湖南省小城鎮發展模式探析

黃惠蓮

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湖南省小城鎮發展模式探析

黃惠蓮

（湖南城市學院馬克思主義學院，湖南益陽 413000）

湖南省小城鎮的整體發展水平處于初、中期轉型階段，其發展模式有五種：依托中心城市區位優勢發展型、旅游產業發展型、做大做強傳統優勢產業型、服務“三農”發展型、工礦發展型。從整體發展目標、發展路徑和產業定位等三方面構建湖南小城鎮發展模式。

小城鎮；發展模式；發展模式構建

城鎮化是現代化的必由之路，我國要建立一種什么樣的城鎮體系，走一條什么樣的城市化城鎮化道路，曾經是學界爭論不休的話題。隨著我國現代化建設的不斷推進，人們對這一問題的認識日益清晰。黨的十六大做出了加快城鎮化的重大部署，十八大提出了包括新型城鎮化在內的“新四化”的重大戰略決策，隨后頒布了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》，提出：“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”的城鎮化發展方針，“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”。

為貫徹中央精神，促進湖南“四化兩型”建設，湖南省頒布了《湖南省推進新型城鎮化實施綱要》（湘政發2012[37]），指出未來5-10年，將是本省城鎮化發展的重要機遇期和關鍵期，提出其發展目標是“宜居宜業為總目標，以城市群為主體形態，以長株潭城市群為核心，以中心城市為依托，以縣城和中心鎮為基礎，構建大中小城市和小城鎮協調發展的新型城鎮體系”，并在加緊編制《湖南省小城鎮建設的十年規劃》，湖南省的小城鎮發展迎來了重要的歷史機遇期。如何透過本省小城鎮發展的歷程，找到其發展規律，是一個值得研究的課題。

一、湖南小城鎮整體發展現狀

本文討論的小城鎮是指建制鎮，即符合民政部頒布的建制鎮標準，經省級國家機關批準設置的鎮，主要是指縣級國家機關所在地，非農人口在2 000以上的建制鎮，其地域范圍包括建制鎮的所有行政區域，人口包括轄區內所有農業和非農業人口。

改革開放后，湖南小城鎮得到迅速發展，數量由1978年的154個迅速發展到2014年的1 138個，[1]其轄區面積、人口、生產總值、財政收入也隨之得到了極大增長。2014年國家確認的3 675個重點鎮，湖南占170個，在31個省、自治區、直轄市中排名第6位。“十二五”期間，湖南將重點支持100個中心鎮和151個特色鎮的發展。

湖南省小城鎮發展現狀，從整體水平來看處于初期到中期的轉型階段，即從初具現代服務體系、產業轉變到質量全面提升的階段。

一方面，改革開放特別是新農村建設提出后，小城鎮得到了迅速發展，大多數小鎮有了自來水、電、通訊、電視網絡、中心區有了寬帶等基礎設施，轄區內有較完備的村級公路，基礎服務如義務教育、醫療、社保都能普遍涵蓋，有了基本的管理和服務體系，產業體系初具規模，小鎮初步的邁向了現代化，具備了初步的城鎮功能。以長沙市為例，2014年，鎮均擁有小學6.4所，每個小學擁有專任教師19人；鎮均擁有幼兒園、托兒所9.7個，圖書館、文化站鎮均2.88個，劇場、影劇院0.4個，鎮均醫療衛生機構2.1所，新型農村合作醫療參保人數、新型農村社會養老保險參保率、農村居民最低生活保障率，分別占鎮常住人口的比重為78.8%、44.2%和3.5%。全市鄉鎮從業人員第一產業占36.8%；第二產業占30.1%；第三產業占33.1%。

另一方面，大多數小鎮自我發展能力不強，缺乏進一步發展的資金、技術和人才，需要強勁的外部力量推動。表現在硬件建設方面是基礎設施不完善，很多小鎮沒有污水處理和垃圾處理設施，節假日中心區交通混亂、擁堵，未通管道燃氣，居民公共活動、體育文娛活動場所有限；小鎮規劃、布局合理性不強，私拉亂搭的現象比較普遍；產業現代化程度不高，大多數小鎮缺乏產業強勁支撐，人口吸納和聚集能力不強，土地集約化程度不高。以長沙市為例，2014年，全市小城鎮公共交通村級覆蓋率61.5%，垃圾集中處理覆蓋率82.1%，污水集中處理覆蓋率28.9%，金融網點覆蓋率47.6%。就軟件建設而言，從我們走訪調查的益陽市的7個全國重點鎮的情況看，小鎮公共服務質量無論是教育、醫療衛生、社會保障還是公共管理都有待提高，普遍很難滿足居民的需要，社會管理嚴重滯后于小鎮規模發展，至今為止，還沒有一個小鎮形成了成熟而有效的管理模式，很多矛盾缺乏有效的調解機制；小城鎮普遍缺乏對失業居民和農民工的職業培訓；人口素質與小城鎮發展的期望不相適應，在思想道德上表現為個體意識的膨脹和集體意識喪失，使得小城鎮發展人為阻力大，在知識技能上，小鎮居民缺乏不斷提高自我以適應職業、事業發展和新生活的能力；在發展的價值取向上，很多小城鎮重經濟發展、輕社會發展，重硬件建設、輕軟件建設，重面子工程、輕里子工程，使得小鎮可持續發展的內在動力不足，居民對小鎮的滿意度不高，對外來人口和產業的吸引力不強，制約了鎮域人口的進一步集聚，也制約了大項目的落戶，綜合實力不足，成為鎮域產業壯大的瓶頸。[2]

二、湖南省小城鎮發展模式

小城鎮的發展狀況是整個經濟、社會發展的一個縮影，其發展模式既受整個國家制度、體制和城鎮化體系建設的制約，又受自身資源的影響。湖南地處內陸中部地區，有其獨特的歷史文化資源和自然資源，在計劃經濟時代，湖南的鄉鎮企業發展曾在全國名列前茅，可與江浙媲美，很多小鎮的發展受集體經濟的影響大。本文在整體了解湖南省重點鎮、中心鎮和特色鎮的基礎上，通過抽樣重點分析研究，認為其發展模式主要有以下幾種。

（一）依托中心城市區位優勢發展型

這種類型的小城鎮，毗鄰中心城市，是外界通往中心城市的必經之道，交通發達，同時也是中心城市的拓展區，一般納入到了中心城市的近期發展規劃，可以在比較短的時間里獲得快速發展的外部資源，工業化步伐迅猛。比如，株洲蘆淞區的白關鎮。白關鎮距株洲市區只有5公里左右，屬長株潭“兩型社會”核心片區之一。白關鎮憑借其獨特的區位優勢，建立了湖南省無公害蔬菜示范基地、湖南省放心菜基地、株洲市綠色食品基地和生豬養殖基地，建成了產值上千億的白關服飾產業園，正在建設千億航空產業園，該鎮正在成為株洲東擴的新城區。又如常德鼎城區的灌溪鎮，是湖南省的工業強鎮，距常德城區5公里，擁有“中國吊車第一鎮灌溪”的美稱，產值1 000億以上企業有11個，日益成為常德西北發展的新城區。

這類發展型的小鎮，規劃性強，發展快，但一般都存在不動產產權主要是土地、房屋等產權不規范，村民如何迅速市民化等問題。

（二）挖掘歷史人文資源和自然景觀，發展旅游產業型

這種類型的小城鎮其發展狀況又可以分為三種情況。

一種是小鎮擁有的歷史人文資源或者自然景觀享譽中外，能夠吸引足夠多的外來游客，旅游服務業成為其主體發展產業。如韶山市的清溪鎮，憑借韶山旅游區，僅2萬人口的小鎮，非農人口超過了11 000人，主要從事旅游服務業，同時依托旅游服務業對小鎮進行規劃和發展。又如武陵源區索溪峪土家族鎮，憑借轄區內的黃龍洞、西海、十里畫廊、寶峰湖、百丈峽、一線天、觀音洞、索溪大壩等著名風景點，10 000多人口的小鎮，擁有賓館、招待所、酒家37家，并開發一系列土特產品銷售給游客。

另一種是小鎮的歷史人文或者自然風光有一定的享譽度，但不能吸引足夠的外來游客，特別是長途旅行游客，離中心城市不很遠，能夠吸引短途旅行的游客。這些小鎮的發展，一般在發展旅游產業時，還會利用自己的知名度和區位優勢，引進一到幾個較知名的企業或基地落戶本地，從而帶動小鎮的整體發展。湖南省公布的旅游名鎮大多數屬于這種情況，如銅官鎮、靖港鎮、花明樓鎮等等。以望城的銅官鎮為例，該鎮距望城城區只有10多公里，是全國五大陶都之一，境內有幾十處唐代古窯遺址，明清建筑30余棟，曾為中共湖南省委、湖南省工委、湘江特委的駐地。陶瓷文化、三國文化、紅色文化三位一體，以陶瓷文化旅游產業為主是其經濟的主要增長點之一。隨著湖南“兩型社會”綜合配套改革的深入推進、大河西先導區建設的全面啟動，河東經濟區成為長沙市資源節約型和環境友好型社會建設的重點開發區，銅官鎮將抓住這一歷史機遇，引進華電長沙電廠和銅官循環經濟工業基地落戶該鎮，推進了該鎮的快速發展。

第三種是小鎮的歷史人文或者自然風光有較高的享譽度，但離中心城市較遠，交通不太發達，這種小鎮的發展，一般以旅游業發展為主體，開發特色農產品加工服務和提供文化特色產品服務為輔，推進小鎮發展。如龍山的里耶鎮、永順縣的芙蓉鎮、汝城的熱水鎮等等。以里耶鎮為例，距縣城有120多公里，境內有大量的古文化遺址：古城、古城墻、因其結構奇特并封存了三萬多枚秦簡牘而被考古專家們稱為“中華第一井”、古墓群、古街、古建筑群等，2002年，里耶鎮里耶古城遺址的發現和3.6萬余枚秦簡牘的出土，震驚中外，舉世矚目。其特產有：臍橙、紫砂陶器、百合、土家特色藝術品等。該鎮在發展旅游產業的同時，發展了以柑橘、烤煙、蔬菜為重點的農業產業建設，重視交通網絡建設。

這種發展類型的小鎮，隨著我國旅游業的發展，迎來了各種投資主體，小鎮面貌變化快，但問題也因此而來。這類小鎮都或多或少存在投資商與原有居民的各種糾紛和矛盾，也存在過度開發的問題，因而如何規范和處理各種利益關系、在最大限度保持其原有價值的基礎上，實現其經濟價值是在發展中值得重視的問題。

（三）依托傳統優勢，做大做強傳統產業型

這類小鎮，在歷史上有著名的產業，由于各種原因起起落落，改革開放后，抓住發展機遇，積極引入技術、資金、人才等，把傳統優勢產業做大做強，引領小鎮全面發展。如瀏陽市的大瑤鎮，憑借花炮之源、花炮始祖李畋先師故里的美譽，依托煙花鞭炮產業成為中國鞭炮煙花原材料集散中心，產值超億元，被評為中國優秀鄉鎮、中國小城鎮建設示范鎮。又如醴陵的王仙鎮，醴陵享有“瓷城”美譽，是舉世聞名的釉下五彩瓷原產地。王仙鎮憑借傳統優勢產業，迅速發展日用陶瓷、電瓷、瓷泥等支柱產業，共有各類大小企業100多家。再如安化的梅城鎮，清代及以前，梅城是“貢茶”制作中心，茶馬古道上的歷史重鎮。民國時期，安化茶葉曾在巴黎博覽會上獲金獎，近年來憑借安化黑茶享譽中外，茶產業帶動了該鎮的全面發展，成為湖南經濟百強鎮和全國重點鎮。

這種類型的小鎮，其發展受大環境的影響大，大瑤鎮的煙花鞭炮產業曾受禁止燃放和環保的影響，黑茶也有過消費的低谷，釉下五彩瓷也曾遭受市場的冷落。如何適應社會發展的新要求，在日益激烈的競爭中保持自己的特色優勢，不斷創新傳統工藝和開拓產品亮點是這類小鎮產業發展面臨的共同問題。

（四）依靠科技進步，服務“三農”發展型

這類小鎮，一般處于廣大農村的腹地，水陸交通比較發達，歷史上是農村的商貿中心，小鎮產業定位一般為農產品生產或加工服務和為三農發展提供商貿服務為主，湖南相當一部分小鎮屬于這種類型。如洪江市的安江鎮，袁隆平曾經在此建立了我國也是世界第一個雜交水稻研究基地，是世界稻作文明和雜交水稻的發源地，這里盛產水果、天麻，黔陽冰糖橙、安江香柚、安江臍橙、安江金秋梨、安江烏骨雞等是其主要特產，黔陽冰糖橙還榮獲中國國家地理標志產品。2004年，被國家建設部、國家發展和改革委員會等6部委列為全國重點鎮。又如邵陽的高沙鎮，歷史上是湘西南最重要的農副產品集散地之一，素有“小南京”美稱，盛產稻谷、牲豬、柑桔、鮮魚，工業以奶糖生產、肉食加工、水泥建材和機械制造為主，綜合實力進入全省20強小鎮。再如南縣的茅草街鎮，該鎮位于湘、資、沅、澧、赤磊洪道、藕池西支、沱江七大水系交匯處，三面環水，省道S204公路穿鎮而過，有百萬噸級港口，是南縣主要農副產品集散地，主要產業有農業、港口運輸、商貿服務和工業，主要農產品有稻谷、棉花、苧麻、油菜籽和鮮魚等，工業主要利用洞庭湖蘆葦資源的各類紙產品和為漁業服務的紡紗、船舶、工業泵、農機配件等，1997年評為“湖南省百強鎮”，2014年確認為全國重點鎮。

由于小鎮居民自身缺乏足夠的產業升級和開拓市場的能力，這種類型小鎮的發展，政府要在科技、金融、市場開拓等方面起非常重要的橋梁作用，同時農業受自然災害影響大、市場不穩定的影響，農民風險承受能力差。因而這種發展類型的小鎮，對政府提出的要求更高，需要建立有自己特色的管理和服務體系，同時需要實力較為雄厚的農業企業引領發展。

（五）依靠獨特自然資源優勢的工礦發展型

這類小鎮，其境內有較為豐富的工礦發展的資源，歷史上積累了較為豐富的開發技術，改革開放后獲得了新的發展機遇，主打產業為工礦業和與此相關的商貿服務業，綜合發展水平較高。如桃江縣的灰山港鎮，境內有非常豐富的石灰巖和鐵礦石，該鎮是以水泥、鋼鐵等建材工業為主的城鎮，年產值超幾十億元，該鎮擁有境內5條公交線路、年2萬噸級的污水處理站和2座日30萬噸的垃圾中轉站，有省級工業小區。又如常寧市的松柏鎮，鎮域石灰石礦床裸露、粘土礦山處處存在，石膏礦儲量豐富，品位上乘，煤炭、鐵礦石也有很大儲量，素有“有色金屬之鄉”美譽。地下蘊藏著豐富的鉛、鋅、金、銀、銅、硫、鈹、鉍、鈾等20多種礦產資源。擁有水口山有色金屬有限責任公司、強健粉業集團等大中型企業34家，民營企業100余家，年工業產值上十億元。再如冷水灘的黃陽司鎮，該鎮境內有豐富的錳、煤、石灰石、炭酸鈣等礦產資源，為工業發展提供了良好的基礎。新中國成立初期，地、縣就陸續在境內興建了煤礦、鐵廠、煉焦廠、磷肥廠等工礦企業，逐步形成了冶煉、化工、煤炭等三大工業體系，享有“湘南第一鎮”之美譽，現有各類企業40余家，年工業產值上億元，1998年成為“湖南百強鎮”。

這類發展型小鎮經過若干年的開發，普遍面臨的問題是如何在發展的同時，實現資源、環境的可持續發展，兩型社會建設的要求，使其產業的升級或轉型成了它們繞不開的道，好在它們有發展的優勢和基礎，使得他們的發展內在的支持力度較強。

三、湖南小城鎮發展模式構建的思路

小城鎮發展模式的形成既是一個長期的歷史過程，又需要加強頂層設計和引領。因而，在發展模式的構建上，我們既需要尊重歷史與現狀，又要能夠引領未來，開創新的發展空間，與整個國家現代化發展同步協調。

（一）在發展目標定位上，融合傳統與現代，服務于“三農”

一直以來，小城鎮發展定位與國家發展戰略目標相一致。建國后，我國致力于工業化建設，小城鎮發展服務于大中小城市，一方面，加快了我國工業化和城市化的進程，另一方面也導致城鄉二元結構和城鄉差別的擴大，發展到一定程度最終影響國家經濟、社會的可持續發展。黨的十八大提出了“新四化”的發展目標，再次強調了“以人為本”的發展理念，小城鎮發展獲得重新定位。小城鎮成為我國城鄉一體化建設的切入點，也是農業現代化的著力點和新型工業化的新的輻射點。小城鎮是城市和農村的結合部，在精神上承載著城市人和農村人對傳統社會的歷史記憶和對現代生活的向往，其發展既要承載傳統，能寄托鄉愁，又要展現現代，充滿著富有、活力和優美，實現傳統和現代的完美融合；在產業表現上，將傳統產業與現代工藝融合、工業和農業的互助和融合；在規劃設計上，將田園風光和現代城市的便捷結合。從整體上看，小城鎮發展絕不是也不能是城市的翻版，它們發展的直接目標是服務“三農”，定位于農業、農村和農民的現代化，實現“三農”的現代化與新型工業化和城鎮化高度融合，小城鎮發展與大中城市互補協調發展。[3]從而直接或間接地推動整個國家經濟、社會的可持續發展。

（二）就發展路徑而言，找準發展的切入點，培育和發展支柱產業，逐步提升綜合發展水平

由于大多數小城鎮都是由農村集鎮發展而來的，原來的主要支柱產業大多數都是農業，農業的發展既需要科技的投入，又需要大量資金來改善水利灌溉和農田整治等基礎設施，而小農經濟資金積累有限，家庭經營為主的農戶很難在短時期內快速推動現代化的進程。因而，小城鎮在經濟發展的路徑上，先要根據自身的優勢和外在資源條件，找到發展的切入點。如國家“星火計劃”的實施、各種種植、養殖等農業基地的建設、中心城市衛星城建設、大中型企業原材料和加工基地建設、沿海產業轉移承接地的建設等等為小城鎮的發展帶來了發展機遇。通過外在力量的助推，一方面迅速積累小鎮發展所需要的資金、技術，提高管理和服務水平，同時實現農民的增收；另一方面，推進農村土地的流轉，促進農業經營走向專業化、規模化，提高農業發展水平。隨著農業生產力的解放和發展，農產品日益豐富和農民收入的提高，農村集鎮貿易發展，很多小城鎮以此為契機，發展農產品貿易加工業，興起了一批知名企業，如“辣妹子公司”、“金健米業”、“克明面業”、“長康集團”、“加加食品”、“鹽津鋪子食品”等等，還有成千上萬的中小微企業，大量工業品也在小鎮找到了銷售市場，給小城鎮帶來了無限生機和動力。

在改革開放后的幾十年，湖南小城鎮都非常重視經濟發展，GDP的快速增長，在發展過程中也產生了一系列經濟社會問題，21世紀初，隨著“科學發展觀”的提出和貫徹執行，發展理念逐漸轉變，開始重視經濟、社會的協調發展，社會事業的發展獲得重視，但社會事業的發展不像經濟發展有硬性指標，有些東西無法量化和統一評價，需要的個性化指標更多，顯然小鎮在社會事業的發展上沒有那么順暢。2012年，黨的十八大提出了“生態文明”和“新型城鎮化”的理念，小城鎮的發展理念就開始走向綜合治理，注重生態環境的保護和人文關懷。

（三）產業定位突出特色，兼顧整體

由于小城鎮規模小，數量眾多且分布廣泛，加上自身資源的獨特性，決定了它的發展不可能是千鎮一面，也不能各產業面面俱到，因而要突出自己的發展特色和優勢。湖南小城鎮發展的產業定位主要依據有兩方面，一是小鎮自身的資源，包括自然資源、歷史文化資源、傳統優勢產業和區位優勢，二是所在中心城市及其城市群的產業定位。也就是說，小城鎮的產業定位既要突出自己的特色，又要符合《湖南省新型城鎮化實施綱要》的整體規劃。據此，長株潭的小城鎮要承擔中心城市產業升級轉移任務；岳陽、益陽、常德的小城鎮要突出洞庭湖濱水特色；衡陽、郴州、永州要承接沿海產業轉移，建立中部的先進制造業和現代服務中心，其小城鎮要在此中起基礎作用；懷化、吉首、張家界要建立邊貿中心、生態文化旅游，其小城鎮要突出貿易和旅游特色。

盡管產業結構有所不同，但湖南省的小城鎮絕大多數都是綜合發展模式，其中工業和農業是不可或缺的兩大支柱產業，進入新世紀以來，不同產業發展有不斷互促和融合的趨勢，特色產業正在形成。

作為一個龐大的發展中國家，中國離開了小城鎮的發展，就會導致“城市病”和“農村病”蔓延，現代化就無法實現。湖南作為中國中部擁有7 000多萬人口的大省，既是我國重要的商品糧生產基地，號稱“魚米之鄉”，也是迅速崛起的工業大省，工業產值2011年躋身全國10強，[4]所以，湖南小城鎮發展肩負著現代化和城鄉一體化的使命。“四化兩型”湖南建設，為湖南小城鎮的發展指明了方向，也迎來了發展的關鍵期。

[1] 湖南統計局.湖南統計年鑒2013[M]. 北京: 中國統計出版社, 2014: 15.

[2] 姚士謀等.我國城市化進程中的幾個關鍵問題[J]. 城市規劃, 1997(6): 30-31.

[3] 周國華. 湖南小城鎮發展研究[J]. 長江流域資源與環境, 2000(8): 303.

[4] 國家統計局. 中國統計年鑒2012[M]. 北京: 中國統計出版社, 2013: 532.

Study on Development Patterns of Small Towns in Hunan Province

( College of Marxism, Hunan City University, Yiyang, Hunan 413000, China)

The development of small towns in Hunan province is at the transition stage between beginning and middle times. And there are 5 patterns: it is to develop on central city location advantages; to develop on tourism industry; to develop on bigger and stronger traditional industries; to develop on “Agriculture, countryside and farmers” services and to develop on mining. The pattern construction through three aspects such as overall development goals, development paths and the position of industry.

small towns; development patterns; development pattern construction.

（責任編校：彭 萍）

F 291

A

10.3969/j. issn. 1672-1942.2015.02.014

1672–1942(2015)02–0072–05

2014-12-02

湖南省教育廳立項課題（14C0219）

黃惠蓮（1967-），女，湖南益陽人，副教授，主要從事馬克思主義城市建設理論研究。