行政公訴權運行制度的立法思考

朱斌潘興傳李云

（1.湖南省人民檢察院民事行政檢察處，湖南長沙410001；2.湖南湘西自治州人民檢察院研究室,湖南吉首416000；3.湖南瀘溪縣人民檢察院辦公室,湖南瀘溪 416100）

行政公訴權運行制度的立法思考

朱斌1潘興傳2李云3

（1.湖南省人民檢察院民事行政檢察處，湖南長沙410001；2.湖南湘西自治州人民檢察院研究室,湖南吉首416000；3.湖南瀘溪縣人民檢察院辦公室,湖南瀘溪 416100）

行政公訴權運行制度設定是一項復雜的系統工程，需要從運行原則、運行條件和運行程序等方面加以探討。除此以外，行政公訴權運行制度還與行政公訴權主體的訴訟地位、被告資格的認定、舉證責任分配、管轄等制度密切相關。惟其如此，才能推進行政公訴權運行制度的科學立法、民主立法。

行政公訴權；運行制度；科學立法；民主立法；制度規范

行政公訴權設定除了涉及其運行原則、條件和程序，還與行政公訴權主體的訴訟地位、被告資格的認定、舉證責任分配、管轄等制度密切相關。因此，科學設定行政公訴權運行的相關制度，也是行政公訴權設定的組成部分。

一、行政公訴權運行與檢察機關的訴訟地位

行政公訴權主體在運行中的訴訟地位關乎檢察機關法律監督職能的充分發揮。如果不從制度層面科學設計行政公訴權主體的運行地位，勢必影響行政公訴權的有效性與權威性。因此，從理論與實踐相結合的層面探討行政公訴權主體在運行中的訴訟地位，有利于行政訴訟結構的合理化。

列寧指出“一般是用什么來保證法律的實行呢?第一，對法律的實行加以監督；第二，對不執行法律的加以懲辦”。檢察機關提起行政訴訟，這是由其自身的性質和任務決定的[1]。列寧指出：“檢察長的惟一職權和必須做的事情只有一件：監督整個共和國對法制有真正一致的理解，不管什么地方的差別，不受任何地方的影響。檢察長的惟一職權是把案件提交到法院判決”[2]。這段精辟論述把法律監督和提起訴訟二者統一起來，說明了提起訴訟是實行法律監督的形式和手段，兩者是形式和內容的關系。在行政訴訟中，檢察機關提起的訴訟均為涉及國家和公共社會重大利益的案件，以及法律規定由檢察機關參加的其他案件[3]。檢察機關提起行政公訴是由檢察機關的性質和目的（維護國家利益和公共利益或法律秩序）決定的，也是細化憲法賦予檢察機關法律監督權的體現。人民檢察院提起行政訴訟的目的，就是為了更好地行使法律監督權，以維護國家法律的統一正確實施。一是通過對引起訴訟發生的當事人的行為進行法律監督，從國家的角度維護社會公共利益，使行政立法與司法得到統一，保證其實施與遵守；二是監督人民法院的行政審判活動和行政訴訟當事人的訴訟行為是否合法，對違法行為予以制止、糾正；三是以檢察機關特有的手段和力量協助和維護公民或法人的合法權益，以維護正常的社會秩序和國家行政管理秩序[4]。簡言之，檢察機關在行政公訴中角色定位的考量因素應當包括：檢察機關的性質與法律地位、行政訴訟的訴訟構造、行政公訴的目的。

人民檢察院提起行政公訴，其在訴訟中的地位是特殊的。人民檢察院提起行政訴訟，享有程序意義上的訴權。人民檢察院提起行政訴訟，就是基于程序意義上的訴權，作為一個起訴者，它與行政訴訟中的原告有許多相似之處，例如，享有原告的某些訴訟權利，它可以申請回避、進行辯論、提供證據等。但是人民檢察院與原告又存有較大的區別：一是人民檢察院不享有實體意義上的訴權。人民檢察院不是行政法律關系的主體，它在行政訴訟活動中無權處理當事人的實體權利，人民法院的判決對它不發生強制作用。二是人民檢察院不能成為被告人。人民檢察院不享有實體意義上的訴權，也就不能承擔實體的行政義務，作為被告的國家行政機關如果不服，只能闡述自己不應承擔行政法律責任的事實根據，而不能要求檢察機關對之負行政實體義務，所提出的反訴，只能對訴訟中實際享有行政實體權利義務的人提出，人民檢察院不能成為反訴的對象。三是人民檢察院享有比原告更為廣泛的權利。人民檢察院在訴訟中負有特殊的使命，在訴訟中享有原告所不具有的權利，例如，有權對案件事實進行調查等。

在行政公訴中，檢察機關作為公訴人，既是原告，也是法律監督者，其主體地位具有雙重性，既是訴訟程序的提起者，又是對正在進行的這一訴訟進行監督的法律監督者。因此，檢察機關提起訴訟，不是僅僅負擔單一的提起訴訟職能，還要在行使訴訟提起的職能之外，對該訴訟進行監督，對在訴訟中發生的違法行為，有權進行監督。其地位應處于行政公訴人和國家法律監督雙重的法律地位，相似于刑事訴訟活動中國家公訴人的訴訟地位，是具有特定訴訟職能和獨立訴訟地位的主體，在法庭審理中具有雙重職責。因為檢察官行使了屬于當事人的程序權利，但他不是為他自己而作，而是以國家名義履行職責。如果其行為是意味著一個當事人的行為，那么這個當事人只能是國家[5]。其主要原因有二：一是檢察機關的重要職責是保護國家、社會公益不受侵害，其所提起的訴訟是代表國家利益，出席法庭、參加法庭調查、進行法庭辯論，證實行政違法行為損害國家和社會公益，提請人民法院依法公正裁判；二是檢察機關是國家法律監督機關，在行政訴訟中還具有對行政審判活動是否合法實行法律監督，對當事人及其他訴訟參與人的訴訟合法性進行監督，對法庭審判活動違法行為提出糾正意見等[6]。檢察機關作為法律監督機關，本身就具有公訴權，啟動法院審判是其開展法律監督的必要手段。人民檢察院提起行政訴訟，將部分違法行政行為或者行政不作為提交法院進行合法性審查，正是履行法律監督職責的表現[7]。概言之，人民檢察院提起行政訴訟，是基于法律監督的需要，因而它始終處于國家法律監督者的地位[8]。

二、行政公訴權運行與舉證責任

證據制度是一切訴訟的基本制度，其中舉證責任是證據制度的重中之重。正如有學者指出：“承擔舉證責任意味著承擔更多的舉證負擔；在事實難以查清的情況下，也承擔更多的敗訴風險；舉證責任承擔者在訴訟過程中處于正方的地位，而非舉證責任承擔者則扮演反方的角色”[9]。可見，行政公訴權運行離不開舉證責任的制度支持。設定舉證責任制度對于行政公訴權運行具有十分重要的意義。就行政訴訟的舉證責任而言，我國理論界眾說紛紜。主要觀點如下：

一是被告舉證說。該說認為，檢察院享有調查、取證權并不意味著檢察院同時負有舉證的責任，訴訟中的舉證責任仍應由作為被告的行政機關承擔[10]。同時，應賦予人民檢察院調查取證權，以有力地質疑被告的證據，真正起到法律監督的效果[11]。也就是說舉證責任仍由被告行政主體承擔，即行政主體承擔舉證責任證明自己行為的合法性。檢察機關、被訴行政機關對自己提出的主張，均有責任提供證據證明[12]。二是檢察機關舉證說。該說認為，現行行政訴訟法規定是由擁有行政權的被告(行政機關)承擔舉證責任，這是正確合理的，因為行政自訴中原告是公民、法人等行政相對人，舉證能力弱，故規定被告承擔舉證責任。但行政公訴則有所不同，檢察機關作為原告，在能力、水平、經濟實力、社會關系、技術等方面基本上與行政主體保持平等的地位，實力相當，他們也具有一定的調查取證能力，對國家法律政策也有相當的把握理解，而且在決定起訴前往往經過仔細認真研究、考慮，所以完全具備相應的舉證能力。三是舉證責任分擔說。該說認為，行政公訴的原告應當承擔公共利益己經受到損害或即將因行政行為受到損害的舉證責任，然后由被訴行政機關就其行為的合法性承擔舉證責任[13]。即行政公訴案件的舉證應以被告舉證為原則，檢察機關主動取證為補充[14]。

前面兩種觀點雖有其合理的一面，但還是存有較大的缺陷。被告舉證說未能區分行政公訴與行政自訴證明責任之間的關系。在行政公訴中，被告的行為往往侵犯國家或社會公共利益。在行政自訴中，被告的行為通常侵犯行政相對人的合法權益。因而行政公訴與行政自訴是有本質區別的。這也是我國建構行政公訴制度的關鍵所在。正因為如此，檢察機關在行政公訴中擁有一定的職權。在檢察機關不承擔任何舉證責任的情況下，如果過分強調被告的舉證責任，勢必引發行政公訴權的濫用。檢察機關舉證責任說過分強調檢察機關的舉證責任，而忽視了擁有巨大行政權的被告的舉證責任。由于行政事務的專業性和技術性，該說可能增加檢察機關調查取證的成本，也有悖于行政公訴權對行政權的制約與監督。相比之下，舉證責任分擔說比較符合我國行政公訴權運行的特點。

檢察機關行使行政公訴權有權利也有義務提供必要的證據，以證明自己提出的事實，但這種證明責任與當事人的舉證責任不同，不是為了證明有關權利的主張，而是向法院揭示當事人行為的違法性，以及對國家和社會公共利益的危害性 [15]。其理由是：其一，行政公訴人是檢察機關，在能力、水平、經濟實力、社會關系、技術等方面與行政主體實力相當，具備相應舉證能力。因此行政公訴案件應實行誰主張誰舉證的原則，以示公平[16]。其二，根據行政法治原則的要求，行政主體資格法定、職權法定，行政行為必須有法律依據或者必須在法律授權的范圍內，基于此，行政機關應當對其作出的行政行為的合法性負舉證責任，這是確立行政訴訟舉證責任分配的根本原因。其三，根據行政實體法和行政程序法舉證責任的分配來看，行政機關作出的行政行為，必須進行調查取證，即使審查證據或聽證，都是在行政機關的主持下進行，認證或事實裁定由行政機關獨自決定，行政機關始終處于領導地位，行政機關有能力就作出行政行為的合法性舉證。其四，行政公訴前告知程序的設定，允許行政機關就其作出的行政行為進行自查，這樣客觀上行政主體有時間和機會對相關事項進行調查和取證，能夠在法庭中進行舉證。

三、行政公訴權運行與管轄問題

管轄權的確定是行政公訴權運行的一個前提條件。由于管轄權是一個頗復雜的難題，我國學術界對其有不同的觀點。第一種觀點認為，多數行政公訴案件可以由基層人民法院作為第一審，行政公訴案件涉及公共利益，通常覆蓋面廣、影響力大且較為復雜，可以將其認定為“本轄區重大、復雜的案件”而由中級人民法院管轄[17]。第二種觀點認為，為了排除作出被訴行政行為的行政機關的干涉，審理行政公訴案件人民法院的級別應當高于被訴行政機關的級別。對于同級人民政府工作部門作出的行政行為，可以規定由同級人民法院審判，對人民政府作出的行政行為，規定由上一級人民法院審判[18]。第一種觀點忽視了我國現有的憲政體制。目前我國同級法院在財政、人事等保障方面受同級人民政府的控制。如果由同級人民法院審理同級人民政府作出的行政行為，可能導致審判者受制于被審判者。在這種情況下，人民法院很難糾正行政違法行為。因此，在現有體制基礎上提高行政案件的級別管轄，由中級人民法院、高級人民法院管轄第一審行政案件，擴大地域管轄的選擇范圍，即重大行政案件可由被告或者原告所在地人民法院管轄，如果原、被告在同一個法院轄區的，原告可以申請其所在地人民法院的上級法院指定最鄰近的法院管轄。

四、行政公訴權運行與配套制度

（一）行政公訴權運行與訴訟費用

訴訟費用是指當事人進行行政訴訟依法應向人民法院交納和支付的費用，主要包括案件受理費和其他訴訟費用兩大類。由于行政公訴案件涉及較多專業領域，前期調查取證的成本高昂，因此在制度設計時，可以考慮行政公訴原告在起訴時不需繳納訴訟費用，如果敗訴則按法律規定收取極低標準的費用[19]。筆者認為，檢察機關行使行政公訴權應當比照刑事訴訟法的有關規定免交訴訟費用。理由有：一是檢察機關行使行政公訴權是為了維護國家和社會公共利益，屬于執行職務的行為，而應當有別于一般的當事人。二是訴訟費用主要是為了限制當事人濫用訴權，行政公訴權雖有可能被濫用，但其監督制度比較完備，尤其是設定了檢察機關濫用行政公訴權所承擔的法律責任。

（二）行政公訴權運行與訴訟結果

勝訴與敗訴是雙方當事人的訴訟結果，也是人民法院在案件審結時對雙方當事人實體權益作出的判定。嚴格來說，就檢察機關行使行政公訴權而言，對檢察官不存在勝訴與敗訴的問題。檢察機關不是實體權利的享有者，它在起訴中雖然提出具體的訴訟請求，主張相關實體權利，但其行為都是以維護國家和社會公共利益為目的，因此檢察機關不承擔實體權利義務的法律后果。法院經過審理行政公訴案件，如果檢察機關指控的事實符合法律和證據的要求，應當裁判被告承擔相應的法律責任。如果法院認為檢察機關的公訴事實不能成立，也不能裁判檢察機關承擔實體上的法律責任。那種認為檢察機關起訴有可能敗訴的觀點，主要是對檢察機關提起訴訟的獨特性缺乏認識，或者將其等同于一般原告，或者視為是以代表人名義起訴的原告[20]。當然，有關當事人因檢察機關行使行政公訴權而被強制參加訴訟，并因此造成損失的，當事人可以請求國家賠償，即實行錯案追究制度[21]。

（三）行政公訴權運行與緊急處置

緊急處置是指檢察機關在行政主體或其他訴訟參與人阻礙其執行職務或拒絕執行其決定而依法采取的強制措施的制度。這一制度的基本內容是：行政訴訟法應為檢察機關提供排除行政公訴障礙的手段；為檢察機關應付突發事件或緊急情況留有余地；檢察機關采取的財產保全和證據保全應當由法律具體設定；檢察機關采取的緊急處置措施，如果造成他人損失的，由其應當依法賠償；強制措施的運用必須尊重行政主體以及利害關系人的合法權益；強制措施的種類和適用條件、范圍及程度都應由法律設定；應當允許相對人對檢察機關的強制措施提出申訴；檢察機關錯誤或非法采取強制措施給相對人造成損失的，應當負國家賠償責任。

注釋：

[1]陳衛東,張弢.檢察監督職能論[M].群眾出版社,1989.366.

[2]《列寧全集》（第5卷）[M].人民出版社，1975.326.

[3]李士英主編.當代中國的檢察制度[M].中國社會科學出版社, 1988.313.

[4]孫謙主編.檢察理論研究綜述》（1979－1989）[M].中國檢察出版社,1990.379－380.

[5][德]奧托·邁耶,劉飛譯.德國行政法[M].商務印書館,2002.149.

[6]韋文建,黃中寧.淺議民事行政公訴權[J].廣西政法管理干部學院學報,2001,(6):96.

[7]孫謙主編.中國檢察制度論綱[M].人民出版社,2004.386.

[8]陳衛東,張弢.檢察監督職能論[M].群眾出版社,1989.369.

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[10]武乾.試論行政公訴[J].法學評論,1999,(5):42.

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[12]劉誼軍.檢察機關“行政公訴權”之再探討[J].行政與法,2002, (5):70.

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[15]張智輝,楊誠主編.檢察官作用與準則比較研究[M].中國檢察出版社,2002.356-357.

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[17]田凱.行政公訴論綱[J].中州學刊,2006,(3):86.

[18]李順江,孫德顯.論行政公訴制度[J].四川師范大學學報(社會科學版),2002,(1):58.

[19]田凱.行政公訴論綱[J].中州學刊,2006,(3):86.

[20]王桂五主編.中華人民共和國檢察制度研究[M].法律出版社, 1991.512.

[21]張智輝,楊誠主編.檢察官作用與準則比較研究[M].中國檢察出版社,2002.357.

[1]劉潤發.行政公訴權研究[M].中國人民公安大學出版社,2013.

DF83

A

1671-5136(2015)01-0053-04

2015-03-12

湖南省人民檢察院2014年度檢察理論研究課題《行政公訴制度研究》（XJ2014C17）的階段性成果。

朱斌，湖南省人民檢察院民事行政檢察處副處長.研究方向：檢察制度；潘興傳，男，湖南永順人，湖南湘西自治州人民檢察院研究室主任。研究方向：檢察制度；李云，男，湖南瀘溪人，湖南瀘溪縣人民檢察院辦公室主任。研究方向：檢察制度。