方式成為影響農民工流動及市民化的障礙。這種統籌應該滲透到農民工就業、公共服務、社會保障等各個方面。

（二）改革戶籍管理制度，逐步削弱戶籍對農民工市民化的限制作用

戶籍制度以及與戶籍制度掛鉤的各項社會福利制度是農民工市民化過程中最大的阻礙。目前取消戶籍制度在短期內是不大可行的。但我們可以對戶籍管理制度進行改革，逐步縮小戶籍制度與社會福利制度等其他制度的關聯性。就長株潭地區而言，為了促進農民工市民化，可以從兩個方面對戶籍制度進行改革。第一，盡快放寬農民工在城鎮特別是縣城落戶的條件；第二，逐步削弱戶籍與社會福利的關聯性，減少戶籍制度產生的公平問題。

（三）促進農民工在城鎮就業，為農民工在城市定居打下經濟基礎

要使農民工在城市長期穩定生活下來，首先就得保證他們在城鎮有著可靠的經濟來源。所以政府應該想方設法促進農民工在城鎮的就業，提高農民工收入。首先，政府應該加大對農民工職業教育和技能培訓的投入力度，使得農民工掌握更多的勞動技能，符合經濟轉型期企業對農民工的需要，提高農民工的就業能力。在職業教育和培訓上，政府應該根據長株潭不同地區產業結構和對勞動力需求的不同，按類別提供不同類型的教育和培訓，并充分尊重農民工的自主選擇權，讓農民工選擇培訓方向。其次，政府要加大對農民工勞動權益的保護，構建和諧的勞資關系。特別是針對目前較為突出的拖欠農民工工資問題，政府勞動部門應該拿出實際可行的措施，確保農民工能勞有所得。

（四）建立覆蓋農民工的公共服務體系和社會保障制度，注重公平性和人文關懷

要推進長株潭地區農民工市民化，關鍵的一步就是要建立覆蓋農民工的公共服務體系。合理的公共服務體系應該逐步擺脫對戶籍的依賴性，并要具備覆蓋全面、水平適度、相對公平、重點突出的特點。

第一，要在教育制度上進行改變，確保農民工的子女能夠得到與城市居民平等的教育權益，促進教育公平。為此，不僅要減少農民工子女到城市接受教育的限制，也要減少長株潭區域內的學生異地教育的限制。不僅要在義務教育和職業教育階段讓農民工子女享受公平的教育，也要保障農民工子女在城鎮接受高中教育和參加高考的權利。同時，還應該對社會進行引導，使得城鎮居民消除對農民工子女的歧視和排擠。

第二，針對農民工特點對社會保障制度進行創新，為農民工提供“一卡通”式服務。前面我們已經分析過，農民工的流動性較大，醫療和養老保險如果不能進行異地轉移和續接，將會導致農民工不能從中受益或者干脆不參保。為此，在為農民工提供新型農村合作醫療保險和新型農村社會養老保險的同時，也應該逐步將農民工納入到城鎮職工基本醫療保險和城鎮職工基本養老保險體系中。在保險繳納與領取上，應該注重公平性，使得農民工與城鎮居民的權利義務基本相同，同時應該打破地域限制，根據各類類別分別建立相應的覆蓋整個長株潭甚至是全省的統一的結算體系，為農民工提供類似“一卡通”式服務，允許農民工在流動的過程中對養老保險和醫療保險進行異地的轉移和續接。不僅是醫療保險和養老保險，對于包括它們的五險，可以在長株潭范圍內探索連通城保和農保的統一管理方式，建立五險統籌管理的社保大平臺。

第三，盡快實現城鎮住房保障體系對農民工的覆蓋。目前我省在保障性住房的分配上，主要還是根據戶籍來進行分配的，這就將較多的農民工排除在保障范圍之外。農民工在城鎮的居住狀況是衡量農民工市民化程度的重要標志。農民工居住問題不解決好，就無法保障農民工真正成為安居樂業的市民。為此，政府應該根據農民工在工作地工作時間的長短，有條件地將農民工納入到保障性住房的保障范圍內。

（五）保護農民工土地權益的實現

農民工擁有土地的使用權，卻沒有土地的所有權。農民工的承包地、住宅地等土地權益的享有問題，在農民工市民化過程中是一個較為復雜的政策問題。從目前來看，在長株潭經濟一體化過程中，短期內，我們難以實現農民工的完全市民化，農民工的流動性依然會較大，他們還無法完全擺脫對土地的依賴。在這種情況下，要求農民放棄土地而以土地換市民身份是不可行也不公平的。政府應該在確保農民土地承包經營權長久不變的基礎上，允許農民工在平等自愿的原則下，通過委托或轉包、轉讓、出租的形式流轉土地承包經營權。加強農民工對土地的處置權，可以更好地發揮長株潭經濟一體化背景下市場對土地資源的有效配置。

（六）從制度上促進農民工行使民主權利，疏通農民工的利益表達渠道

隨著農民工市民化程度的提高，農民工將不再是城鎮的外來人口，而應和原先的城鎮居民一樣，在城鎮當家作主。為此，政府應該從政策上幫助農民工融入城市社會，健全農民工在城市社區民主選舉中行使選舉權與被選舉權的權利，從制度上疏通農民工的利益表達渠道。允許農民工以多種形式參與到政策制定和城市管理中去。在工會、人大和政協中，逐步增加農民工的代表名額數。鼓勵農民工參與城市社區的建設和管理，增加與本地居民的互信互助，共同創建和諧互惠的社區生活環境。

（七）積極發展小城鎮，增強小城鎮對農民工的吸納能力

長株潭經濟一體化建設過程中，我們不應該只重點關注長沙、株洲、湘潭這三個較大的城市的發展，而應該以這三大城市為輻射，積極發展周邊縣城，使得整個長株潭地區的經濟實現全面協調發展。積極發展小城鎮，在吸納農民工和促進農民工市民化上往往還會有著更大的優勢。其一，相對擁擠的大城市而言，小城鎮對農民工的接納空間更大；其二，小縣城與農村的發展差距、生活習性差別相對較小，農民工更容易融入；其三，在戶籍制度改革滯后的情況下，農民工就近到縣城落戶定居，在社會保障、教育各方面都更方便管理。

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F291，F249.27

A

1671-5136(2015)01-0076-04

2015-03-05

黃冠群，女，長沙民政職業技術學院教師、經濟師、碩士。