社會管理創新下非政府組織的功能、困境與發展路徑初探

茹夢丹，姬雄華

（延安大學 經濟與管理學院，陜西 延安 716000）

目前，我國正處于體制轉軌和社會結構的轉型期、社會矛盾的凸顯期，社會管理任務日益繁重，傳統的管理模式即政府作為單一的權力中心來管理社會事務，已不能適應經濟市場化、政治民主化和社會現代化的發展要求，必須予以改革。黨的十八大報告明確指出，要“圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”并強調要“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”[1]。我們可以看出，加強和創新社會管理，非政府組織不可或缺，它發揮著重要的作用和功能優勢。

一、非政府組織的概念及在參與社會管理創新中的功能

（一）非政府組織的概念

對非政府組織 （Non－governmental Organization)的定義可謂仁者見仁，智者見智，甚至不同的國家有不同的稱謂或相關術語,如“第三部門”、“非營利組織”、“獨立部門”、“慈善組織”、“公民社會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等[2]26。在我國則主要稱其為“社會團體”、“社會組織”等。根據我國的現實情況，本文將其定義為：獨立于政府和企業之外的非營利性的,以公共服務為使命,以促進公共利益為目的，按照一定的章程開展各種公益性或互益性服務活動的一種社會組織形式。它具有非營利性、民間性、志愿性、組織性、自治性、公益性的特征。

（二）非政府組織在參與社會管理創新中的功能

加強和創新社會管理已成為各級政府的一項重要工作,非政府組織在參與社會管理創新中，發揮著不可比擬的功能優勢，可有效彌補政府力量不足的缺陷。

1、提供社會服務功能。為公民提供良好的社會服務，提升并保障公民的工作生活質量是社會管理的重要目標。當前，面對公眾需求的快速增長和日益多元化，政府在提供社會服務方面捉襟見肘。理論研究表明，非政府組織是政府公共服務供給中的理想幫手和重要合作伙伴[3]。非政府組織對社會性公共服務的積極參與，能夠有效彌補政府的失靈。主要表現為：一是對于一部分公益性團體來說，它們的重要使命是為社會提供無償的公共服務，具有強烈的公益服務熱情和動機，它們的主動參與有效補充了政府在此領域的缺漏；二是對于一部分專業性民間團體來說，它們具有專業上的特長和職業優勢，能夠有效彌補政府在某些特殊領域專業能力上的不足，能夠提升和確保相關服務的質量和效率。

2、擴大社會參與功能。廣泛的社會參與有助于更好地解決社會問題和創新社會管理。非政府組織在擴大社會參與方面具有積極的作用，主要表現為：一是非政府組織利用其志愿性、公益性的特征優勢，能夠有效整合和動員組織成員、公眾積極參與各項社會活動，如對環境的保護，對弱勢群體的救助等；二是非政府組織能夠提高公眾參與社會的能力。非政府組織廣泛參與社會公共事務的管理，既有利于鍛煉公眾參與社會的實踐能力，又能夠提升社會管理水平。

3、維護社會穩定功能。社會管理創新的一個重要目標就是化解社會矛盾、維護社會穩定。當前我國正處于體制轉軌和社會結構的轉型期，各類矛盾糾紛層出不窮，利益沖突日益尖銳化，要解決這些矛盾沖突，保持社會穩定，光靠政府的力量是不夠的，還需要非政府組織發揮“穩壓器”、“減壓閥”的作用。具體表現為：一是非政府組織可以利用其非營利性、公益性的特征優勢，把零散的個體利益聚集起來，加以整合，使其與整體利益相一致，逐漸形成一種利益平衡機制，最終減少社會波動；二是非政府組織作為獨立的社會主體，成為政府與民眾的溝通橋梁，能有效實現黨和政府方針政策的上傳下達，群眾不同利益的下傳上達，從而減少社會非理性行為的發生，這對于促進社會穩定具有重要意義。

4、社會監督功能。長期以來，政府在社會管理中充當著公共權力獨攬者的角色，絕對的權力導致絕對的腐敗，因此濫用權力、貪污腐敗現象層出不窮。這就需要一種力量來制約政府的不當行為。非政府組織的存在和參與社會管理創新的過程中，提供了“以社會制約權力”的途徑，成為制約政府權力的有效力量之一[4]。其監督功能主要表現為：一是它們以公共利益為服務宗旨，通過組織各種活動增強公眾的公民意識，進而影響政府一些不合理公共政策的制定，使其不被少數利益群體控制而為普通大眾服務，推進決策的科學化和民主化；二是非政府組織對政府的社會管理行為進行監督，有利于政府明確其責任、廉潔的意識，提高社會管理質量。

二、非政府組織參與社會管理創新的困境

最近幾年，隨著我國經濟和社會的迅速發展，非政府組織的規模不斷擴大，在社會管理中發揮的作用和優勢日益突出。但是，非政府組織參與社會管理創新面臨著外部環境制約和自身缺陷兩大困境，嚴重制約其參與社會管理創新功能的發揮。

（一）外部環境的制約

1、相關法律法規不完善，缺乏法治保障。目前,我國非政府組織法律法規只有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業單位登記暫行辦法》等，還沒有專門的非政府組織法[5]69，對非政府組織的主體、資格、權利、義務、管理等方面缺乏明確規定，使得非政府組織的合法地位和作用發揮受到嚴重影響，制約其有效參與社會管理。同時，也沒有相關法律法規賦予非政府組織在社會管理中的權責，直接影響其參與社會管理創新的積極性。

2、管理制度的限制。目前，我國對非政府組織實行的是雙重管理體制，即對非政府組織的登記注冊管理及日常管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制。民政部門是非政府組織的法定登記管理機關,只有黨政機關和得到黨政機關委托的單位才有資格擔任其業務主管單位[5]。這一體制無形中提高了非政府組織注冊登記的門檻，從而嚴重阻礙非政府組織對社會管理創新的有效參與。另外，政府對非政府組織的信任程度比較低，存在過于苛刻的管制和約束，使其不能獨立和自主地進行運作，淪為政府的附庸，這在一定程度上限制了非政府組織對社會管理創新的參與。

(二）自身的缺陷

1、內部治理制度不完備。目前非政府組織普遍存在著不科學的運作機制、不合理的治理結構等問題。具體表現為：工作沒有一定的計劃性，或制定的計劃較籠統，不具體；工作中沒有及時建立和更新相關的信息檔案，缺乏基本的數據信息；組織中缺乏有效的工作規范和制度，隨意性很大；缺乏民主化管理，重大決策主要由該組織的發起人決定。這些問題嚴重制約其參與社會管理功能的發揮。

2、專業人員缺乏。社會管理創新是一項復雜的系統工程，這對非政府組織從業人員的專業性要求很高，但是絕大多數非政府組織成員的專業素質難以滿足社會管理創新的需要。由于非政府組織的非營利性、志愿性及資金運轉緊張，使其組成人員多為兼職者、志愿者。并且，非政府組織獨立性差，社會地位不高，工作人員薪資福利偏低且不穩定，很難引入和留住一批優秀的專業人員。專業人才的缺乏，使其參與社會管理創新時所應具備的專業能力明顯不足。

3、社會公信力不高。現有的非政府組織大多數是借助政府的力量自上而下建立起來的，缺少社會醞釀的環節，難以獲得社會的廣泛認同，難將人們的社會責任感轉化為志愿行為，因而其參與社會管理創新缺乏廣泛社會基礎。另外，由于監督機制不健全，一部分非政府組織在利益的驅動下，把社會責任拋到腦后，背離公益性的服務宗旨，出現私吞善款、參與尋租和腐敗等現象，這使得自身的公信力嚴重受損，造成公眾對其缺乏足夠的信任，直接阻礙了社會資源的籌措。

三、社會管理創新下非政府組織的發展路徑選擇

要突破外部環境制約和自身缺陷兩大困境，充分釋放非政府組織在社會管理創新中的功能，需要從政府和非政府組織自身建設兩方面推進。

（一）政府建設方面

1、加快非政府組織的法律法規建設，使其參與社會管理有法治保障。針對目前非政府組織法的缺失，政府應組織各界專家學者在廣泛調查和研究的基礎上，切實制定符合我國非政府組織發展狀況的基本法。該法應對其主體資格、基本性質、權利義務、法律責任、活動原則、監督管理等方面作出明確規定，從而保障非政府組織的合法地位和權益，讓其發展有法可依。同時，需以法律法規的形式明確非政府組織參與社會管理的法律地位和權利責任，并依法積極推動其參與社會管理創新。

2、改革現行的雙重管理體制，建立統一登記、協調監管、分類指導、重點支持的非政府組織管理新體制。其改革的主要方向：一是要建立統一直接登記的行政體制；二是要建立部門之間協調配合的監管體系；三是要針對非政府組織的不同類別建立分類指導的制度形式；四是要按照國家發展戰略的需要建立重點支持非政府組織發展的政策體系[6]。

3、轉變觀念，樹立政府與非政府組織合作共治的理念。要實現社會管理創新，政府應摒棄傳統一元化的社會管理理念，對非政府組織要由原來過于嚴格的管制、限制逐漸轉變為規劃、引導以及必要的扶持，要積極肯定非政府組織在社會管理中的重要作用，為其參與社會管理創新創造平臺，實現政府與非政府組織之間的良性互動和對社會事務的合作治理。

（二）非政府組織建設方面

1、加強內部治理機制建設。一是建立健全以理事會為核心的治理制度，制定具體的組織規章，對其組織的每一個發展階段都要有一個詳細的規劃并確保其能得以有效實施。二是建立完善的信息檔案庫管理機制，確保工作所需信息的完備和全面。三是健全民主管理機制，引入權責明確、有效制衡、民主開放、協調運轉的現代法人治理結構，實現決策的科學化、管理的民主化。

2、加強專業人員隊伍建設。一是通過加強宣傳教育，提高公眾對非政府組織在社會管理創新中重要作用的認識，以此吸引一批優秀的專業人才到非政府組織工作。二是提高對從業人員的物質和精神獎勵，對一些優秀的專業人員應給予較高的工資待遇以及授予榮譽稱號，避免專業人才的流失。三是加強從業人員的業務培訓，提高業務素質和專業化服務能力。

3、打造良好的社會公信力。一是加強公民意識的培養和志愿精神的培育，促使公民積極參與公益性活動，增強公民對非政府組織的認同感。二是明確組織宗旨,積極履行社會責任，增強組織的感召力和影響力，塑造良好的服務組織形象。三是建立健全自律機制和他律機制，完善內部監督和來自政府、公眾和媒體的全方位監督體系，避免侵吞善款、參與尋租和腐敗等現象的發生，提升公民對非政府組織的信任感，以此獲得更多的社會資源參與社會管理。

［1］李俊斌.社會管理創新語境下非政府組織的角色定位及功能釋放［J］.達州新論,2013,(3):34.

［2］成志剛，周批改.非營利組織管理研究［M］.長沙:湖南人民出版社,2005.

［3］黨秀云.論公民社會在社會管理創新中的功能［J］.新視野,2013，(2):28.

［4］趙東霞.非政府組織在社會管理創新中的SWOT分析［J］.大連海事大學學報（社會科學版）,2013，(2):42.

［5］劉學俠.我國非政府組織的發展路徑［J］.中國行政管理，2009，（4）:69.

［6］王名，發展社會組織，開創社會管理新局面［J］.經濟界,2011，（2）:22-23.